Особенности переходного периода в России. Факторы, ослабляющие суверенитет и целостность России. Противоречивое нормотворчество субъектов Федерации. Установление властной вертикали. Создание федеральных округов. Полномочия представителей Президента. «Институт федерального вмешательства»
Приведение законодательства различных уровней в соответствие и укрепление вертикали власти - важнейшая задача новой политической элиты России. Но надо при этом учитывать негативный опыт прошлого.
В России к концу 90-х гг. сохранялись факторы, ослабляющие государственность и порождающие межнациональную напряженность. Не было необходимых нормативно-правовых актов, призванных регулировать различные коллизионные стороны федеративных и национальных отношений. Всеми признавалась необходимость поднять авторитет федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах России, с одной стороны, и усилить ответственность федеральных органов власти за нарушение конституционно-правового статуса субъектов РФ, с другой.
Принципиальное значение на современном этапе приобретают проблемы преодоления издержек 90-х гг. в законотворчестве как федерации, так и ее субъектов, укрепления и развития российской государственности, территориальной целостности и единства правового пространства, развития федеративных отношений. Региональное нормотворчество становится все более реальным и значительным фактором правовой действительности. И пока основной пласт законодательства субъектов еще до конца не сформирован, продолжается его приведение в соответствие с федеральными законами и Конституцией РФ, необходимы экстренные меры, способные переломить неблагоприятные тенденции, сложившиеся в переходный период в региональном нормотворчестве, установить предел субъективизму в праве, «расползанию» правовой системы, разрушению ее целостности.
французский исследователь М.Лесаж считает, что когда Б.Н.Ельцин заявил: «Берите себе суверенитета, сколько можете съесть», - он забыл добавить: «в рамках Конституции и в рамках Федерации»17. Это и спровоцировало некоторых лидеров регионов на необоснованные, антиконституционные притязания на полную независимость от центральной государственной власти.
Очевидно, что юридическую базу, правовой фундамент федеративного российского государства составляет не только Конституция Российской Федерации и перечисленные в §1.1 нормативные правовые акты, но и конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Возможность комплексного правого регулирования федеративных отношений с опорой на конституции (уставы) субъектов федерации и договоры непосредственно вытекает из ст. 11, 66 Конституции РФ.
Большое значение имеет работа по преодолению угроз, сложившихся в Российской Федерации в 90-е гг. При определении учредительными актами ряда субъектов Российской Федерации их статуса, в условиях правового вакуума, в ряде субъектов РФ был установлен приоритет республиканского законодательства над федеральными законами (см. ч. 2 ст. 7 Конституции Республики Ингушетия); было закреплено право субъекта РФ приостанавливать действия нормативных актов, принятых федеральными органами исполнительной власти, (см. ч. 4 ст. 3 Устава Архангельской области, ст. 168 Устава Курганской области и ст. 105 Устава Саратовской области).
Противоречили Конституции РФ и федеральному законодательству не только конституции и уставы, но и законы некоторых субъектов Федерации. Так, Закон Республики Дагестан «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (ст. 13) позволял Государственному совету Республики Дагестан делегировать осуществление части своих нормотворческих полномочий Правительству Республики Дагестан, республиканским органам исполнительной власти. Это положение не согласовывалось с конституционным принципом разделения властей.
В 1990-е гг. угроза конституционной безопасности существовала и при разграничении предметов ведения и полномочий. Во многих конституциях республик-субъектов Российской Федерации в разделах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами государственной власти имелись нарушения соответствующих положений ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации.
Например, в нарушение ст. 9, 36 (ч. 3) и 72 (п. «в» ч. 1) Конституции Российской Федерации устанавливалось верховенство субъектов РФ в отношении национальных богатств, их исключительная собственность на землю и ее недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на их территории: конституции республик - Адыгеи (ст. 13 и 53), Дагестана (ст. 14), Ингушетии (ст. 10), Калмыкии (ст. 14), Северной Осетии - Алании (ст. 10 и 22), Кабардино-Балкарии (ст. 8), а также Уставе Тюменской области (ч. 3 ст. 21).
Некоторые субъекты РФ устанавливали порядок управления и распоряжения федеральной собственностью, переданной в их управление: Конституция Республики Калмыкия (ч. 2 ст. 43), уставы Омской (п. «з» ч. 1 ст. 44), Вологодской (ч. 2 ст. 98), Амурской (п. «д» ч. 1 ст. 38) и Смоленской (ч. 9 ст. 27) областей. И подобные примеры можно найти в законодательстве многих субъектов Федерации.
Существенные противоречия федерального и регионального законодательства выявлялись и выявляются и в сферах регулирования вопросов региональной безопасности, гражданства, приватизации и управления федеральной собственностью, естественных монополий, налоговых и таможенных отношений, организации деятельности судебной власти, местного самоуправления. В большинстве субъектов Федерации в той или иной мере имели место ограничения избирательных прав граждан.
В условиях отсутствия закона об организации власти в субъектах Федерации и о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также между органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления в регионах были зафиксированы многочисленные нарушения Конституции РФ и федерального законодательства.
Кроме того, имели место и противоречия между Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором по вопросам статуса субъектов Федерации.
Как отмечала эксперт И. Сарычева, «самая острая проблема виделась в обеспечении соответствия всего того массива нормативных актов, которые издаются на территории России, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам»18. Необходимо было определить юридические механизмы приведения конституций, уставов, нормативных правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
Самая распространенная категория противоречий была связана с нарушением принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в одностороннем порядке устанавливалось право приостановления действия законов или актов Российской Федерации, если они противоречили конституциям (уставам) или законам субъектов РФ (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми), суверенным правам и интересам субъекта Федерации (Дагестан). Законодательством Саратовской области приостанавливалось действие актов федеральных органов исполнительной власти, если они противоречили законам субъекта РФ или волеизъявлению населения субъекта Федерации, проявившемуся на референдуме (Саратовская область).
В региональном законотворчестве имели место нарушения такого важнейшего требования государственного суверенитета России, как установление единой государственной границы и обеспечение целостности территории России в соответствии с нормами международного и внутригосударственного права. Так, в ст. 5 Конституции Республики Саха (Якутия) закреплялось положение о том, что воздушное пространство и континентальный шельф на территории Республики Саха являются собственностью и необъемлемым достоянием народа Республики Саха. Подобные взгляды региональных властей субъектов Федерации противоречили не только федеральным конституционным нормам, но и нормам международного права.
Нельзя оставить без внимания и другие случаи вымывания суверенных прав Российской Федерации при перераспределении предметов ведения России в ведение субъекта Федерации в конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, имели место случаи закрепления законами отдельных республик-субъектов РФ за собой полномочий объявлять военное положение. Законодательно обосновывалось право принимать решения по вопросам войны и мира (Тыва); утверждать республиканские законы о воинской службе (Башкортостан, Саха, Тыва); устанавливать порядок введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); давать согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия); объявлять все природные ресурсы, находящиеся на территории субъекта Федерации, своей собственностью (Ингушетия, Саха, Тыва); регулировать вопросы внешней политики и международные отношения; закреплять права субъектов федерации самостоятельно выступать участниками международных отношений; заключать международные договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край и др.).
К сожалению, негативные последствия для целостности Федерации в 90-е гг. имел и тот факт, что Конституция РФ содержит внутренне противоречивые положения.
Например, в ст. 4 Конституции РФ провозглашается верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России. Данный принцип, вместе с тем, не учтен в ст. 11 Конституции РФ, где федеральный закон не включен в перечень законодательных инструментов разграничения предметов ведения и полномочий. В то же время именно данная форма регулирования федеративных отношений определяется в качестве основной в ст. 76 Конституции РФ, где речь идет о принятии правовых актов по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов РФ.
Нельзя не согласиться с известным правоведом И. Умновой, которая пишет по этому поводу, что позиция по данному вопросу должна основываться на ст. 4 Конституции РФ, определившей верховенство федеральных законов как одно из основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации»19.
Признавая приоритетность федерального законодательства и необходимость дальнейшей работы по гармонизации регионального и федерального законодательства, нельзя, вместе с тем, не учитывать, что в условиях многонациональной и многосубъектной России не может быть гармонии нормотворчества, если законы привносятся «сверху», без учета готовности субъектов Российской Федерации вести диалог по столь сложному и деликатному вопросу, каким является вопрос о приведении в соответствие конституций и законодательств.
Законодательство, появившееся в начале 90-х гг. у отдельных субъектов РФ, позволяло им самостоятельно, без вмешательства федеральных властей решать свои проблемы в преодолении экономического спада, инфляции, безработицы, сохранения окружающей среды и др.
В целях наведения конституционного порядка в стране и укрепления единого правового пространства, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля над исполнением -их решений, Президент РФ своим Указом учредил семь административных округов 20. Таким образом, была усилена властная вертикаль, а в руки представителей Президента РФ в округах были переданы мощные рычаги управления.
Полномочный представитель Президента обеспечивал в соответствующем федеральном округе организацию работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства. Он осуществлял контроль над исполнением решений федеральных органов, реализацией в федеральном округе кадровой политики Президента РФ, готовил Президенту России на регулярной основе доклады в области национальной безопасности, а также по вопросам, связанным с политическим, социальным и экономическим положением в округе.
Представитель, в соответствии с Положением об округах, осуществляет координацию федеральных органов исполнительной власти, организуя их взаимодействие, анализирует деятельность правоохранительных органов на местах.
Представители федерального округа имеют право участвовать в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, организовывать в пределах своей компетенции проверку исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ. Вот если бы федеральный округ еще оказывал содействие в разработке и продвижении этих программ в федеральных министерствах и ведомствах, то цены ему бы не было! Ведь тогда субъекты всех семи федеральных округов действительно бы взаимодействовали с ними и были бы рады чаще приезжать в административные центры, где расположились штаб-квартиры федеральных округов, чем в Москву. В федеральном округе организуется взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными организациями и религиозными объединениями. Представитель Президента и его аппарат разрабатывают совместно с межрегиональными ассоциациями экономическое взаимодействие субъектов РФ, программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа. Он организует контроль над исполнением федеральных законов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, согласует проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального Центра или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах округа. Последнее весьма важно, поскольку практика сложившихся отношений между центром и субъектами Федерации показывает, что центр не проявляет интереса к мнению субъектов при подготовке проектов решений, затрагивающих интересы того или иного региона.
К началу нового столетия федеральная власть в лице полпредов переключилась на новую серию проблем, связанных с началом целого ряда экономических реформ и программ реструктуризации в регионах. Эти проблемы привлекли внимание лично Президента, который все больше интересуется наличием в социально-экономической сфере критически важных вопросов, от которых напрямую зависит его политическая карьера. Административная реформа условно признается состоявшейся. Встреча президента с полпредами, приуроченная к годовщине их «появления на свет», прошла достаточно скромно и почти незаметно. Она была далека от установок той мощной публичной кампании, которая проводилась ранее. Главные комментарии на эту встречу поступили от самих полпредов, причем они оказались весьма разноречивыми по главному вопросу - как дальше будет развиваться этот институт. На основе сравнительного анализа этих комментариев можно выделить следующие основные направления предполагаемой деятельности полпредов:
- работа над реализацией судебной реформы;
- работа с политическими партиями и общественными организациями;
- приведение в соответствие нормативной базы органов местного самоуправления;
- продолжение работы по координации в регионах структур федеральных ведомств.
Из этого можно вывести две основные тенденции. Первая. Президент хочет формально занять полпредов теми вопросами, которые сейчас наиболее актуальны на федеральном уровне, - реформированием судебной системы и инвентаризацией региональных партийных структур. Но эти вопросы не находятся в непосредственной компетенции полпредов, и в сущности ими занимаются совершенно другие авторы. Очевидно, что институт полпредов не сможет стать приводным ремнем указанных программ.
Вторая. В ситуации, когда еще не отрегулировано законодательство в ряде «горячих точек», полпредам предлагают заниматься муниципальным нормотворчеством, что является крайне сложной задачей, решить которую без помощи других структур и тех же губернаторов полпреды не смогут: нормативная база многих тысяч муниципальных образований с трудом поддается систематизации.
Отсюда можно сделать вывод, что потенциал института полпредов в федеральных округах на самом деле начинает исчерпываться, в то время как Президент ничем принципиально новым занять их не может, да и, похоже, не собирается. О расширении полномочий речь уже не ведется. Такой ключевой вопрос, как контроль над расходованием в регионах бюджетных средств, пока остается за рамками компетенции полпредов, из выступлений которых уже невозможно понять, действительно ли В.Путин продолжает обещать им такие полномочия, или это является домыслом самих полпредов. Но не делается и абсолютно оправданная вещь - уточнение полномочий и организационно-управленческой схемы (институт федерального инспектора, единая форма координационных органов при полпреде и т. п.). Здесь полпреды давно опередили центр, но последний почему-то не спешит идти им навстречу.
Что касается самих полпредов, то их действия вписывались в логику затянувшегося процесса создания разного рода координирующих структур окружного масштаба. Поскольку федеральная власть на уровне президентских указов так и не определила, какие структуры создаются в округах, в течение целого года полпредам самим пришлось в меру сил и разворотливости их выдумывать и создавать. И только сейчас на качественно новый уровень выходит процесс консолидация спикеров законодательных собраний, в котором в роли первопроходца выступил С. Кириенко (он ратует за создание таких структур во всех округах). Полпреды стремятся координировать региональное законотворчество, добиваясь соответствия новых региональных законов федеральному законодательству. Проблема же федерального центра заключается в том, что на
сей счет до сих пор нет ясной установки, и данный процесс не отлажен для всех округов в едином формате.
Другим ключевым направлением деятельности полпредов было все-таки экономическое, но в особом контексте. Многие «наместники» не оставляют планов стать главными координаторами деловой активности во вверенных им округах. В мае 2001 г. прошло первое заседание Экспертного совета по экономическому развитию и инвестициям при В.Черкесове. Примечательно, что ключевыми фигурами в этом органе стали отнюдь не представители региональных администраций (как, например, в Центральном округе), а крупные бизнесмены, которых В. Черкесов стремится собрать под своим крылом.
Прогнозируя дальнейшее развитие института полпредов, можно предположить следующее. В значительной степени все зависит от интереса Президента и его Администрации к этому институту. С тех пор как Центр переключился на другие задачи, полпреды все в большей степени действуют сами по себе, причем налицо нехватка уточняющих решений Президента и отсутствие координации действий между самими полпредами. Если такая ситуация сохранится, то каждый федеральный округ продолжит выработку собственной управленческой схемы, которые потом придется долго состыковывать, а каждый полпред превратится в «агента» групп влияния. Вероятно, полпреды будут уходить от прямого вмешательства в выборные процессы и в связи с резким уменьшением числа выборных кампаний. Более спокойной и благоприятной нишей для них станет координация нормотворчества (как способ отчитываться перед Центром) и консолидация экономической элиты, через которую косвенно можно будет влиять и на экономические процессы в регионах (как процесс, в котором есть личный интерес полпреда). Однако здесь все зависит от личной инициативы и активности полпредов, а различия по этим параметрам просто огромны. При этом на фоне бездействия центра велика вероятность использования структуры федеральных округов финансовыми группами в своих собственных интересах, что уже наблюдается на примере Сибири.
Но вряд ли уместно решать вышеперечисленные и другие проблемы федерального строительства через ускоренное создание «институтов федерального государственного вмешательства», о чем говорилось в проекте закона. Такая постановка первоочередных задач выглядела особенно странной в условиях, когда, благодаря многим положительным тенденциям в развитии и укреплении Российской Федерации, усилиям всех членов Совета федерации как органа, имеющего свое лицо в процессе «собирания России», вопреки экономическим неурядицам, конституционно-правовое поле Российской Федерации и ее субъектов оставалось, хотя и неурегулированным, но относительно стабильным. Региональные руководители, обладающие определенным авторитетом на местах, научились сотрудничать с Центром как в рамках Совета Федерации, так и на двусторонней основе. Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ и органы власти субъектов РФ в сложнейших условиях экономического кризиса должны вести цивилизованный диалог между собой в интересах каждого отдельного региона и России в целом.
Мировая практика показывает, что правовое федеративное государство можно строить, только опираясь на школу естественного права, на федеральное законодательство, с учетом правовых норм субъектов Федерации и условий переходного периода, в котором находится сегодня Россия. Подлинный федерализм предполагает взаимное согласование интересов федерального центра и субъектов Федерации, а задача обеспечения неукоснительного соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России должна решаться при безусловном соблюдении основополагающих принципов федеративных отношений и уважении прав самостоятельности субъектов Федерации.