Совместная компетенция в законодательных процедурах. Полномочия и «нефинансируемые мандаты». Единая система исполнительной власти в контексте новой концепции по разграничению полномочий. Природопользование: проблемы и противоречия законодательной реформы (Лесной кодекс)
В настоящее время назрела насущная необходимость ревизии полномочий, осуществляемых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый этап был реализован путем принятия Федерального закона № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с этими законами определены расходные полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемые за счет средств соответствующих бюджетов.
Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и местного самоуправления ст. 71 Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предмета не могут быть переданы в ведение субъектов Федерации или в сферу их совместного ведения с Российской Федерацией иначе, чем через внесение изменений в конституцию.
Это, однако, не исключает передачи органам власти субъектов Федерации осуществления конкретных полномочий по предметам ведения Российской Федерации. В любом случае, федеральным органам государственной власти по этим предметам должна принадлежать вся полнота осуществления регулятивных полномочий, а также полномочий по контролю за деятельностью органов власти. Недопустима и передача осуществления исполнительно-распорядительных полномочий в тех сферах, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (оборона, безопасность, таможенное дело и т. д.). Осуществление же части исполнительно-распорядительных полномочий и полномочий по контролю за деятельностью физических и юридических лиц федеральный закон может возложить на органы исполнительной власти субъекта Федерации. Наличие такой возможности вытекает из полноты регулятивных полномочий Российской Федерации. Это, в частности, будет служить сокращению числа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия.
В этой сфере выделено три наиболее важных направления деятельности по совершенствованию разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий.
Во-первых, четкое вычленение как в положениях федеральных законов (в том числе путем использования грамотных правовых дефиниций и отсылок к положениям ст. 71 Конституции), так и в правовом сознании предметов ведения Российской Федерации.
Во-вторых, определение оптимальным образом пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов, а также форм контроля со стороны федерального Центра за осуществлением этих полномочий.
В-третьих, установление федеральными законами порядка создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основ их взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Федерации, общих принципов их деятельности. Это, однако, не должно ставить под сомнение возможности федеральных органов исполнительной власти оперативно реагировать на потребности эффективного осуществления полномочий в части моделирования системы своих территориальных органов
Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Значительный по составу перечень предметов совместного ведения осложняет применение унифицированных подходов к разграничению полномочий, порождает определенные неясности. Стоит отметить отсутствие серьезной проработки конституционного разграничения предметов ведения, что во многом и стало источником конфликта законодателей. Наиболее важные направления общественной деятельности, бесспорно, отнесены к ведению Федерации, все остальное, что можно придумать, - к совместному ведению. Назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации весьма затруднительно, поскольку им практически ничего не осталось. Однако сама по себе проблема не несет непреодолимого характера и не требует изменения конституции.
В соответствии с предложенными Президентом Российской Федерации поправками в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматриваются по сути два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации. Поэтому федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Предлагается перечень таких полномочий. Это позволит исключить навязывание субъекту Федерации конкретного объема расходов из его бюджета. То есть у федерального Центра есть выбор: либо финансировать осуществление полномочий самому путем предоставления целевых субвенций, либо менять, расширять перечень, что сделает очевидным обременение субъекта Российской Федерации новым расходным полномочием. Это предполагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники.
Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые Российской Федерацией. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление.
Здесь существенным является вопрос о том, исчерпывающий ли это перечень. Эти полномочия проекта следует толковать таким образом, что субъекты Федерации вправе принимать к своему решению другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения.
Главная идея регулирования законом двух типов полномочий - недопустимость нефинансируемых «мандатов», возлагаемых на органы государственной власти субъектов Федерации.
На новом этапе федеративного строительства требуется заново, в соответствии с требованиями федеральных законов, разграничить полномочия по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) и определить необходимый объем полномочий по предметам исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), передаваемых на уровень субъектов Федерации.
Характер и способ разграничения и передачи полномочий почти идентичен, но в то же время он принципиально отличается от существовавшей ранее практики. В случае передачи какого-либо полномочия с федерального на региональный или местный уровень определяются объем расходов на осуществление данного полномочия и размер целевой субвенции из федерального бюджета. Федерацией устанавливаются правила исполнения того или иного полномочия контроля и отчетности. За федеральными органами сохраняется право изъятия данного полномочия в случае его недобросовестного исполнения.
Помимо формального повода ревизии системы исполнительной власти на региональном уровне существует и объективная необходимость.
Рабочая группа, созданная в рамках Комиссии Д.Н. Козака, подготовившая Концептуальные положения по организации единой системы исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации отмечала, что действующая система территориальных органов исполнительной власти, как федеральных, так и региональных, безнадежно отстала от требований времени и является серьезным тормозом развития производительных сил, социальных реформ, порой, издевательством над здравым смыслом и чиновничьим произволом. Масштабы и количество структур переросли советский уровень плановой экономики. Различные согласования длятся порой уже не месяцы, а годы. Многочисленные федеральные чиновники территориальных органов, находящиеся за тысячи километров от центра управления, не имеют мотивации, направленной на ускорение социально-экономического развития, а озадачены проблемами самовыживания.
Региональные власти, опутанные «по руками и ногам» чрезмерно зарегулированными правилами федеральных законов и инструкций, не имея достаточных административных рычагов, самоустраняются от ответственности за комплексное и позитивное развитие территории, и только страх перед избирателями или желание самореализоваться подталкивают их к активным действиям. Уровень коррупции федеральных, региональных и местных чиновников не сравнивается, - он везде очень высок. Структуры федерального и регионального уровня исполняют, как правило, разные стороны одних и тех же государственных функций, более того, одна функция на территории исполняется зачастую подразделениями нескольких ведомств одновременно.
На основании вышеизложенного, рабочей группой в апреле 2004 г. была проанализирована деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В основу анализа была положена следующая идея: процедуры правового разграничения и перераспределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должны найти свое оптимальное воплощение в эффективном взаимодействии исполнительных структур органов государственной власти двух уровней - федерального и субъектов Федерации.
В результате анализа полномочий, которыми наделены территориальные органы, перечня их самих, а также механизмов исполнения полномочий сделан вывод о необходимости реорганизации системы территориальных органов и оптимизации их функций. При этом учтено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти осуществляют свою деятельность в двух различных сферах: исключительного ведения
федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Реализация предложений, выработанных рабочей группой, базируется на следующих принципиальных моментах:
1) в пункте 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения федеральные законы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти государства;
2) исходя из того, что Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающий разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, уже вступил в силу, то перераспределение полномочий между уровнями государственной власти практически завершено. Правовая ситуация позволяет довести эту процедуру до логического конца в практической плоскости, перераспределив полномочия таким образом, чтобы создать основу для поэтапной оптимизации системы территориальных органов, действующих в субъектах Федерации на основе федерального закона;
3) в стране проводится полномасштабная административная реформа с изменением функций и структуры Правительства Российской Федерации;
4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в отличие от территориальных органов федеральных министерств и ведомств, приближены к населению и заинтересованы в реализации полномочий, исходя из его интересов, в силу зависимости от волеизъявления последнего на выборах и ответственности перед ним за все социально-экономические процессы, происходящие на территории;
5) глава исполнительной власти субъекта РФ имеет возможность оптимизировать процесс администрирования, мобилизовать материально-технические и трудовые ресурсы для реализации полномочий, тем самым создать управленческую схему, с
одной стороны, более доступную и удобную для населения, с другой - менее затратную.
Закрепление за субъектами Федерации вышеназванных полномочий в целом позволит повысить эффективность их исполнения, снизить неоправданные бюрократические барьеры, увеличить уровень предпринимательской активности и стимулировать развитие экономики как региона, так и Российской Федерации в целом;
6) в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. полномочия, закрепляемые за субъектами РФ хотя и будут с формально-юридической точки зрения именоваться полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения, по сути, будут представлять собой «делегируемые полномочия». Так их финансирование будет осуществляться исключительно из федерального бюджета по установленным Федерацией нормативам и государственным стандартам. Органы государственной власти субъектов РФ при реализации этих полномочий будут действовать только в пределах установленных федеральной властью прав и обязанностей.
За соответствующими федеральными министерствами и ведомствами закрепляются регулятивные, координирующие, контрольные и надзорные функции в части исполнения этих полномочий субъектами Федерации. При этом рамки и формы контроля за деятельностью властных структур субъектов Федерации могут быть достаточно широки, вплоть до утверждения планов и показателей деятельности субъектов РФ по осуществлению полномочий и изданию обязательных для исполнения индивидуальных предписаний.
Таким образом, суть реорганизации состоит в следующем.
Оставить действующей в прежнем виде только ту часть системы территориальных органов, которую федеральные органы исполнительной власти создали для осуществления полномочий по предметам исключительного ведения Российской Федерации.
При этом, в связи с новым разграничением полномочий между краями (областями) и входящими в их состав автономными округами, когда значительная часть социальных и финансовоемких полномочий закрепляется за краем (областью), целесообразно создать в краях (областях) и входящих в их состав автономных округах единые территориальные органы федеральных органов государственной власти, действующие в рамках статьи Конституции РФ-
В отношении территориальных органов, осуществляемых деятельность в рамках предметов совместного ведения, закрепленных в ст. 72 Конституции РФ, необходимо провести поэтапную ликвидацию большей их части.
Основными условиями этого процесса являются:
перераспределение полномочий в рамках совместного ведения между уровнями государственной власти;
упразднение дублирующих, избыточных федеральных функций по предметам совместного ведения;
закрепление за соответствующими федеральными министерствами и ведомствами регулятивных, координирующих, контрольных и надзорных функций в части исполнения передаваемых полномочий органам государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, вышеизложенный подход позволит
оптимизировать деятельность территориальных органов на основе поэтапной ликвидации той их части, которая осуществляет деятельность по предметами совместного ведения;
сделать механизм реализации полномочий по предметам совместного ведения более технологичным и удобным для населения;
в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ создать единую сбалансированную систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Рабочей группой сформированы конкретные предложения по разграничению полномочий между уровнями государственной власти в различных сферах и, на этой основе, - предложения по оптимизации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.