Приоритетные задачи в финансовой сфере. Взаимодействие между бюджетами различных уровней. Программа развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 г. Основные принципы межбюджетных отношений. Бюджетный кодекс. Проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Доходные и расходные полномочия, налоговая самостоятельность региональных и местных бюджетов. Регулирование уровня и структуры субнациональных бюджетов
Реформирование всего хозяйственного комплекса страны и межбюджетных отношений, осуществляемое Правительством РФ, предполагает необходимость выработки принципов и основных подходов к разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сферах управления экономикой и бюджетного федерализма в целях финансового обеспечения деятельности всех трех уровней публичной власти в Российской Федерации.
Для достижения этой цели необходимо решить в самое ближайшее время ряд принципиальных задач: четко разграничить полномочия между уровнями публичной власти в сфере межбюджетных отношений, исключив их дублирование, устранить противоречия и пробелы в федеральном законодательстве в данной сфере, ликвидировать законодательные «декларации» бюджетные обязательства, не имеющие источников финансирования («необеспеченные мандаты»); сбалансировать доходные полномочия и расходные обязательства каждого уровня бюджетной системы, обеспечить реальную, законодательно установленную самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти по управлению общественными финансами.
Как отмечал в своей статье известный правовед-государственник Ю.А. Тихомиров; «В условиях крупных преобразований отношений собственности, широкого применения финансово-налоговых рычагов, растущей самостоятельности хозяйствующих субъектов и известной децентрализации управления меняются объем и содержание государственной деятельности в экономической сфере. Вместо прямых командных методов управления на передний план выходит государственно-правовое регулирование экономики, призванное создавать благоприятные условия для хозяйствования. Соответственно должен меняться и «правовой инструментарий» 39.
Тщательный анализ положения в области разграничения полномочий в финансовой сфере говорит о необходимости установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации внесении в них поправок по упорядочиванию разграничения налоговых полномочий и полномочий по регулированию бюджетных правоотношений между органами публичной власти разных уровней.
Эффективное выполнение органами власти разных уровней возложенных на них функций невозможно без установления механизмов их финансового обеспечения и определения финансовой ответственности. Необходимо четкое и исчерпывающее разграничение расходных полномочий по всем предметам совместного ведения, например, при распределении доходов между уровнями бюджетной системы и осуществлении выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Существует необходимость на регулярной основе проводить анализ действующего разграничения расходных полномочий по основным направлениям бюджетных расходов и разрабатывать общие требования к их финансовому обеспечению.
Ряд вопросов (прежде всего, в отношении территориальной основы и функций органов местного самоуправления, возможностей по сокращению «необеспеченных мандатов») требует принятия принципиальных решений на уровне федеральных законодательных органов и Правительства Российской Федерации.
Необходимо систематизировать общие (рамочные) требования к организации органов государственной власти и местного самоуправления и разграничению полномочий в различных сферах с точки зрения организации эффективного управления общественными финансами и взаимодействия между бюджетами разных уровней. Эти изменения должны получить отражение в бюджетном законодательстве. Следует дополнить и конкретизировать основные положения Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. №584.
Предоставление финансовой помощи бюджетам других уровней - важнейшая характеристика федеративного государства.
Принципы разграничения полномочий в сфере межбюджетных отношений, как нам представляется, должны быть закреплены в Бюджетном кодексе РФ и соответствующих федеральных законах.
Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений должно базироваться на принципах:
верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов Российской Федерации на всей территории России;
единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при определении и реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
разделения полномочий преимущественно федеральными законами;
равенства прав субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти'
сбалансированности доходных полномочий и расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы;
разграничения прав, обязанностей и ответственности по реализации финансовых полномочий между органами власти разных уровней;
минимизации «необеспеченных мандатов»;
самостоятельности бюджетов каждого уровня бюджетной системы;
допустимости наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии их финансового обеспечения;
исключения дублирования одних и тех же полномочий различными уровнями власти;
экономической целесообразности закрепления полномочий за определенным уровнем власти;
прозрачности бюджетов всех уровней.
Согласно Конституции Российской Федерации, финансовое регулирование отнесено к предметам ведения Российской Федерации, т. е. соответствующие полномочия полностью принадлежат федеральным органам государственной власти. Бюджетный кодекс строится по модели нормативных актов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Такое «самоограничение» со стороны федеральных органов власти своих регулятивных полномочий в бюджетной сфере правомерно и необходимо.
Проблема закрепления расходов связана с определением того уровня власти, который с максимальной степенью отдачи способен обеспечивать выполнение тех или иных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. От решения этой проблемы зависит достижение трех важных государственных задач: стабилизации экономики, эффективности и справедливости распределения расходных функций. От того, на-
колько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики эти исходные положения бюджетного регулирования, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества в целом.
Кратчайшим путем достижения целей реформы могла бы стать радикальная децентрализация бюджетных полномочий с резким сокращением сферы федерального регулирования региональных бюджетов (в том числе в отношении выплаты зарплаты я реализации социальных гарантий). Однако существующая в общественном сознании неразделенность уровней власти, огромный груз социальных обязательств, ожидаемых от государства, незавершенность в формировании рыночных институтов, неразвитость гражданского общества - все это делает ситуацию в области финансирования полномочий крайне запутанной. Данное положение усугубляется значительными межрегиональными различиями, отсутствием рынков капитала, традициями централизма в системе управления финансами. Все вышеперечисленное требует более широких по сравнению с другими федеративными государствами бюджетных полномочий для федеральных властей, в том числе по выравниванию бюджетной обеспеченности и регулированию налогово-бюджетной политики регионов.
В основу стратегии реформы межбюджетных отношений положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.
В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля ресурсов, сосредоточенных на уровне субъектов Федерации, может и должна постепенно увеличиваться.
При этом имеет место расширение «официальных» полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию. Необходимо обеспечить соблюдение жестких
бюджетных ограничений (отказ от восполнения потерь и изъятия результатов финансово-экономической политики). Важно также гарантировать формирование конкурентной среды (единое экономическое пространство плюс демократические институты) и оптимальное выравнивание бюджетной обеспеченности (как элемент конкурентного механизма). Стимулы к саморазвитию не будут «срабатывать» при чрезмерных различиях между регионами. Должны также быть созданы условия для максимальной прозрачности и стабильности или предсказуемости изменений финансовой системы.
Данная стратегия предусматривает одновременное реформирование всех составных частей межбюджетных отношений: расходных полномочий, налоговых (доходных) полномочий, механизмов финансовой помощи, системы управления бюджетами субъектов Федерации.
Бюджетный кодекс устанавливает компетенцию федеральных, региональных и местных органов власти в области регулирования бюджетных правоотношений. К компетенции федеральных органов государственной власти отнесено определение общих принципов бюджетного процесса на региональном и местном уровне, тогда как их детализация осуществляется самостоятельно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Такой подход в целом обеспечивает необходимый баланс между принципом единства бюджетной системы Российской Федерации и принципом самостоятельности бюджетов разных уровней.
Вместе с тем отдельные положения Бюджетного кодекса неоправданно расширяют или, напротив, сужают полномочия федеральных органов государственной власти в регулировании бюджетных правоотношений.
Анализ сложившейся практики межбюджетных отношений в Российской Федерации свидетельствует о наличии случаев «неоправданного расширения полномочий федеральных органов государственной власти».
Это проявляется, прежде всего, в установлении нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, являющихся обязательными при составлении региональных и местных бюджетов. Отнесение этих услуг к компетенции федеральных органов государственной власти, что существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти.
Федеральным Центром производится также установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты, ограничивающее полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении их собственных налогов.
Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального финансового выравнивания, основанного на следующем принципе: финансовые запросы должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета). Сбалансированный на региональном уровне бюджет служит важнейшим фактором обеспечения макроэкономической стабильности государства в целом. Попытки получить как можно больше финансовых ресурсов из субъектов Федерации с целью сбалансировать федеральный бюджет приводят к общей дестабилизации экономической ситуации. В результате региональные власти вынуждены обращаться к Центру, брать займы в банках, накапливать задолженность или же увеличивать масштабы внебюджетного финансирования. Целевой ориентацией при выборе модели бюджетного федерализма должна стать не задача финансовой стабилизации как таковая, а рост объемов производства страны как в целом, так и в территориальном разрезе. Предпосылками такого роста должны стать структурные изменения пропорций накопления и потребления в ВВП, повышение реальных доходов населения.
Корректирование вертикальных диспропорций, исходя из этого условия, должно быть нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями регионов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Это связано с тем, что Правительство страны, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано путем оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов. Однако даже и в том случае, когда налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования совокупных расходов территориальных бюджетов, между бюджетами могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию бюджетных возможностей по финансированию властных полномочий региональных органов в сфере реализации их социальных и управленческих функций. Для уменьшения диспропорции, т. е для выравнивания стоимости социально-необходимых расходов между богатыми и бедными территориями, используется также форма субсидирования соответствующих расходов из федерального бюджета. В целом процесс перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы начался в России еще в 1992 г.
Однако проходил он в отсутствии необходимых законов. Это явилось одной из причин того, что осуществляемые меры носили бессистемный характер, они не сопровождались адекватным наделением регионов бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджета. В результате на региональные бюджеты оказались возложены новые для них расходы (например, по социальной защите населения, строительству дорог и т. п.), не обеспеченные достаточными бюджетными ресурсами.
Конкретизация полномочий при проведении бюджетной политики государства должна происходить по мере заключения специальных договоров между Правительством и субъектами Федерации. Первоначально договоры о разграничении предметов ведения и полномочий задумывались для четкого «разделения властей» по вертикали: между федеральными и региональными властями и органами местного самоуправления при реализации конкретных проектов и программ, требующих совместных усилий субъекта Федерации и федерального Центра.
Однако на практике двусторонние договоры все больше стали выполнять другие функции, ведущие к получению дополнительных льгот и привилегий. Это зачастую вело к изменению статуса субъекта Федерации, созданию параллельной, а порой и альтернативной федеральному законодательству нормативно-правовой базы. Это также привело к еще большему усилению вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетой системы, быстрому и неупорядоченному увеличению объема пансфертов. К настоящему времени сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе России достигла своего «естественного» предела. Как отмечает A.M. Лавров, за счет регионов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (ЖКХ, общественный транспорт, с/х), 80% - на образование, 88% - на здравоохранение, 70% - на социальное обеспечение и т. д.40 Однако суммарная величина помощи и поддержки, которую Правительство должно выделить для реализации сложившихся расходных полномочий региональных бюджетов, значительно превосходит возможности Федерации. Все принятые на этот счет решения выполняются в среднем менее чем наполовину. В результате, между Федерацией и регионами объективно возникает и растет взаимная неудовлетворенность.
Разрешение противоречий во взаимоотношениях между бюджетами разных уровней руководство страны и субъектов Федерации какое-то время находило в заключении разного рода сепаратных соглашений, ставящих некоторые субъекты Федерации в отличное от других положение. Однако такого рода «замирения» создают эффект бумеранга, поскольку вызывают острое недовольство со стороны субъектов Федерации, оставшихся за рамками подобных соглашений.
Ограничиваются полномочия региональных и местных органов власти по адаптации функциональной классификации бюджетных расходов к особенностям территориальных бюджетов.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности переводом исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации распределяются через территориальные органы Федерального казначейства, что лишает основную часть субъектов Российской Федерации полномочий по исполнению своих бюджетов. При этом выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется исходя из общефедеральных интересов и не может служить основанием для ущемления прав субъектов Российской Федерации, за
исключением случаев, специально оговоренных в федеральном законодательстве (высокодотационные регионы).
Особенности межбюджетных отношений в федеративном государстве в полной мере проявляются при разграничении налоговых полномочий.
Органы власти разных уровней должны иметь права и обязанности по введению налогов, установлению налогооблагаемой базы, налоговых ставок, налоговых льгот, порядка уплаты, предоставления отчетности.
Оптимальное разграничение налоговых полномочий требует установления и поддержания баланса между двумя конкурирующими подходами. С одной стороны, обеспечение равных условий налогообложения, регулирования его общего уровня, простоты налоговой системы, эффективности налогового администрирования и предотвращения недобросовестной налоговой конкуренции требует централизации основных налоговых полномочий (в том числе установления «закрытого» перечня региональных и местных налогов). С другой стороны, необходимо расширять заинтересованность региональных и местных органов власти в развитии налоговой базы, эффективном и ответственном использовании налоговых поступлений.
Целесообразно укрепить взаимосвязь между уровнем налогообложения и объемом и качеством предоставляемых бюджетных услуг, обеспечить прозрачность налоговой политики и налоговых условий (что особенно важно в условиях переходного периода), учитывать региональные и местные условия при создании благоприятного налогового климата, развивать институты гражданского общества. Необходимо наделить региональные и местные органы власти достаточно широкими налоговыми полномочиями (в рамках единых принципов и подходов).
Необходимо осуществить полномасштабное реформирование расходных полномочий. В отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Формулировки соответствующих разделов Бюджетного кодекса аморфны, сохраняется значительная сфера «со-
местных» расходов. Продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня (от законов до ведомственных инструкций), возлагающие на местные и региональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования. По минимальным оценкам, общий объем таких «федеральных мандатов» достигает 8% ВВП при среднем уровне их финансирования из бюджетов субъектов РФ на 30%. Имеются также обязательства по финансированию заработной платы в бюджетной сфере (3-3,5% ВВП). Они также являются предметом жесткого федерального регулирования и контроля. Многие расходы финансируются бюджетами разных уровней просто по инерции, без четких обязательств и ответственности. В настоящее время разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы -не только самое важное, но и самое сложное и наименее подготовленное направление реформы.
Область «совместного» или многостороннего финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком ее уровне. При этом может действовать принцип «закрепления по умолчанию». Если данная позиция (например, «типовое» дошкольное образование) закреплена за местными бюджетами, то финансирование отдельных учреждений (или видов расходов) из региональных или федерального бюджета может осуществляться только на основе специального реестра таких учреждений (с обоснованием исключений из общего правила) или в рамках специально принятого по данному вопросу правового акта.
Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления, определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг. Полномочия должны включать организацию производства, предоставление, «доставку» населению тех или иных бюджетных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным
кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней.
В целом установленное Налоговым кодексом Российской Федерации разграничение налоговых полномочий (перечни федеральных, региональных и местных налогов, закрепление за федеральными органами государственной власти полномочий по определению налоговой базы и максимальной ставки по региональным и местным налогам, а также порядка их уплаты и общих принципов предоставления налоговых льгот) соответствует этим критериям.
В то же время, согласно данным критериям, ряд налоговых полномочий может быть децентрализован в целях повышения финансовой самостоятельности, ответственности и подотчетности региональных и местных органов власти. Действующий региональный налог на имущество предприятий и организаций и планируемый региональный налог на недвижимость характеризуются низкой мобильностью и относительной равномерностью размещения налоговой базы, типичной, как свидетельствует международный опыт, для местных налогов. Введенный с 2002 г. федеральный налог на добычу полезных ископаемых может быть разделен на федеральный и региональный налоги в зависимости от степени равномерности размещения налоговой базы. Критерии равномерности и эффективности предполагают предоставление широких полномочий региональным и (или) местным органам власти в отношении планируемого особого налогового режима для малого бизнеса 41.
Исходя из этого, было предложено внести в гл. 13, 14 и 15 Налогового кодекса следующие изменения и дополнения: выделить из состава федерального налога на добычу полезных ископаемых регионального налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых; перенести налог на недвижимость из состава региональных налогов в состав местных налогов (до его введения - повысить долю местных бюджетов в поступлениях регионального налога на имущество предприятий), а в дальнейшем обеспечить достаточную самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по регулированию особого налогового режима для малого бизнеса.
В то же время даже при реализации этих предложений перечень региональных и местных налогов останется весьма узким, а возможности по его расширению в условиях переходного периода будут ограниченными. В этих условиях в Налоговом кодексе предлагается использовать следующие возможности по поддержанию оптимальной децентрализации налоговых полномочий.
Во-первых, предоставить органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления права устанавливать региональные и местные надбавки к ставкам, соответственно федеральных и региональных налогов в случаях и в пределах, предусмотренных Налоговым кодексом (при ограничении общего уровня ставки).
Во-вторых, передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления полномочия по предоставлению (в рамках общего порядка) льгот, соответственно, по региональным и местным налогам (отказ от введения льгот по региональным и местным налогам федеральными органами государственной власти).
В третьих, предоставить органам местного самоуправления право введения отсрочек и рассрочек по уплате местных налогов.
Кроме того, налоговая самостоятельность региональных и местных органов власти должна быть поддержана определенными поправками к Бюджетному кодексу. Тем самым может быть обеспечено включение поступлений по региональным и местным налогам, а также региональным и местным надбавкам к ставкам федеральных (региональных) налогов в состав собственных доходов. Эти налоги не подлежат централизации или передаче через нормативы отчислений в бюджеты других уровней (если иного не предусмотрено, соответственно, региональным или местным бюджетом).
Важной составляющей бюджетного федерализма остается сфера распределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы.
В настоящее время распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы базируется на разделении собственных и регулирующих доходов бюджетов. К первым, согласно ст. 47 Бюджетного кодекса, относятся доходы (как налоговые, так и неналоговые), закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе (на практике это означает закрепление законами, за исключением ежегодного закона о бюджете органа власти вышестоящего уровня). К регулирующим доходам ст. 48 Бюджетного кодекса отнесены доходы, по которым нормативы отчислений устанавливаются ежегодным законом о бюджете. При этом в федеральном законодательстве, Бюджетном кодексе, установлены требования к общим (средним) пропорциям распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.
Такая система лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заинтересованности в развитии собственной налоговой базы, создании благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, эффективном использовании бюджетных ресурсов, а также ставит региональные и, особенно, местные бюджеты в зависимость от вышестоящих органов власти, ведет к субъективизму и непрозрачности межбюджетных отношений, способствует сохранению традиций политического торга по поводу распределения бюджетных доходов.
По мнению известного специалиста Минфина России A.M. Лаврова, сокращение расходов региональных бюджетов может происходить за счет передачи в федеральный бюджет обязательств по прямым «федеральным мандатам» в размере от 1,0 до 4,5% ВВП: социальным пособиям и льготам (до 1% ВВП), по заработной плате в бюджетной сфере (0,5% ВВП при ежегодной индексации, 2% - при ежегодной индексации и выплате «базовой» зарплаты, 3,5% ВВП - по полной выплате); сокращение нерациональных расходов в объеме 3,1% ВВП - ликвидация субсидий ЖКХ (2,8% ВВП, имея в виду, что 0,7% ВВП из них должны перейти в категорию адресных субсидий населению), другим производственным отраслям и «прочим расходам» (до 1% ВВП). В случае использования этих резервов общее сокращение обязательств бюджетов субъектов РФ составит от 4,1 до 7,6% ВВП в зависимости от степени федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере.
Таким образом, минимальный объем собственных обязательств региональных бюджетов на завершающем этапе реформы оценивается в вилке от 10,8 до 8,8% ВВП. Региональные власти должны иметь возможность, прилагая «средние» налоговые усилия, полностью покрыть эти обязательства за счет собственных («непересекающихся») налогов (на промежуточных этапах реформы - с сохранением расщепления по отдельным федеральным налогам). При этом, вне зависимости от выбранного варианта, объем расходов бюджетов регионов составит около 11,8% за счет предоставления различных видов финансовой помощи из федерального бюджета (в том числе - на полное финансирование заработной платы). Кроме того, на уровень расходов (собственных обязательств) властей субъектов РФ может и должна оказывать существенное влияние (как в сторону повышения, так и - понижения) проводимая на местах налоговая и бюджетная политика.
При минимальном федеральном регулировании региональных бюджетов (первый вариант) в пользу федерального бюджета должен быть перераспределен 1,0% ВВП, который будет направлен на финансирование социальных пособий и льгот. При этом объем финансовой помощи регионам, начиная со второго этапа, будет ограничен «общим» выравниванием (трансфертами ФФПР в размере 1% ВВП), поскольку финансирование единого пособия по нуждаемости в перспективе будет проводиться целиком из федерального бюджета. С точки зрения регулирования уровня и структуры расходов субнациональных бюджетов в максимальном варианте объем перераспределения должен составить 4,5% ВВП для финансирования через Фонд компенсаций «федеральных мандатов», переданных на региональный уровень. При этом объем финансовой помощи регионам из федерального бюджета первоначально составит 5,5% ВВП (1% ВВП - трансферты ФФПР, 4,5% ВВП - финансирование через Фонд компенсаций «федеральных мандатов», в том числе 3,5% ВВП - заработная плата, 1,0% ВВП - социальные пособия и льготы), а затем будет сокращаться по мере отмены «федеральных мандатов».
Исходя из этих предпосылок, в первом (минимальном) варианте централизация налоговых доходов в размере 1,0% ВВП обеспечивается за счет отмены зачисления НДС в бюджеты субъектов Федерации. При этом в качестве промежуточного шага может использоваться 100-процентное зачисление в федеральный бюджет НДС, уплачиваемого только особо крупными налогоплательщиками общенационального значения (РАО «Газпром», «Межрегионагаз», «ЕЭС России», «Транснефты» и т. д.), зарегистрированными в специально созданном для них федеральном налоговом округе.
Для перераспределения в пользу федерального бюджета 4,5% ВВП потребуется: отменить зачисление НДС в бюджет субъектов Федерации - 1,0% ВВП (возможно, с промежуточным шагом путем создания федерального налогового округа); отменить зачисление налога на прибыль в региональные бюджеты -2,5% ВВП (к концу реформы региональный налог на прибыль может быть восстановлен); снизить долю субнациональных властей в налогооблагаемой базе по подоходному налогу с 85% до 45%-1,0% ВВП.
Дополнительными источниками централизации доходов для обоих вариантов является отмена зачисления акцизов в бюджеты субъектов Федерации и полное зачисление в федеральный бюджет платы за недра по углеводородному сырью (последнее также частично может быть решено путем создания федерального налогового округа, где могут быть зарегистрированы крупнейшие предприятия топливно-энергетического комплекса).
В качестве компромиссного возможен вариант, предусматривающий временное сохранение в качестве «федеральных мандатов»: на первом этапе - социальных пособий и льгот (до 1,0% ВВП) с их последующей реорганизацией в единое пособие по нуждаемости и выплатой непосредственно из федерального бюджета; ежегодной индексации и «базовой» заработной платы в бюджетной сфере (2,0% ВВП). Объем «мандатов» составит 3,0% ВВП на первом этапе, 2,0% ВВП - на следующих этапах реформы, собственные обязательства субнациональньгх бюджетов -8,8% ВВП (в том числе не менее 1,5% ВВП - по «региональной» и «местной» части заработной платы). Для необходимой при этом
централизации потребуется полностью зачислять НДС в федеральный бюджет (1% ВВП), снизить максимальную региональную ставку налога на прибыль до 10% (до 1,5% ВВП), а долю субнациональных властей в налогооблагаемой базе подоходного налога - до 65%. В результате на первом этапе финансовая помощь возрастет до 4,0% ВВП (в том числе 1% ВВП трансферты ФФПР, 3,0% ВВП - средства Фонда компенсаций для финансирования «федеральных мандатов»), в дальнейшем - снизился до 3% ФФПР за счет преобразования социальных пособий и льгот в единое пособие по нуждаемости с выплатой населению непосредственно из федерального бюджета. Одновременно, по мере дерегулирования заработной платы, средства Фонда компенсаций должны «перетекать» в Фонд субсидий для долевого софинансирования приоритетных расходов региональных бюджетов. В дальнейшем необходимо провести сокращение масштабов федерального регулирования объема и структуры расходов субнациональных бюджетов при соответствующем снижении объемов финансовой помощи и расширении налоговых полномочий властей субъектов РФ до 10,8% ВВП42.
- Программа развития бюджетного федерализма до 2010 года
Основные направления социально-экономической политики Правительства РФ. Приоритеты в развитии финансово-бюджетной системы. Закрепление доходов за региональными и местными бюджетами
На заседании Правительства Российской Федерации в 2000 г. были одобрены подготовленные в основном Министерством экономического развития и торговли РФ с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Банка России Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Эти Основные направления были разработаны на базе Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года, подготовленной
Фондом «Центр стратегических разработок». Они намечают пути решения трех задач: установление нового социального контракта осуществление реформы власти и проведение модернизации экономики.
В них отмечается, что единственным способом сократить образовавшийся разрыв между Россией и наиболее развитыми странами, создать базу для повышения уровня жизни граждан является экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики.
Такой экономический рост, по мнению разработчиков, может быть обеспечен сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования, высвобождения предпринимательской инициативы. Снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей.
На втором этапе экономическая свобода должна выразиться в росте эффективности инвестиций, на активное привлечение которых будет направлена государственная экономическая политика.
Для обеспечения модернизации экономики предусматриваются пути совершенствования правовых и информационных условий хозяйствования, выравнивания условий конкуренции, снижения административного регулирования хозяйственной деятельности, развитие финансовых рынков и институтов для создания благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата. Этому будут также способствовать намечаемые меры по совершенствованию бюджетной политики и межбюджетных отношений, реформированию налоговой и таможенной систем, проведению денежно-кредитной политики. Намечаются также стратегические направления и ориентиры совершенствования структурной политики. Это касается, прежде всего, сис