Конституционные принципы деятельности органов государственной власти. Концепция по разграничению полномочий, Концепция о предметах «совместного ведения». Регулятивные и исполнительно-распорядительные функции. Права исполнительных федеральных органов власти. Новый подход к делегированию полномочий
Конституция Российской Федерации, закрепляя основополагающие принципы организации системы публичной власти всех уровней (ч. 2 и 3 ст. 11, 12,69,71,72,73,76,77,78, 130, 131,132), оставляет простор для гибкого подхода к формированию в России эффективно функционирующей модели взаимодействия различных уровней власти, соответствующей запросам гражданского общества. При этом пути реформирования существующей модели разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти основываются на необходимости обеспечения прав и законных интересов граждан, балансе общегосударственных, региональных и местных интересов.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию,
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.
Существующая модель разграничения и оптимизации полномочий базируется также на следующих положениях:
всемерное соблюдение прав и свобод человека, превращение их в реально действующий механизм, обеспеченный максимально конкретизированным закреплением обязанностей публичной власти;
концентрация основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий;
недопустимость произвольного и необоснованного вмешательства в осуществление субъектами Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
реалистичность и дифференциация в зависимости от типа муниципального образования перечня вопросов местного значения, самостоятельно решаемых населением.
На современном этапе развития российской государственности стала особенно актуальной задача полной реализации тех положений Конституции Российской Федерации, которые затрагивают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В настоящее время реформа действующего законодательства осуществляется в рамках концепции, предложенной Комиссией по разграничению предметов ведения и полномочий, созданной в 2001 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации.
Цель концепции состоит в разграничении полномочий таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности гражданам социальных услуг.
Основными задачами концепции являются:
теоретическая проработка понятия и содержания «предметов ведения». Определение критериев понятий «правовые основы», «общие вопросы», «общие принципы», «координация», содержащихся в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Эта задача вызвана необходимостью устранения различного понимания и толкования данных терминов в федеральном и региональном законодательстве, определение статуса договоров и соглашений и их места в иерархии нормативных правовых актов;
установление приоритетов в формах правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий;
установление конституционно-правовых гарантий ограничения обеспечения принципа разграничения предметов ведения и полномочий в федеральном и региональном законодательстве;
обобщение практики нормативного правового регулирования в рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации;
обобщение практики конституционного (уставного) правового регулирования предметов ведения субъектов Российской федерации;
формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, муниципальных органов с учетом разграничения предметов ведения и полномочий;
повышение роли субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в законодательном процессе Российской Федерации. Привлечение их к перспективному планированию в сфере законопроектной деятельности, взаимодействие при разработке законопроектов Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов, а также муниципальными образованиями в части, их касающейся;
изучение федеральными органами власти опыта опережающего правового регулирования субъектами Российской Федерации сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, проведение сравнительного анализа федерального и регионального правового регулирования с целью недопущения исключительно формально-юридического подхода при гармонизации законодательства.
Проблема разграничения полномочий на современном этапе актуальна, главным образом, для сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то есть для вопросов, прямо перечисленных в ст. 72 Конституции РФ.
В русле мировых тенденций развития федерализма находится сокращение объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения.
Нужно стремиться к тому, чтобы по каждому предмету совместного ведения полномочия и ответственность были строго распределены: за что отвечает федеральный Центр, за что отвечает субъект Федерации. Юридически эта проблема должна решаться с помощью федеральных законов, а также с использованием договоров и соглашений.
При этом найденные в результате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности Центра и регионов могут фиксироваться в федеральных законах.
Необходимо более четко регламентировать процедуру принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Для принятия такого федерального закона нужно:
либо получить предварительное согласие более половины субъектов Федерации;
либо законодательно ввести правило, согласно которому федеральный закон по предметам совместного ведения вступает в силу, если по истечении определенного срока его одобрят более половины субъектов Федерации.
Также целесообразно ввести процедуру, предусматривающую обязательное рассмотрение Федеральным Собранием позиции Государственного Совета Российской Федерации по соответствующему проекту закона.
Необходимо отказаться от мелочного детального фиксирования в законодательстве значительного перечня конкретных полномочий органов власти различных уровней, выделив крупные блоки полномочий.
К процессу разграничения полномочий должен быть применен принцип постепенности и эффективности, т. е. изменение основных принципов формирования полномочий органов власти различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой на практике.
Принципиальным является четкое определение ответственности каждого уровня власти и конкретных органов за осуществление полномочий, в первую очередь, связанных с реализацией прав граждан. Недопустима ситуация, когда право есть, а кто несет обязанность по обеспечению реализации этого права, - неясно. Поэтому должны быть закреплены не только сами полномочия, но и порядок, и объемы их осуществления, обязанности по их финансовому и иному ресурсному наполнению, а также санкции за неосуществление или ненадлежащее осуществление полномочий. Конституционному праву гражданина должны корреспондировать подкрепленные механизмом реализации и ответственностью обязанности конкретного органа публичной власти.
Концепция исходит из неизменности положений Конституции Российской Федерации, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий. Основным законом предметы ведения уже разграничены. Соответственно, конституционно предопределены четыре «блока» полномочий публичной власти:
1) по предметам ведения Российской Федерации;
2) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
3) по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
4) по вопросам местного значения.
Концепция предполагает решение следующих проблем:
разграничение регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в системе государственной власти в целом;
определение форм взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении исполнительно-распорядительных полномочий по предметам совместного ведения;
оптимизация механизмов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
совершенствование законодательного закрепления территориальной основы местного самоуправления и набора полномочий органов местного самоуправления.
Таким образом, с приходом во власть Президента ВВ. Путина в стране начался процесс реформирования законодательства в области разграничения полномочий в системе государственной власти. При этом имеет место четкая дифференциация характера разграничиваемых полномочий.
Предметы ведения Российской Федерации. Предметы исключительного ведения Российской Федерации установлены ст. 71 Конституции Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в совместное ведение.
Регулятивные и контрольные полномочия в любом случае должны осуществляться федеральными органами государственной власти. Недопустима передача осуществления исполнительно-распорядительных полномочий в тех сферах, где она приводила бы
к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, внешняя политика, международные и внешнеэкономические отношения, защита государственной границы, таможенное дело, обращение с объектами повышенной опасности, обеспечение деятельности федеральных судов, расследование преступлений, функционирование уголовно-исполнительной системы).
Осуществление части исполнительно-распорядительных полномочий федеральный закон может возложить на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Наличие такой возможности вытекает из полноты регулятивных полномочий Российской Федерации. Это, в частности, будет служить рационализации государственного управления, а также позволит избежать дублирования функций и органов при осуществлении исполнительно-распорядительных полномочий. Для передачи осуществления полномочий по управлению конкретным объектом федеральной собственности может использоваться форма соглашения. Соответствующий федеральный орган исполнительной власти будет заключать соглашения, если сочтет передачу осуществления полномочия целесообразной. Контроль за осуществлением таких полномочий остается за федеральным уровнем власти.
В этой сфере наиболее важными направлениями деятельности по реформированию разграничения и последующего осуществления полномочий являются:
четкое вычленение в положениях федеральных законов полномочий по предметам ведения Российской Федерации (в том числе путем использования строгих правовых дефиниций и отсылок к положениям ст. 71 Конституции Российской Федерации);
определение федеральным законом пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов, а также форм контроля со стороны федерального Центра за осуществлением этих полномочий.
Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Она содержит их обширный перечень, что затрудняло выработку унифицированных подходов к разграничению полномочий. Ключевыми в решении этого вопроса должны стать положения п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст 72 Конституции, согласно которым федеральный центр обладает полномочиями по регулированию и защите прав и свобод. Тем более ст. 18 Конституции Российской Федерации провозглашает права и свободы человека и гражданина определяющими смысл и содержание деятельности всех ветвей и уровней власти. Поэтому в случае необходимости и при наличии политической роли Российская Федерация вправе возложить на себя всю полноту регулятивных полномочий по предметам совместного ведения, что однозначно подтверждено правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. При этом федеральный Центр обладает практически неограниченными возможностями для законодательного определения полномочий федеральных органов государственной власти, а следовательно (по остаточному принципу), и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральными актами по предметам совместного ведения должны «перекрываться» все предметы совместного ведения. Федеральное регулирование может быть не только основополагающим, но и в достаточной степени детальным., что позволит обеспечивать прямое действие федерального закона. Вне рамок федерального законодательного регулирования принимаются акты субъектов Российской Федерации, не противоречащие федеральным законам. Определение целесообразных пределов правового регулирования предметов совместного ведения на федеральном уровне должно осуществляться в ходе федерального законодательного процесса.
Инициативу и самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивает их право принимать по предметам совместного ведения собственные законы до появления соответствующих федеральных актов. Это право «опережающего законодательства» проистекает из федеративной природы государства и признано соответствующим Конституции Российской Федерации в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Пределы опережающего регулирования актами субъектов Российской Федерации не могут толковаться излишне широко. Необходимы законодательные рамки его осуществления, к каковым относятся:
запрет на опережающее правовое регулирование в части, 1 имеющей универсальное значение как для регионального, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащей регулированию федеральным законом (например, запрет затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства и т. д.);
запрет устанавливать нормы законодательства субъектов Российской Федерации, противоречащие каким бы то ни было федеральным нормам, не признанным утратившими силу;
приведение акта субъекта Российской Федерации в соответствие с появившимся федеральным законом в срок, не превышающий шести месяцев с момента опубликования указанного федерального закона, либо в срок, указанный самим федеральным законом.
Основной массив федерального правового регулирования по предметам совместного ведения должен осуществляться в форме федеральных законов. По общему правилу, невозможно разграничение полномочий подзаконными федеральными актами. В то же время, могут быть приняты стандарты, нормативы, порядки и регламенты, более детально, чем законы, регламентирующие осуществление исполнительно-распорядительных полномочий. Они являются прерогативой исполнительной власти. Указанные акты должны приниматься либо по прямому указанию в федеральных законах, содержащих основы этих стандартов, нормативов, порядков и регламентов, либо в том случае, когда иначе осуществление закрепленных в законе исполнительно-распорядительных полномочий в силу пробельности правового регулирования невозможно. В части конституционных прав граждан (например, право на пенсию) все правовое регулирование должно осуществляться законом, если это не создает непреодолимых препятствий для правоприменения.
Исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения должны быть возложены, в основном, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как более близкие, из государственных органов, к населению.
допускается и передача осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления в установленном порядке. Исключением является деятельность правоохранительных органов (органов внутренних дел, юстиции и так далее), чья система должна быть федеральной.
В случае выполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исполнительно-распорядительных полномочий, установленных федеральными законами, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, исходя из конституционного принципа единства системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации), вправе:
давать соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания, направленные на исполнение их обязанностей, закрепленных за ними федеральными законами. Возможность давать предписания и ее пределы должны быть полно и четко определены федеральными законами и не должны влечь возложение на органы государственной власти субъектов Российской Федерации новых обязанностей на основе решения федеральных ведомств;
осуществлять за пределами стандартов, нормативов, порядков и регламентов, утвержденных Правительством Российской Федерации, при их недостаточности (до их восполнения) соответствующее регулирование;
оказывать методическое содействие органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
обеспечивать контроль над осуществлением полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что не исключает общего контроля (надзора) через специализированные органы. Такой контроль может быть возложен на территориальные органы соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Данная модель позволяет значительно сократить количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Но федеральные органы исполнительной власти должны сохранять возможность создавать территориальные органы, осуществляюшие непосредственные исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения, установленные федеральными законами, если органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не выполнят обязанности по осуществлению этих полномочий. Федеральный закон может прямо предусматривать отдельные сферы или отдельные полномочия, где требуется создание территориальных органов.
Наиболее важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий являются:
более четкое закрепление в федеральном законе модели взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
следование этой модели в отраслевом законодательстве; введение в законодательные рамки прав органов исполнительной власти в области нормотворчества, устранение совмещения регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных функций в одном органе.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации. Статья 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. По предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации им принадлежит вся полнота регулятивных и исполнительно-распорядительных полномочий, и они же должны осуществлять контрольные полномочия.
Иначе говоря, по общему правилу осуществление исполнительно-распорядительных полномочий по вопросам ведения субъектов Российской Федерации должно осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако, согласно ч. 3 ст. 78 Конституции Российской Федерации, осуществление исполнительно-распорядительных полномочий по этим вопросам может быть передано федеральным органам исполнительной власти. При этом федеральные органы не должны принимать к своему решению те полномочия, которые им не свойственны. В то же время, среди этих полномочий субъектов Российской Федерации могут быть и такие, которые затрагивают права человека (например, северный завоз) и требуют их осуществления федеральными органами исполнительной власти если органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не в состоянии их осуществить.
В этой сфере наиболее важными направлениями деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий являются:
определение федеральным законом основных собственных полномочий субъектов Российской Федерации;
определение условий передачи федеральным органам исполнительной власти исполнительно-распорядительных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
определение пределов контроля федеральных органов за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемой в сферах, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.
В процессе осуществления полномочий предполагается многостороннее взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам исключительного ведения.
Вопросы, прямо не отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и к компетенции Федерации по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ); относятся к исключительному ведению субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ).
Недопустимо издание регионами законов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Точно так же и федеральный Центр не вправе в одностороннем порядке издавать законы либо вмешиваться каким-либо иным способом в сферу исключительного ведения субъектов Федерации.
Однако в рамках процедур ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов Федерации право осуществления части своих исключительных полномочий. При этом само полномочие остается в исключительной «собственности» федерального Центра: передается только право его осуществления - на конкретный срок и под конкретные условия.
Децентрализация является одной из общемировых тенденций организации управления и должна учитываться при решении проблем разграничения полномочий между уровнями власти в сфере обеспечения безопасности среды обитания. В современных условиях ее реализация связана с внесением в федеральные законы положений, сокращающих круг полномочий федеральных органов государственной власти за счет передачи части их прав, обязанностей и ответственности органам государственной власти субъектов Федерации и (или) органам местного самоуправления, а также с формулированием в федеральных законах перечней исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Однако указанное перераспределение полномочий не должно рассматриваться как самоцель. Вопрос о соответствии норм законодательства тенденции децентрализации должен быть предметом рассмотрения, но не как основополагающий, а как дополнительный аргумент при выборе из равнозначных вариантов правового регулирования. Недопустимо, чтобы децентрализация полномочий привела к снижению уровня защиты прав и свобод человека и гражданина, понижению уровня обороноспособности страны и безопасности государства. Кроме того, децентрализация зачастую ведет к увеличению бюджетных расходов государства (во всяком случае, на переходном этапе становления новой децентрализованной организации управления). Данный аргумент на современном этапе развития Российского государства в условиях не преодоленного до конца экономического кризиса имеет очень серьезное значение.
Одной из основных форм обеспечения конституционных гарантий прав человека является формирование законодательства, четко и однозначно определяющего механизмы реализации прав и свобод человека и гражданина, устанавливающего конкретные полномочия органов власти всех уровней по реализации конституционных норм.
Решение проблем разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской федерации, муниципальными образованиями, а также федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления должно осуществляться в соответствии с двумя группами требований: общих, - подлежащих применению во всех сферах регулирования, и специальных, - присущих проблемам отдельных сфер деятельности, регулируемой законодательством как Федерации, так и ее субъектов.
К числу наиболее важных общих требований относятся следующие:
необходимо базироваться на конституционных положениях об организации публичной власти в Российской Федерации. Соблюдение данного требования обеспечивает универсальность принципов разграничения предметов ведения и полномочий для различных сфер деятельности и, как следствие, способствует формированию единого общероссийского правового пространства, взаимодополнению актов законодательства;
необходимо обеспечить, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация «принципа субсидиарности»);
необходимо обеспечение оптимального соответствия между административными и индикативными механизмами воздействия на субъектов, оказывающих влияние на обеспечение безопасности среды обитания;
необходимо соблюдать общие требования к содержанию актов законодательства, к общепринятому содержанию понятий и терминов, в частности, учитывать, что понятие «полномочия» включает в себя:
- право органа власти (должностного лица) принимать властные решения (решения, общеобязательные к исполнению на подведомственной территории или в подведомственной отрасли хозяйства);
- обязанность органа власти (должностного лица) решать вопросы, отнесенные к его компетенции;
- ответственность органа власти (должностного лица) за последствия принятых решений, иных действий или бездействия.