Среда обитания как сфера разграничения полномочий. Формирование федеральных специальных уполномоченных государственных органов для управления природными ресурсами. Формы собственности природных ресурсов. Инфраструктура управления недвижимостью. Управление государственной собственностью. Новое законодательство в области природопользования. Принципы разграничения полномочий по управлению и распоряжению ресурсами между уровнями публичной власти. Недостатки в законодательстве в сфере естественной среды. Передача государственных полномочий органам местного самоуправления. Основные принципы разграничения в сфере управления средой обитания
Сохранение среды обитания и природных ресурсов зависит от корректного разграничения полномочий в сфере безопасности среды обитания, что включает:
1) разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
2) разграничение полномочий в сфере охраны животного и растительного мира;
3) разграничение полномочий в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
4) разграничение полномочий в сфере обеспечения санитарно-гигиенической и радиационной безопасности среды обитания;
5) совершенствование законодательства, регулирующего участие местного самоуправления в обеспечении безопасности среды обитания.
6) совершенствование законов в области обеспечения безопасности среды обитания.
Рассматривая вопрос о специальных - присущих исключительно проблемам безопасности среды обитания - требованиях к разграничению полномочий между уровнями власти, необходимо отметить, что понятия «среда обитания», «безопасность среды
обитания» в действующих федеральных законах не определены. Вместе с тем в федеральном законодательстве, в научных исследованиях распространено применение таких терминов, как «окружающая среда», «социоестественная среда», «экологическая безопасность».
Наиболее близким к понятию безопасности среды обитания является понятие экологической безопасности, традиционно понимаемой как защищенность природной среды, включая человека, от негативных воздействий. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» экологическая безопасность определена как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
Понятие «безопасность среды обитания» шире - это понятие включает в себя как экологическую безопасность, так и иные аспекты безопасности, связанные с деятельностью по обеспечению защищенности от негативного влияния не только природы и человека как биологического существа, но и интересами всего многонационального народа Российской Федерации, а также собственными интересами населений каждого из субъектов Российской Федерации, каждого из муниципальных образований. Таким образом, в данном контексте среда обитания понимается как социоестественная среда.
В целях обеспечения безопасности среды обитания необходимо применять различные механизмы решения проблемы. Все эти механизмы можно разделить на две большие группы - административные и индикативные.
Административный механизм обеспечивает реализацию политической цели обеспечения безопасности среды обитания через исполнение предписаний органов публичной власти об обязательных, указанных в соответствующем акте, действиях.
Индикативный - через создание экономических условий, в которых каждый из субъектов, оказывающих (или потенциально способных оказать) воздействие на безопасность среды обитания, ставится в положение, когда ему становится выгодно по собственной инициативе осуществлять деятельность по повышению
безопасности среды обитания. Указанные условия могут быть направлены как на стимулирование деятельности, способствующей повышению уровня безопасности среды обитания, так и на создание неприемлемых условий для действий, влекущих понижение уровня безопасности среды обитания.
Административный механизм реализуется, в основном, через деятельность вертикали государственной исполнительной власти Индикативный механизм - через реализацию требований об условиях деятельности, определяемых нормативными правовыми актами, принимаемыми в основном представительными органами публичной власти.
Указанные группы механизмов не являются конкурентными, они должны взаимодополнять друг друга. Одним из направлений повышения безопасности среды обитания является оптимизация сочетания административных и индикативных механизмов решения проблемы с учетом конкретных условий в отдельных сферах деятельности, связанных с безопасностью среды обитания.
Основные специфические черты проблем безопасности среды обитания:
несовпадение зон экологического и возможного поражающего воздействия объектов, деятельность которых формирует среду обитания, с административными границами;
долгосрочность влияния большинства факторов, формирующих среду обитания;
повседневная зависимость от состояния среды обитания условий жизни граждан Российской Федерации на всей территории страны;
значительная, а часто и определяющая, роль природных объектов, имеющих международное (глобальное) значение (моря, горы, крупные реки, озера, лесные массивы, пустыни и т. п.);
значительная роль объектов (природных и антропогенного происхождения), уничтожение, изменение места расположения или перепрофилирование которых требует очень больших (в денежном выражении многократно превосходящих доходы соответствующего бюджета) затрат и длительного времени (примеры указанных объектов - ГЭС, АЭС, лесные массивы, русла рек, озера), затратность реализации значительной части полномочий, связанных с обеспечением безопасности среды обитания.
Законодательное регулирование разграничения полномочий в сфере проблем безопасности среды обитания имеет свои специфические особенности. Принципиально важные, с точки зрения обеспечения безопасности среды обитания, предметы ведения - установление основ федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации, оборона, ядерная энергетика, производство ядовитых веществ, отнесены Конституцией России к ведению Российской Федерации. При этом конституционными нормами установлено, что вопросы федеральной прерогативы регулируются федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории страны
Вопросы пользования природными ресурсами, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, координации вопросов здравоохранения, борьбы со стихийными бедствиями, формирования законодательства об окружающей среде (от решения которых, в значительной мере зависит безопасность среды обитания) относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции) и в силу."этого регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами к иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.
Основные подходы к совершенствованию законодательства в части разграничения полномочий в вопросах управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами могут содержать следующие принципы и положения.
Принципы разграничения государственной собственности на природные ресурсы. Предложено в специальных федеральных законах разграничить государственную собственность на природные ресурсы, тем самым в законченном виде реализовать п. «г» ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Законодательно установленные 'принципы разграничения государственной собственности на землю, «строительную недвижимость» и предприятия представляются обоснованными с учетом необходимости создания условий дли формирования единого объекта недвижимости, последовательной приватизации государственного и муниципального имущества и активизации выкупа земельных участков собственниками приватизированных предприятий. При реализации данной стратегии земли в границах муниципальных образований, за исключением земельных участков, переданных в частную собственность, и земельных участков на которых расположены объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составят муниципальную собственность.
В силу специфики территориального расположения, природных свойств, управления природными ресурсами и их стратегической значимости как общенационального достояния к федеральной собственности предлагается отнести:
- лесной фонд, за исключением лесов, расположенных в границах поселений и передаваемых в муниципальную собственность;
- недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, за исключением общераспространенных полезных ископаемых, передаваемых в собственность субъектов Российской Федерации;
- водный фонд, за исключением обособленных водных объектов, находящихся в различных формах собственности;
- объекты животного мира, за исключением изъятых из естественной среды обитания, которые находятся в различных формах собственности.
Принципы разграничения полномочий по управлению и распоряжению ресурсами между уровнями публичной власти. Исходя из вышеуказанных принципов, в обобщенном виде конструкцию разграничения этих полномочий федеральными законами между уровнями публичной власти с учетом их конституционных задач и функций можно представить в следующем виде: на уровне Российской Федерации
- законодательное регулирование управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью на ресурсы;
- законодательное регулирование установления правовых режимов использования природных и иных материальных ресурсов;
- управление и распоряжение имуществом и ресурсами, находящимися в федеральной собственности;
- ведение государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество в единой системе федеральными государственными учреждениями юстиции;
- ведение государственного учета, экономической оценки, мониторинга состояния природных ресурсов, единых информационных фондов о природных ресурсах и на этой основе планирование их использования, охраны и воспроизводства;
- организация воспроизводства (восстановления) находящихся в федеральной собственности природных ресурсов;
- ведение государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов, объектов и территорий, для которых федеральными законами и актами Правительства Российской Федерации, принятыми на основании федеральных законов, установлен особый режим использования и охраны;
- ведение государственного контроля за использованием и охраной земель (в части земель, занятых объектами, расположенными на территории двух и более муниципальных образований, объектами, сведения о которых составляют государственную тайну, а также за надлежащим осуществлением муниципального контроля);
на уровне субъекта Российской Федерации
- управление и распоряжение имуществом и ресурсами, находящимися в собственности субъекта Российской Федерации;
- организация охраны и воспроизводства (восстановления) находящихся в собственности субъектов Российской Федерадии природных ресурсов;
- ведение территориальных информационных фондов об участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в составе единых федеральных информационных фондов;
- ведение государственного контроля за использованием и охраной объектов и территорий, для которых законом субъекта Российской Федерации на основании федеральных законов установлен особый режим использования и охраны;
- установление правил общего водопользования, правил охраны жизни людей на воде;
- проведение конкурсов на заключение договоров концессии на использование объектов животного мира на территориях и в пределах лимитов (квот), установленных в порядке планирования использования объектов животного мира;
на уровне муниципального образования
- управление и распоряжение имуществом и ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
- организация охраны и воспроизводства (восстановления) находящихся в муниципальной собственности природных ресурсов;
- установление правового режима использования земли и иной недвижимости (посредством территориального зонирования земель) и регулирование градостроительной деятельности в соответствии с федеральными законами;
- управление развитием территории экономическими методами путем определения в пределах, установленных налоговым законодательством, ставки зачисляемого в местный бюджет земельного налога (налога на недвижимость), в том числе в повышенном размере при нарушении правил использования и охраны земель;
- предоставление прав на водопользование первичным водопользователям в пределах установленных лимитов;
- предоставление на платной основе именных разовых лицензий на использование объектов животного мира в пределах лимитов, установленных в порядке планирования использования объектов животного мира;
- ведение контроля за использованием и охраной объектов, для которых решениями органов местного самоуправления на основании федеральных законов установлен особый режим использования и охраны;
- ведение муниципального контроля за использованием и охраной земель.
Принципы управления государственной и муниципальной собственностью. Управление и распоряжение природными и материальными ресурсами, находящимися в государственной и
муниципальной собственности, предложено осуществлять на основе следующих важнейших принципов и методического подхода.
В специальном федеральном законе о государственном и муниципальном имуществе должны быть определены (по родовым и иным признакам) имущество и ресурсы, которые находятся исключительно в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и необходимы для осуществления ими конституционных задач и функций. Эти ресурсы не могут быть отчуждены от соответствующей публичной собственности; подлежат безвозмездной передаче в соответствующую публичную собственность из публичной собственности, в которой они находятся на момент вступления в силу вышеуказанного федерального закона в установленном им порядке; права по распоряжению ими не могут быть переданы иному публичному собственнику. Государственные инвестиции должны быть направлены на воспроизводство (восстановление), в основном, этих ресурсов и имущества, в том числе с привлечением частных инвестиций на условиях концессии.
Законодательно также должны быть установлены способы распоряжения публичной собственностью и основания их применения при том, что процедуры приобретения и отчуждения публичной собственности регулируются гражданским, земельным, приватизационным законодательством Российской Федерации. Государственное и муниципальное имущество, не находящееся в исключительно публичной собственности, подлежит.последовательной приватизации.
Принципы определения властных полномочий.. В инвестиционно-привлекательных областях природопользования (заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, добыча водных биоресурсов) необходимо перейти на исключительно аукционный (конкурсный) принцип и допустить с уведомлением собственника гражданский оборот приобретенных прав на использование (добычу) природных ресурсов на условиях концессии. При этом необходимо в «отраслевых» федеральных законах установить условия проведения торгов на заключение договоров концессии, порядок и условия перехода прав по договорам концессии на соответствующие природные ресурсы и имущество; особенности прав, обязанностей, ответственности концессионера и концедента в конкретной сфере управления природными ресурсами и имуществом; особенности пользования соответствующими природными и материальными ресурсами на условиях концессии.
Тем самым будут реализованы требования ст. 8 Конституции Российской Федерации, которые гарантируют единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности в Российской Федерации, а также обеспечена государственная защита прав инвесторов.
Неотъемлемым элементом этой стратегии является разделение прав на использование (добычу) природных ресурсов и прав на разведку (восстановление, воспроизводство) природных ресурсов, формализованное в определении соответствующих полномочий, что позволит контролировать издержки добывающих ресурсы хозяйствующих субъектов и не допустить необоснованного снижения налоговой (рентообразующей) базы.
При этом затраты на воспроизводство ресурсов в отдельных видах природопользования подлежат финансированию из бюджета на условиях предоставления на торгах подряда на выполнение государственного заказа или могут осуществляться на инвестиционной основе с последующим возмещением из средств, получаемых от продажи на торгах права на использование имеющего надлежащую экономическую оценку ресурса.
Принципы формирования договорных отношении между органами публичной власти. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами должны быть разграничены федеральными законами.
В исключительных случаях по основаниям и в соответствии с критериями, установленным федеральными законами, находящиеся в федеральной собственности имущество и природные ресурсы могут передаваться в управление органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по их обращениям на основе договоров гражданско-правового характера.
Федеральными законами должны быть установлены существенные условия указанных договоров, в частности, порядок их заключения и расторжения, права, обязанности, ответственности сторон, их особенности, связанные со спецификой имущества и природных ресурсов, полномочия, по управлению и распоряжению которыми передаются по договору, а также пределы этих полномочий.
В качестве последних могут быть определены право на заключение определенных сделок в отношении объектов, объединенных на основании определенных критериев; право на заключение определенных сделок в отношении индивидуально-определенных объектов; право на осуществление определенных действий в рамках определенных сделок, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации.
Высокая концентрация властных полномочий в сфере обеспечения безопасности среды обитания на государственном, в первую очередь, федеральном уровне власти - это объективное следствие общероссийского значения большей части вопросов указанной
сферы.
Некоторые вопросы обеспечения безопасности среды обитания относятся к компетенции муниципального уровня власти. Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в числе вопросов местного значения указаны:
участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
благоустройство и озеленение территории;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых;
обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
Решение перечисленных вопросов регулируется уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований при обеспечении принципа соответствия федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.
Приведенные формулировки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неравнозначны. К примеру, «благоустройство и озеленение» достаточно конкретно обозначают определенные действия. А формулировка «участие в охране окружающей среды», «контроль за использованием земель» требуют уточнения в части конкретизации форм соответствующей деятельности, ее правовых последствий, соотношения и взаимосвязи со сходными полномочиями органов власти иных уровней.
Специфика проблем безопасности среды обитания при разграничении полномочий различных уровней власти отражается в применении следующих механизмов законодательного регулирования.
Формирование федеральных специально уполномоченных государственных органов (указанные органы, как правило, являются самостоятельными подразделениями Правительства Российской Федерации или ведомства, входящего в состав Правительства Российской Федерации, и имеют территориальные подразделения в субъектах Федерации) по вопросам общефедерального значения, решение которых не может быть локализовано административными границами, наделенных полномочиями:
- по разрешению (в частности, в форме выдачи лицензий) соответствующей деятельности;
- по контролю деятельности региональных и муниципальных структур, иных учреждений, осуществляющих деятельность в соответствующей сфере;
- по представлению предложений по совершенствованию актов законодательства, иных актов, содержащих общеобязательные правила, в органы власти всех уровней, обладающие полномочиями на соответствующее нормативное регулирование.
Обязательность конструктивного взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при решении вопросов обеспечения безопасности среды обитания, в частности, в формах взаимообмена информацией, привлечения специалистов к деятельности совещательных органов, привлечения представителей органов всех уровней власти, действующих на соответствующей территории, к экспертизе проектов нормативных актов, а также проектов создания или реорганизации объектов, деятельность которых имеет отношение к безопасности среды обитания.
Возможность использования при форс-мажорных обстоятельствах материальных и финансовых средств субъектов Федерации и муниципальных образований, а также передачи в подчинение федеральным органам власти (должностным лицам) всех или части органов (должностных лиц), осуществляющих публично-властные полномочия на соответствующей территории.
В Российской Федерации правовая база в области природопользования и охраны окружающей среды насчитывает несколько тысяч нормативных документов. Ее формирование происходило в течение длительного переходного периода становления экономики от «директивной» к рыночной.
Анализ имеющейся законодательной базы, регулирующей отношения по использованию, охране и восстановлению природных ресурсов, охране окружающей природной среды, в части разграничения полномочий между уровнями власти позволяет сделать вывод о наличии ряда серьезных недостатков. К числу наиболее серьезных из них относятся следующие:
1) отсутствует единый подход к разграничению полномочий между уровнями власти (различные нормативные акты разработаны в разные периоды, зачастую носят чисто ведомственный характер, не увязаны между собой и не соответствуют требованиям
комплексного подхода к вопросам управления природопользованием и охраной окружающей среды);
2) в действующем законодательстве имеется значительное число норм непрямого действия, требующих регламентации в подзаконных актах;
3) полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, указанные в федеральных законах, в подзаконных актах не конкретизированы, а подчас даже не упомянуты, что влечет правовые коллизии по выполнению данных полномочий;
4) типична ситуация отнесения одних и тех же полномочий к компетенции органов публичной власти различных уровней без определения порядка их выполнения. В законодательстве практически отсутствуют положения, определяющие механизмы взаимодействия органов власти различных уровней при осуществлении общих полномочий;
5) законодательство об информационном обеспечении состояния социоестественной среды таково, что имеющаяся учетная и кадастровая информация о природных ресурсах не совершенна по структуре, охватывает не все природные ресурсы и объекты. Относительно подробная информация имеется о ресурсах, которые являются товаром на рынке ресурсов, гораздо хуже информационное обеспечение в отношении части ресурсов, которые никогда не рассматривались как товар (атмосфера, вода в реках и т. д.), но всегда усиленно эксплуатировались. Такие природные ресурсы, как ассимиляционные ресурсы, озоновый слой атмосферы Земли, насекомые и т. п., вообще не рассматривались как ресурсы, соответственно не учитывался и ущерб, наносимый им при эксплуатации экономически значимых ресурсов. Большинство отраслевых кадастров не сопоставимы друг с другом по содержанию, в них отсутствуют показатели эколого-экономи-ческой оценки от их использования.
Устранение указанных недостатков является необходимым условием решения проблемы эффективного государственного управления природопользованием и охраны социоестественной среды, важнейшей составной частью которой является разграничение полномочий между уровнями власти, которое обеспечило
бы реализацию единой всероссийской государственной политики в области природопользования и охраны окружающей социоестественной среды.
В соответствии с Конституцией России местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях. В настоящее время практически вся территория Российской Федерации покрыта сетью из около 12 тыс. муниципальных образований. В большинстве случаев муниципальное образование представляет собой относительно небольшую территорию с компактным проживанием жителей. Такие муниципальные образования, с точки зрения их населения, - это и есть среда обитания. Это в полной мере соответствует Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Россией, в соответствии с которой местное самоуправление является властью, «максимально возможно приближенной к населению».
Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что органы местного самоуправления должны быть важнейшим элементом «обратной связи» населения с органами государственной власти, осуществляющими полномочия в сфере безопасности среды обитания. Важное значение для определения места и роли муниципального уровня власти имеет предусмотренная Конституцией России возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Принципиально важно, что конституционными нормами предусмотрены также подконтрольность исполнения переданных полномочий и обязательность передачи на муниципальный уровень материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных государственных полномочий. Данные конституционные положения дают потенциальную возможность решить ряд вопросов, возникающих при регламентации участия муниципального уровня власти в обеспечении безопасности среды обитания.
Конкретные варианты решения проблем обеспечения безопасности среды обитания в значительной мере зависят от географического положения соответствующей территории, наличия на ней определенных природных и (или) производственных объектов. Реализация большей части полномочий в сфере безопасности
среды обитания требует наличия органов (учреждений), укомплектованных высококвалифицированными специалистами.
Вместе с тем экономический, кадровый потенциал, природные условия места расположения муниципальных образований серьезно различаются далее в пределах одного субъекта Российской Федерации. В такой ситуации расширение полномочий местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности среды обитания в форме расширения круга вопросов местного значения федеральным законом неэффективно.
Данный вывод вытекает из следующих обстоятельств. Статус вопроса местного значения как предмета ведения местного самоуправления предполагает указание на сферу деятельности, присущую муниципальному уровню власти в целом. А если в рамках определения содержания вопроса местного значения излагать подробное описание конкретных полномочий органов местного самоуправления отдельных муниципальных образований, то это вступит в противоречие с установленным Конституцией Российской Федерации предметом законодательного регулирования (установление общих принципов организации местного самоуправления). Кроме того, реальна ситуация возникновения практической невозможности решения отдельных вопросов в некоторой (возможно, весьма значительной) части муниципальных образований. ; Возможность же передачи государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет подробно изложить содержание передаваемого полномочия, дифференцированно подойти к муниципальным образованиям (то есть передать отдельные государственные полномочия, к примеру, только муниципальным образованиям, расположенным в районах Крайнего Севера, или только муниципальным образованиям, в которых имеются предприятия, осуществляющие указанную в законе о передаче полномочий деятельность), а кроме того - установить государственный контроль за качеством исполнения переданных полномочий и целевым использованием выделенных государственных средств.
Анализ норм федеральных законов на предмет разграничения полномочий в области безопасности среды обитания показывает, что федеральные законы в этой сфере, как правило, не наделяют органы местного самоуправления государственными полномочиями. Это в значительной мере связано с отсутствием законодательно установленных механизмов эффективного профессионального контроля за качеством реализации переданных полномочий, а также с отсутствием законодательно закрепленных правовых механизмов передачи и контроля за использованием государственных финансовых и материальных ресурсов.
В рамках проблемы государственного контроля над исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий остро стоит вопрос о допустимых пределах вмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления. В условиях широко распространенной слабости правовой культуры должностных лиц как государственной, так и муниципальной властей подконтрольность в части переданных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти может повлечь искажение конституционных принципов об организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.
Решение указанного комплекса проблем участия органов местного самоуправления в решении проблем обеспечения безопасности среды обитания требует решения круга вопросов несколько более широкого, чем установление полномочий органов местного самоуправления в сфере безопасности среды обитания.
Во-первых, необходимо урегулирование ряда вопросов, затрагивающих статус муниципального уровня власти, но непосредственно не влекущих изменение властных полномочий органов местного самоуправления, в том числе:
- о механизмах и гарантиях передачи органам местного самоуправления подробной информации о состоянии дел с обеспечением безопасности среды обитания как в границах муниципального образования, так и на сопредельных территориях;
- о предоставлении органам местного самоуправления безусловных полномочий по участию в подготовке проектов решений, предполагающих изменение или потенциальную возможность изменения уровня безопасности среды обитания.
Во-вторых, необходимо принятие федерального закона, регулирующего порядок передачи государственных (федеральных и субъектов Российской Федерации) полномочий на муниципальный уровень с определением в его рамках гарантий финансового и материального обеспечения их реализации, механизмов государственного контроля исполнения переданных полномочий, порядка взаимодействия с субъектами Российской Федерации в отношении переданных органам местного самоуправления федеральных полномочий.
В комплексе с указанными проблемами необходимо решить и основной вопрос - об уточнении и конкретизации содержания вопросов местного значения. В этом контексте представляется заслуживающим внимания предложение об отнесении федеральным законом к вопросам местного значения осуществления муниципального экологического контроля - системы мер, осуществляемых представителями муниципального уровня власти, направленной на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.
Успешная реализация государственной политики в области местного самоуправления в Российской Федерации должна привести к созданию постоянно действующей системы эффективного конструктивного взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти. Эффективное функционирование этой системы позволит создать реальные условия для обеспечения безопасности среды обитания на территории каждого муниципального образования, а следовательно, и на территории всей Российской Федерации в целом и каждого из ее субъектов.
Необходимость четкого разграничения полномочий в вопросах безопасности среды обитания между органами публичной власти различных уровней является одним из основных механизмов совершенствования существующей системы управления, контроля в целях обеспечения конституционных прав граждан.
Разграничение полномочий в области безопасности среды обитания должно основываться на основополагающих принципах.
1. Обеспечение единого правового пространства и сбалансированности правовых требований на всей территории России, что, в частности, требует:
- конкретизации и детальной регламентации в законах правовых норм прямого действия Конституции Российской Федерации;
- ликвидации противоречий в законодательстве по вопросам предметов ведения и объема полномочий органов публичной власти;
- установления взаимосвязи правовых норм законодательства в сфере обеспечения безопасности среды обитания с нормами других отраслей права, в том числе, обеспечивающих исполнение этого законодательства;
- исключения параллельного правового регулирования субъектами Федерации вопросов, урегулированных федеральными законами, за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено федеральным законом;
- исключения параллельного правого регулирования муниципальными образованиями вопросов, урегулированных федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
2. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации и прав человека и гражданина на безопасную среду обитания, что, в частности, требует:
- развития положений федеральных законов в области охраны и защиты окружающей среды, жизни и здоровья населения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при преимущественном