Понятие «прокурор» как участник уголовного процесса с точки зрения терминологии используется в законодательстве в нескольких значениях. С одной стороны, в организационном смысле прокурором является должностное лицо, возглавляющее соответствующее звено системы прокуратуры (прокурор района, прокурор области и т.п.). С другой стороны, в процессуальном смысле, согласно п. 31 ст. 5 УПК РФ, прокурор – это Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре. Таким образом, конкретное должностное лицо может занимать разные должности в системе органов прокуратуры, но в процессуальном смысле обладатели этих должностей будут «прокурорами». Данное различие имеет не только сугубо формальное значение, но и концептуальное: как будет показано далее, прокуроры в должностной и процессуальных плоскостях подчиняются правовому регулированию, которое строится на принципиально разных подходах.
А. Необходимость прокурора в уголовном процессе
В историческом разрезе она вовсе не столь очевидна, как может показаться. Вообще вопрос о роли прокурора в производстве по уголовному делу производен от вопроса о действии принципа публичности. Ранний обвинительный процесс не знает фигуры, аналогичной прокурору. В такой форме процесса движущей силой является воля частного лица, выступающего обвинителем. Соответственно, имеет место начало народного обвинения, когда право начинать процесс принадлежит любому лицу[24].
Следующим этапом развития обвинения следует считать начало должностного обвинения, когда компетентные должностные лица ex officio полномочны возбуждать производство по выявленным ими признакам преступлений. При этом должностное обвинение, как правило, не исключает народное, что порождает целый ряд возможностей: конкурирующее обвинение (возможность начать процесс имеется как у должностного, так и у частного лица); дополнительное обвинение (потерпевший может участвовать в поддержании обвинения вместе с должностным лицом); субсидиарное обвинение (частное лицо может продолжить обвинение при отказе или уклонении должностного лица от его поддержания)[25], монополия обвинения (по ряду составов преступлений обвинение полномочны возбуждать только должностные лица; также есть отдельные составы, производство по которым инициируется лишь по воле частных лиц, как правило, потерпевших от преступлений).
Розыскной процесс строится на должностном обвинении, ранний обвинительный – на народном. И тот и другой могут обходиться без прокурора – обвинителя. Так, в розыскном процессе функция прокурора в России ограничивалась надзором за исполнением законов и не имела специфики относительно других направлений его надзорной деятельности.
Вопрос о прокуроре в уголовном процессе возникает, когда процесс проникается началом состязательности сторон (хотя бы в судебном разбирательстве). При этом в состязательном процессе фигура прокурора выражена слабо ввиду отсутствия аналогов европейского континентального прокурорского дознания либо предварительного судебного следствия. Слабость фигуры прокурора проявляется в том, что он не имеет руководящих полномочий относительно полицейского расследования, равно как и не обладает монополией на возбуждение производства по делу и поддержание обвинения в суде.
И лишь в смешанной форме уголовного процесса прокурор обретает классический набор функций: руководство дознанием, возбуждение публичного иска, поддержание обвинения перед судом, обеспечение исполнения обвинительного приговора. При этом функция прокурора совместима с производством полицейского дознания (так как деятельность полиции носит административный характер), но не сочетаема с производством судебного предварительного следствия, поскольку последнее является прерогативой судебной власти.
Б. Функции прокурора в российском уголовном процессе: легальное определение
В соответствии с УПК РФ прокурор на всех стадиях уголовного процесса представляет сторону обвинения, осуществляет уголовное преследование
(п.п. 45 и 47 ст. 5, ч. 1 ст. 37).
В досудебном производстве прокурор также осуществляет «надзор
за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия» (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). При этом он полномочен давать дознавателю
письменные указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий.
В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (ч. 3 ст. 37 УПК РФ).
В. Функции прокурора в российском уголовном процессе: доктринальное определение
Составить ясное представление о функциях прокурора на основе перечисленных норм нелегко. Этому препятствуют как забвение сущности реформ конца 20-х – начала 30-х годов прошлого века, так и укоренившееся отечественное понимание прокурорского надзора как основной функции прокуратуры.
Если рассматривать модель европейского континентального смешанного типа уголовного процесса с прокурорским дознанием, то функции прокурора были бы следующими:
а) руководство дознанием, чтобы определить, следует ли возбуждать публичный иск перед судом (в лице собственно судьи или следственного судьи);
б) решение вопроса о возбуждении публичного иска перед судом (следственным судьей);
в) обличение подсудимого перед судом;
г) обеспечение исполнения обвинительного приговора суда.
В этом смысле с точки зрения классической доктрины в России наблюдается ряд деформаций прокурорских функций.
Во-первых, руководящая роль прокурора относительно органов дознания и предварительного следствия «скрывается» за термином «надзор» (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). Содержание этой функции сужено после реформы 2007 г. (Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ), поскольку у прокурора нет теперь права возбуждать производство по уголовному делу, самостоятельно проводить расследование в полном объеме либо частично, давать следователю письменные указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий иначе как при направлении дела для производства предварительного следствия (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ). Причины такого положения дел заключаются в стремлении законодателя размежевать расследование и надзор за ним, а также повысить процессуальную самостоятельность следователя. Между тем и первое и второе имеют смысл лишь применительно к предварительному судебному следствию и совершенно не подходят прокурорскому дознанию, формами которого ныне являются дознание и даже отчасти предварительное следствие в России.
Подчиненность полицейского дознания прокуратуре является правилом для уголовного процесса европейских стран. Руководящая роль прокурора в континентальном уголовном процессе проявляется в следующем:
1) прокурор вправе самостоятельно проводить в ходе дознания следственные действия; ни одно полномочие полиции не является ее монополией;
2) прокурор вправе давать полиции указания о производстве необходимых действий и иным образом руководить полицейским дознанием;
3) прокурору принадлежат некоторые исключительные полномочия (например, в неотложных случаях санкционировать обыск без решения судьи);
4) прокурор вправе принимать решение о возбуждении публичного преследования или прекращении производства по делу до передачи материалов судебной власти[26].
Во-вторых, хотя прокурор и принимает решение о возбуждении публичного обвинения перед судом путем утверждения обвинительного заключения (акта, постановления), описанное выше ограничение его полномочий в предшествующем производстве, а также отсутствие у прокурора права прекращать производство по делу, по которому осуществляется предварительное следствие[27], существенно снижает эффективность осуществления данной функции.
В-третьих, имеется противоречие между заявленной законодателем функцией обвинения в судебных стадиях процесса и существующей в п. 1
ст. 36 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» обязанностью прокурора обжаловать любой незаконный и необоснованный приговор (в том числе и в интересах стороны защиты).
Все участники уголовного процесса принимают то или иное участие в доказывании, но характер и формы этой деятельности различны. Поэтому не всех участников уголовного процесса можно отнести к субъектам доказывания. Несколько сложнее ответить на вопрос о том, относится ли по действующему законодательству к субъектам доказывания прокурор. В момент принятия УПК РФ прокурор занимал основное положение на предварительном расследовании. Он не только надзирал за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, в частности давал согласие на возбуждение уголовного дела дознавателю и следователю, но и имел право самостоятельно возбудить уголовное дело, а также, что для нас здесь самое важное, самостоятельно собирать доказательства по любому уголовному делу путем производства отдельных следственных действий или принятия к своему производству дела в полном объеме. Иначе говоря, прокурор относился к числу полноценных субъектов доказывания (ч. 1 ст. 86, ст. 87 УПК РФ и др.). Однако Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ изменил процессуальное положение прокурора на предварительном расследовании. Он был лишен не только права давать согласие дознавателю или следователю на возбуждение уголовного дела, а также самостоятельно возбуждать уголовное дело и принимать его к своему производству, но и лично проводить следственные и иные процессуальные действия. Тем самым прокурор ныне лишен полномочий самостоятельно собирать доказательства. При этом прокурор по-прежнему утверждает обвинительное заключение и принимает иные процессуальные решения, требующие официальной оценки доказательств, т.е. он продолжает оставаться субъектом оценки доказательств. Таким образом, прокурора можно считать субъектом доказывания лишь в части оценки доказательств, а также тех форм проверки доказательств, которые примыкают к их оценке (сопоставление с другими доказательствами, установление источников и т.п.), но не в части собирания доказательств.
Вместе с тем постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37, п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ) – относительно новый самостоятельный повод для возбуждения уголовного дела[28].
В ведомственных правовых актах Генеральный прокурор РФ конкретизирует случаи, когда подчиненные прокуроры обязаны направлять мотивированные постановления с приложением соответствующих материалов в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Такая обязанность (а не право по усмотрению прокурора) возникает в случаях непосредственного обнаружения признаков преступления в ходе проверок исполнения законов и служебных проверок[29], в связи с выявлением фактов фальсификации материалов доследственных проверок органами дознания и предварительного следствия[30], обнаружения у задержанного телесных повреждений, получения сведений о незаконном задержании либо применении к лицу незаконных методов ведения следствия[31], наличия в материалах дела оперативного учета или в материалах предварительной проверки по сообщению о безвестном исчезновении человека данных, содержащих признаки преступления в отношении исчезнувшего лица[32], обнаружения нарушений уголовного законодательства в ходе и по результатам проведения проверок исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности[33], по каждому случаю смерти лиц, содержащихся в исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, следственных изоляторах, помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, дисциплинарных воинских частях, на гауптвахтах[34], в других случаях выявления прокурором нарушений уголовного закона.
Отличие постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании от поручения прокурора органу дознания о проверке сообщения о преступлении, распространенного в средствах массовой информации (ч. 2 ст. 144 УПК РФ), заключается в следующем: в первом случае регистрации и проверке подлежит постановление прокурора, а во втором – полномочным сотрудником органа дознания должен быть составлен рапорт об обнаружении признаков преступления. Кроме того, в первом случае прокурор направляет в органы расследования собранные им самим материалы, а во втором – только поручает органу дознания проведение проверки распространенной в СМИ информации о преступлении.
По общему правилу решение об отказе в возбуждении уголовного дела следователь (дознаватель) принимает самостоятельно, что гарантирует самостоятельность в проведении доследственной проверки и выборе принимаемого итогового процессуального решения. Исключением является обязанность следователя согласовывать решение об отказе в возбуждении уголовного дела с руководителем следственного органа в случае, когда такое постановление выносится по результатам проверки мотивированного постановления прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании (ч. 1.1 ст. 148 УПК).
После принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела следователь (дознаватель) обязан направить заявителю и прокурору копию постановления в течение 24 часов с момента его вынесения (ч. 4 ст. 148 УПК РФ). Исполнение этого требования обеспечивает не только оперативность принятия мер реагирования прокурором, но и возможное обжалование постановления заявителем. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, все заинтересованные лица (чьи права затрагиваются постановлением об отказе в возбуждении дела) имеют право знакомиться с этим постановлением и материалами проведенной проверки.
Одним из важнейших факторов обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела является прокурорский надзор, а также осуществляемый руководителем следственного органа ведомственный контроль при регистрации и разрешении сообщений о преступлении. Если судебный контроль осуществляется по инициативе заинтересованного лица путем его обращения с жалобой в суд, то прокурорский надзор и ведомственный контроль реализуются как при рассмотрении жалоб (ч. 5 ст. 144, ч. 5 ст. 148 УПК РФ), так и в рамках исполнения процессуальных полномочий вне зависимости от имеющихся обращений заинтересованных лиц, т.е. носит постоянный и сплошной характер. Указанные представители власти (прокурор и руководитель следственного органа) наделены необходимыми процессуальными полномочиями по устранению нарушений закона и восстановлению (соблюдению) прав лиц, обратившихся с заявлениями о преступлениях или участвующих в их проверке. На основе уголовно-процессуального закона формируется и межведомственная правовая база, обеспечивающая единообразное взаимодействие органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры в целях оперативного реагирования на нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, соблюдения их законных интересов при разрешении сообщений о преступлениях[35].
Прокурор и руководитель следственного органа имеют право отменить итоговые (постановление о возбуждении уголовного дела, постановление об отказе в возбуждении уголовного дела), а также иные принимаемые на данной стадии уголовного процесса решения дознавателя, следователя.
В отличие от руководителя следственного органа прокурор не является лицом, ответственным за организацию приема, регистрации, разрешения сообщений о преступлениях, а также сегодня не имеет полномочий по самостоятельной проверке сообщения о преступлении процессуальным путем. Поэтому при осуществлении надзорной деятельности он не связан возможными ведомственными интересами, показателями работы («статистическое» повышение процента раскрываемости преступлений и т.п.).
В силу ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (учетно-регистрационной дисциплины) во всех органах дознания и предварительного следствия. То есть предметом прокурорского надзора является соблюдение закона на всех этапах стадии возбуждения уголовного дела.
В приказах Генерального прокурора РФ уделяется большое внимание конкретизации полномочий прокурора и особенностям их исполнения. Прокуроры обязаны проводить проверки исполнения требований закона при регистрации и разрешении сообщений о преступлениях систематически, но не реже одного раза в месяц, а при наличии сведений о нарушениях законов – безотлагательно. Проверке подлежит соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, продление сроков, достоверность документов и результатов проверки сообщений, законность принятых решений, уведомление заявителя о результатах разрешения его сообщения и разъяснение ему права на обжалование и другие вопросы. При этом (в том числе путем личного опроса) необходимо проверять, не использовались ли по отношению к заявителю, изменившему свое первичное обращение или объяснение, незаконные методы воздействия[36]. То есть прокурорский надзор имеет всеобъемлющий характер, позволяющий как выявлять, так и устранять допущенные органами расследования нарушения закона на стадии возбуждения уголовного дела.
После сокращения полномочий прокурора Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, в том числе лишения его права самостоятельно возбуждать уголовное дело, наиболее значимым полномочием прокурора теперь является предоставленное ему право отменять незаконные и необоснованные итоговые для стадии возбуждения уголовного дела процессуальные решения.
Незаконное и необоснованное постановление о возбуждении уголовного дела прокурор вправе отменить в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела. Как видно из содержания ч. 4 ст. 146 УПК РФ, этот срок начинает течение именно с момента поступления в прокуратуру материалов, а не копии постановления о возбуждении уголовного дела, направляемой прокурору незамедлительно после вынесения постановления. С учетом отдаленности некоторых органов расследования от прокуратур (это особенно актуально для районов Крайнего Севера и других местностей с неразвитой системой сообщений) представление материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, может занять несколько суток. Без изучения же материалов проверить законность постановления о возбуждении уголовного дела невозможно. Мотивированное постановление прокурора об отмене незаконного и необоснованного постановления о возбуждении уголовного дела направляется должностному лицу, возбудившему уголовное дело[37].
Прокурор, а также руководитель следственного органа вправе отменить незаконные и необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Однако сроки, содержание и возможные процессуальные последствия принятия этих решений различаются и зависят от того, каким участником уголовного процесса (прокурором или руководителем следственного органа) вынесено соответствующее постановление.
Постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела отменяется прокурором путем вынесения соответствующего постановления без ограничений по срокам его вынесения. Прокурор направляет постановление начальнику органа дознания с указаниями, устанавливая срок их исполнения.
Иной порядок предусмотрен для отмены прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного руководителем следственного органа, следователем. Признав такой отказ незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа.
Вынесенное следователем, руководителем следственного органа постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть отменено и руководителем (вышестоящим руководителем) следственного органа. В этом случае соответствующий руководитель следственного органа отменяет незаконное постановление и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения.
При положительной оценке наличия у прокурора полномочий по отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя об отказе в возбуждении уголовного дела вызывает сомнение целесообразность установления конкретного срока принятия такого решения – в течение пяти суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении. Сведения о незаконности постановления могут стать прокурору известными и после истечения указанного срока, например по результатам проверки жалобы участника процесса. Однако на шестые сутки незаконное изначально постановление следователя не становится законным.
Остается открытым также вопрос о возможности вышестоящего прокурора по истечении установленного пятисуточного срока отменить незаконное постановление следователя после того, как оно оставлено без отмены нижестоящим прокурором. До момента проверки уголовного дела в вышестоящей прокуратуре, например по жалобе участника процесса, может пройти значительное время, так как первоначальный ответ на жалобу будет дан нижестоящим прокурором. Своеобразное вступление в силу постановления следователя, что предусматривает невозможность его отмены по истечении какого-либо срока, ограничивает не только возможность прокурора принять эффективные меры по устранению нарушений закона, но и реализацию установленного ст. 6 УПК РФ назначения уголовного судопроизводства, которым в том числе является защита законных прав и интересов лиц, потерпевших от преступлений.
Полагаем, что установление уголовно-процессуальным законом какого-либо срока для отмены прокурором незаконных и необоснованных постановлений следователя, препятствующих дальнейшему движению уголовного дела, доступу потерпевшего к правосудию, недопустимо. Такие сроки должны устанавливаться правовыми актами Генеральной прокуратуры РФ и иметь исключительно организационную цель. Нарушение подобных сроков может повлечь дисциплинарную ответственность конкретного прокурора, но не процессуальные последствия в виде невозможности для прокурора устранить выявленные нарушения закона. Кроме того, для руководителя следственного органа предельный срок принятия решения об отмене незаконного постановления следователя в УПК РФ не предусмотрен[38].
Вне зависимости от субъекта принятия решения об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела необходимо учитывать позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой недопустимым является его произвольная и многократная отмена по одному и тому же основанию (в том числе по причине неполноты проведенной проверки)[39].
Прокурор вправе принять и иные, помимо отмены незаконных постановлений, меры по устранению нарушений закона на стадии возбуждения уголовного дела. Например, Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных прокуроров при наличии данных, указывающих на особую значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, а также на неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона, в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ изымать материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) для передачи в следственные органы Следственного комитета РФ[40].
Прокурорский надзор и судебный контроль не являются антагонистами. Напротив, они взаимно дополняют и усиливают друг друга, имеют общие цели соблюдения закона при расследовании преступлений и направлены на защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства[41]. Сказать сегодня то же самое о прокурорском надзоре и ведомственном контроле сложнее – они пока в большей мере имеют не столько процессуально сбалансированный, сколько конкурентный характер[42].
Прокурорский надзор в ходе предварительного расследования имеет свои особенности. В классических современных моделях предварительного расследования полноценный прокурорский надзор осуществляется только за органами дознания (полицией). Судебная природа предварительного следствия требует иных взаимоотношений следственного судьи (судебного следователя) и прокурора, поскольку прокурор не должен надзирать за представителями судебной власти в силу их независимости.
Советская модель предварительного расследования, упразднив судебный характер предварительного следствия и институционально уравняв две формы расследования, не могла позволить себе полностью полицеизировать досудебное производство. Кроме того, несудебный характер нового предварительного следствия снял старую проблему затруднительности или даже невозможности осуществления прокурорского надзора в отношении следователей как представителей судебной власти. Поэтому прокурорский надзор за органами расследования, как уже отмечалось выше, приобрел всеобъемлющий характер и словно накрыл обе формы предварительного расследования (как следствие, так и дознание) неким, образно говоря, «колпаком легитимности». Поэтому в соответствии с УПК РСФСР 1960 г. прокурор осуществлял надзор за расследованием с самого появления повода для возбуждения дела и до передачи дела в суд. Он санкционировал следственные действия и меры пресечения, ограничивающие конституционные права граждан (обыск в жилище, заключение под стражу и т.п.), отменял любые незаконные и необоснованные решения следователя и дознавателя по жалобам участников процесса или по собственной инициативе, давал следователю и дознавателю обязательные для них письменные указания и поручения, лично производил в случае необходимости следственные действия, мог даже полностью принять дело к своему производству и произвести расследование и т.д. При этом следователь оставался процессуально самостоятельным в том смысле, что вправе был обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору и даже приостановить до рассмотрения жалобы исполнение наиболее значимых указаний по вопросам обвинения или движения дела (вышестоящий прокурор либо отменял указания нижестоящего, либо передавал дело другому следователю), тогда как дознаватель такой самостоятельностью не обладал.
Появление в постсоветский период института судебного контроля привело к некоторому уменьшению полномочий прокурора, так как решения об ограничении конституционных прав граждан в связи с заключением под стражу, обыском в жилище и т.п. стал принимать суд, однако в целом концепция прокурорского надзора оставалась неизменной, в том числе после принятия УПК РФ.
Однако реформа 2007 г., связанная с принятием ряда законодательных актов, прежде всего Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, упразднением следственного аппарата прокуратуры и появлением Следственного комитета при прокуратуре РФ (ныне Следственный комитет РФ), резко изменила также подходы к институту прокурорского надзора за следователем и дознавателем.
Во-первых, прокурор утратил все возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело, а также производить по нему следственные действия, полностью принимать в необходимых случаях дела к своему производству и т.п., в силу чего он почти лишился полномочий по непосредственному осуществлению уголовного преследования в ходе досудебного производства (за исключением этапа окончания предварительного расследования) и самостоятельному расследованию преступлений.
Во-вторых, заметно сузились и конкретные надзорные полномочия прокурора в отношении следователя, хотя при надзоре за дознавателем они остались практически неизменными. Иными словами, теперь надзорные полномочия прокурора в отношении следователя и дознавателя дифференцированы, чего никогда ранее не было ни в советский, ни в постсоветский периоды. Так, прокурор фактически утратил право отменять незаконные и необоснованные решения следователя (за исключением постановления о возбуждении уголовного дела) и давать ему обязательные письменные указания по расследованию дела. В «мягкой форме» данные полномочия сохранились лишь в виде возможности обращаться к следователю через руководителя следственного органа, однако ни о какой обязательности таких обращений речь уже не идет. Впоследствии Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ несколько полномочий прокурору вернул, в частности право отменять не только постановление о возбуждении уголовного дела, но и об отказе в его возбуждении, а также постановления о приостановлении уголовного дела и о его прекращении. В любом случае данный Закон представляет собой не полноценную, а лишь точечную реставрацию отдельных элементов прежнего прокурорского надзора.
В то же время нельзя сказать, что прокурорский надзор за следователем был полностью упразднен или низведен до уровня необязательных рекомендаций. Даже если не возвращаться более к постановлению о возбуждении уголовного дела и Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, прокурор сохранил еще несколько значимых надзорных полномочий: по утверждению обвинительного заключения, возвращению уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, передаче уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому в порядке п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и др.
В целом институт прокурорского надзора остается стабильным только в рамках дознания. Надзорные полномочия прокурора в отношении следователя неустойчивы и подвержены то сокращению, то расширению. Создается впечатление, что законодатель испытывает в этом плане концептуальные затруднения, не слишком представляя себе дальнейшие пути развития института прокурорского надзора, которые в значительной мере зависят от общего выбора модели предварительного расследования (классической, советской, постсоветской и т.п.).
Прокурорский надзор действует в отношении как дознавателя, так и следователя в случае принятия решения о прекращении уголовного дела (уголовного преследования). Постановление дознавателя о прекращении уголовного дела (преследования) может быть отменено прокурором в любой момент, после чего дело (преследование) возобновляется. Аналогичное постановление следователя может быть отменено прокурором не позднее 14 суток с момента получения им материалов дела. При этом прокурор должен указать конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительному расследованию, и незамедлительно направить свое решение об отмене вместе с материалами дела руководителю следственного органа. По делам частного обвинения, по которым проводится предварительное расследование[43], прокурор вправе действовать лишь по жалобе заинтересованного лица, т.е. отмена постановления о прекращении уголовного дела ex officio здесь исключена.
В соответствии с ч.ч. 1 и 1.1 ст. 221 УПК РФ по поступившему уголовному делу с обвинительным заключением прокурор в течение 10 суток, а в случае сложности или большого объема дела – в течение 30 суток обязан принять по нему одно из следующих решений: 1) об утверждении обвинительного заключения и направлении уголовного дела в суд – в соответствии с правилами подсудности, установленными ст.ст. 31–33 УПК РФ; 2) о возвращении со своими письменными указаниями дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков; 3) о направлении дела вышестоящему прокурору – для утверждения обвинительного заключения, если дело подсудно вышестоящему суду. Прокурор утверждает обвинительное заключение своей подписью и печатью, а в двух последних случаях выносит соответствующее мотивированное постановление (ч. 3 ст. 221 УПК РФ).
Исходя из содержания п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ конкретными причинами возвращения прокурором дела следователю могут быть:
– неполнота следствия, что может выразиться, например, в неустановлении мотива преступления, размера вреда, причиненного преступлением, либо других обстоятельств, подлежащих доказыванию;
– необходимость изменения обвинения вследствие того, что, например, его часть не подтверждается имеющимися в деле доказательствами, а процессуальные возможности получения дополнительных доказательств исчерпаны;
– необходимость изменения квалификации содеянного вследствие неправильной, по мнению прокурора, уголовно-правовой оценки, данной деянию следователем;
– необходимость пересоставления обвинительного заключения, не отвечающего требованиям, изложенным в ст. 220 УПК РФ, что, в частности, может выразиться в несовпадении ссылок на листы дела в перечне доказательств в обвинительном заключении с нумерацией листов в деле, в несоответствии сведений о нахождении свидетелей, указанных в списке лиц, подлежащих вызову в судебное заседание, материалам дела, в неуказании в обвинительном заключении стоимости похищенного имущества;
– необходимость устранения иных недостатков следствия, к каковым можно отнести нарушение следователем прав участников процесса при производстве судебной экспертизы, права пользоваться помощью переводчика в случаях, предусмотренных ст. 18 УПК РФ, и т.п.
В основе деятельности прокурора по делу с обвинительным заключением – проверка и оценка имеющихся в деле доказательств, включая их допустимость. Соответственно, руководствуясь ч.ч. 2 и 3 ст. 88 УПК РФ, согласно которым прокурор правомочен признавать доказательства недопустимыми, и при наличии указанных в п.п. 1 и 3 ч. 2 ст. 75 Кодекса оснований для признания их таковыми прокурор признает доказательство недопустимым. Часть 3 ст. 88 УПК РФ гласит, что такое доказательство не подлежит включению в обвинительное заключение, поэтому при ссылке на недопустимое доказательство в обвинительном заключении для его пересоставления дело подлежит возвращению следователю. Кроме того, вследствие признания недопустимым того или иного доказательства (доказательств) прокурор может констатировать и иные указанные в п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ основания для возвращения дела следователю, например необходимость изменения (уменьшения) объема обвинения.
Постановление прокурора о возвращении дела следователю может быть обжаловано последним в течение 72 часов с момента поступления к нему дела с согласия руководителя следственного органа вышестоящему прокурору, а при несогласии с его решением – Генеральному прокурору РФ с согласия Председателя Следственного комитета РФ либо руководителя иного федерального следственного органа; исполнение обжалованного постановления прокурора приостанавливается. Вышестоящий прокурор в течение 10 суток с момента поступления соответствующих материалов (уголовного дела и ходатайства следователя) своим постановлением отказывает в удовлетворении ходатайства либо отменяет постановление нижестоящего прокурора и в этом случае утверждает обвинительное заключение и направляет уголовное дело в суд (ч.ч. 4 и 5 ст. 221 УПК РФ)[44].
О направлении дела в суд прокурор уведомляет стороны, что позволяет им заблаговременно подготовиться к судебным заседаниям; в уведомлении разъяс