Финансовые основы полномочий местных властей




 

Финансирование государственных мандатов. Регулирование передачи органам МСУ материальных и финансовых средств, ответственность органов МСУ за надлежащее исполнение государственных мандатов. Бюджетный кодекс и функции органов МСУ. Единый перечень предметов ведения местного самоуправления. Налоговая база МСУ как предмет конкуренции. Финансовые проблемы МСУ

 

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» развил далее положения Основного Закона. В п. 4 ст. 6 Федерального закона отмечено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Важным является определение принципа финансового обеспечения. В законе предложен принцип прямого бюджетного финансирования (из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации) в отличие от законов некоторых субъектов Федерации, в которых предполагается финансирование через отчисления от ставок регулирующих налогов. Законом запрещается передача финансовых средств, необходимых для исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, в виде дотаций, субвенций, а также отчислений от закрепленных и регулирующих ставок налоговых доходных источников местных бюджетов (ст. 11, 12). Это обусловлено тем, что отчисления от закрепленных и регулирующих ставок налогов, дотации и субвенции являются собственными доходными источниками местных бюджетов, гарантирующими покрытие расходов местных бюджетов для обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В третьей главе закона регулируются вопросы передачи материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В статье 11 устанавливается, что:

порядок и сроки передачи материальных и финансовых средств определяются законом, наделяющим органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

материальные средства передаются в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления;

финансовые средства включаются в бюджеты муниципальных образований;

финансовые средства, передающиеся органам местного самоуправления, отражаются в соответствующих бюджетах (федеральном и субъектов Федерации) отдельными позициями.

Устанавливаются основные принципы бюджетного финансирования осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. В законе о соответствующем бюджете финансирование отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления должно осуществляться отдельными в соответствии с отдельными статьями федерального закона о бюджете. Соответствующие дополнения должны вноситься в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» и законодательство субъекта Федерации, регулирующее бюджетные отношения в субъекте Федерации.

Устанавливаются принципы, в соответствии с которыми должен осуществляться расчет финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. Важной нормой является обязанность государственных органов по возмещению расходов органов местного самоуправления, в случае их обоснованного превышения, а также право обращения органов местного самоуправления в уполномоченные государственные органы для уточнения нормативов расчета финансовых средств.

Определяются основные принципы порядка передачи финансовых средств органам местного самоуправления. В п. 2 устанавливается, что в случае задержки финансовых средств на должников должно начисляться пени. Это связано с тем, что непоступление в установленные сроки финансовых средств не может служить основанием для прекращения исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, и они в таком случае будут вынуждены исполнять эти полномочия за счет заимствований, которые будут обязаны возвращать. Устанавливается право органов местного самоуправления обращаться в суд с требованием принудительного взыскания задолженностей.

Органам местного самоуправления предоставляется право исполнять отдельные государственные полномочия, которые им переданы, за счет собственных финансовых и материальных средств. Эта норма позволяет органам местного самоуправления направлять на выполнение отдельных государственных полномочий финансовые и материальные средства сверх выделенных органами государственной власти по установленным нормативам. Также появляется возможность взять исполнение отдельных государственных полномочий полностью на свое материально-финансовое обеспечение. Эта норма основывается на положении п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон устанавливает, что отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления, находятся в ведении органов местного самоуправления и положении ст. 12 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В законе устанавливаются положения, регулирующие порядок передачи материальных средств для осуществления отдельных государственных полномочий. Материальные средства могут быть переданы в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление. Конкретный вариант зависит от вида передаваемых полномочий, а также порядка их использования.

Органы местного самоуправления при завершении исполнения отдельных государственных полномочий обязываются возвратить неиспользованные финансовые и материальные средства.

Устанавливаются основные положения, определяющие порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных

государственных полномочий. Муниципальные образования имеют значительные различия по своему финансово-экономическому и организационно-управленческому потенциалу, вследствие чего на федеральном уровне и даже уровне субъектов Федерации невозможно (и нецелесообразно) осуществить единообразное правовое регулирование порядка осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, например, в городе-«миллионнике» и сельском округе. Поэтому конкретные особенности должны определяться на уровне муниципальных образований их представительными органами. В п. 3 ст. 17 приводятся требования к нормативному правовому акту представительного органа местного самоуправления, в котором должен быть установлен порядок исполнения отдельных государственных полномочий в конкретном муниципальном образовании.

В п. 5 ст. 4 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, а в п. 6 ст. 6 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В п. 1 ст. 36 установлено, что финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, зачисляются в доходы местных бюджетов, а в соответствии с п. 1 ст. 38 финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в федеральном бюджете или соответственно в бюджетах субъектов Российской Федерации. В п. 2 ст. 49 определено, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Однако практика показывает, что вышеприведенной правовой базы недостаточно. Об этом свидетельствует то, что органы местного самоуправления обязываются органами государственной власти, в том числе и органами государственной власти субъектов Федерации, исполнять различные функции, решения и полномочия государственных органов, которые при этом не осуществляют финансовое и материальное обеспечение. Зачастую подобные решения принимаются в форме подзаконных актов, а если подобные обязанности органов местного самоуправления устанавливаются законами, то в них обнаруживаются существенные несоответствия положениям Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Кроме того, в соответствующих федеральных законах необходимо отдельно устанавливать случаи наделения (либо возможности наделения) органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, руководствуясь при этом определенными принципами.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по исполнению (финансированию) расходов допускается федеральными законами по предметам совместного ведения или законами субъектов Российской Федерации в пределах полномочий по предметам совместного ведения либо по предметам ведения субъектов Российской Федерации при условии их полного финансового обеспечения субвенциями из соответствующего бюджета (в случае федеральных законов с предоставлением субвенций из федерального бюджета через региональные бюджета).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по финансовому обеспечению и исполнению (финансированию) расходов допускается только федеральными законами по предметам совместного ведения, обеспечивающими реализацию конституционных гарантий, по которым Конституцией РФ (ст. 40, 41, 43) предусмотрено участие органов местного самоуправления (муниципальных учреждений), при условии предоставления органам местного самоуправления права самостоятельно осуществлять нормативное правовое регулированию объема и структуры соответствующих расходов и установления федеральным бюджетным законодательством отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты либо требований к таким отчислениям, устанавливаемым законами субъектов Российской Федерации.

В результате в Бюджетном кодексе должен быть сформирован отражающий федеральное законодательство перечень функций, по которым:

1) все расходные полномочия целиком принадлежат тому или иному уровню публичной власти (Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления);

2) нормативное правовое регулирование и финансовое обеспечение осуществляются федеральными органами государственной власти, финансирование - органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет и в пределах выделяемых из федерального бюджета субвенций («обеспеченные федеральные мандаты»);

3) общее нормативное правовое регулирование осуществляется федеральными органами государственной власти, детальное нормативное правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами и финансирование - органами государственной власти субъектов Российской Федерации («необеспеченные федеральные мандаты»);

4) нормативное правовое регулирование и обеспечение финансовыми средствами осуществляются органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации), финансирование расходов - органами местного самоуправления (выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в пределах и за счет субвенций, выделяемых из региональных бюджетов, в том числе - при целевой поддержке из федерального бюджета);

5) общее нормативное правовое регулирование осуществляется органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации), детальное нормативное правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами и финансирование органами местного самоуправления (участие органов местного самоуправления в реализации отдельных государственных полномочий за счет отчислений от федеральных налогов и дотаций из региональных бюджетов).

Бюджетный статус муниципальных образований в процессе осуществления межбюджетных отношений между государством и муниципалитетами играет весьма существенную роль, так как именно понимание статусного положения муниципалитетов позволит определить степень взаимозависимости государства и муниципалитетов в процессе осуществления расходных и доходных полномочий различных уровней власти.

В книге «Государственные и местные финансы» отмечается, что муниципальные (или местные) финансы - это совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Особенно важным является положение о том, что «муниципальные финансы представляют собой регулируемую государственным законодательством систему экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода посредством ее перераспределения и соответствующего использования данных финансовых средств с учетом функций и полномочий, делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы, возложенных на муниципачьные органы самоуправления» 48. Данное утверждение полностью разрушает все еще существующий среди представителей органов местной власти ложный стереотип о том, что местное самоуправление полностью независимо от государственных органов власти. В двенадцатой статье Конституции Российской Федерации речь идет о самостоятельности местного самоуправления, а не его оторванности от государственной системы распределения полномочий и финансов.

Конституция Российской Федерации установила право населения любых территорий на местное самоуправление. Это означает, что местное самоуправление может быть организовано как на поселенческом, так и на территориальном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-

управления в Российской Федерации» устанавливает равенство правового статуса всех муниципальных образований. При этом, согласно ст. 6 этого закона, «в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города».

Установленный Федеральным законом единый перечень предметов ведения местного самоуправления на практике оказывается разным для разных муниципальных образований, поскольку зависит как от территориального масштаба муниципального образования, так и от наличия или отсутствия в муниципальном ведении жилого фонда, коммунальных сетей, бюджетных учреждений и т. д. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы не делают каких-либо различий между объемом доходных и расходных полномочий и (или) обязательств, фактически существующих муниципальных образований разных типов (трактуя их как единый «третий уровень налоговой и бюджетной системы»).

В результате ни поселенческие, ни территориальные муниципальные образования не имеют самостоятельных доходных источников и четкой сферы ответственности, возникает конкуренция между органами местного самоуправления за одну и ту же налоговую базу, ограничения для объективно необходимой децентрализации налоговых полномочий, стимулы к дроблению муниципальных образований, неопределенность в выполнении функций местного самоуправления. Такая ситуация препятствует развитию как системы межбюджетных отношений, так и местного самоуправления, не позволяя четко разграничить предметы ведения, полномочия и ответственность между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований разных типов.

За местным уровнем власти пока еще закреплены практически все полномочия по жизнеобеспечению населения. Как отмечают специалисты в области местного самоуправления, что «скорее всего, они останутся закрепленными и на перспективу, поскольку, как показала практика прошедших лет, любому другому уровню власти средств на реализацию тех же полномочий потребуется значительно больше. Следовательно, и муниципалитетам для эффективной реализации своих полномочий требуется и соответствующая финансовая база, в том числе надежные собственные налоговые источники»49.

Как известно, возможности их формирования находятся в зависимости от налогового потенциала территории и тех налоговых отчислений, которые устанавливаются в соответствии с федеральным, региональным законодательством и решениями представительных органов местного самоуправления. Налоговый потенциал муниципальных образований, особенно малых и средних городов, в ходе проведения реформ оказался ослабленным. Основная часть налоговых доходов муниципальных бюджетов формируется в настоящее время за счет отчислений от федеральных налогов - налога на прибыль и подоходного налога, а в недавнем прошлом - и налога на добавленную стоимость. Законодательной основой закрепления части этих отчислений от федеральных налогов за муниципальными бюджетами является Закон «О финансовых основах местного самоуправления». Однако существующее в нем указание «в среднем по субъекту Федерации» приводит к тому, что установленные «единые нормативы отчислений» отличаются по различным муниципальным образованиям в одном и том же субъекте Федерации в разы.

У муниципальных же образований нет возможности изменить нормативы отчислений по налогам, формирующим основную часть доходов их бюджетов. Кроме того, проводимая на федеральном уровне политика, направленная на улучшение ситуации с выплатой пособий детям, инвалидам и ветеранам, на стимулирование товаропроизводителей, на снижение налогового бремени, приводит к сокращению, в первую очередь, доходов бюджетов муниципальных образований. Пятипроцентный налог на прибыль, установленный для покрытия выпадающих в результате отмены налога на ЖКХ доходов местных бюджетов, был сокращен до 2%. Подоходный налог, который почти полностью

был передан на региональный уровень, сократился в результате известного установления новых ставок. Объективно у местных бюджетов нет возможности наращивать свои доходы.

 

Контрольные вопросы

 

1. Каковы правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации?

2. Выявить специфические черты, причины и следствия неэффективности развития местного самоуправления в России в 1990-е годы.

3. Каковы особенности (институциональные, организационные, финансовые) во взаимоотношениях органов местного самоуправления с региональными властями?

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления. Что представляет собой этот «закрытый перечень» делегированных полномочий?

5. По каким направлениям происходит взаимодействие органов власти субъекта РФ с органами местного самоуправления?

6. Какие новые термины и понятия используются для характеристики самоуправляющихся территорий и местного самоуправления в ходе осуществляемой реформы?

7. Каковы полномочиям федеральных (региональных) органов государственной власти в области местного самоуправления?

8. Какова ответственность органов и должностных лиц государственной власти и органов местного самоуправления за ненадлежащее обеспечение исполнения отдельных государственных полномочий?

9. Дать развернутый комментарий к решениям Конституционного Суда Российской Федерации в области местного самоуправления.

10. Допускается ли вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц в процесс самостоятельного формирования населением, избранными им представительными органами местного самоуправления органов местного самоуправления? Каковы «российские реальности» в этом вопросе»? Привести примеры.

11. Каковы финансовые основы полномочий местных властей?

12. Как оформлен законодательно «единый перечень предметов ведения местного самоуправления». Какие полномочия включены в этот единый перечень?

13. Привести конкретные примеры о развитии МСУ в России.

 

Нормативные источники

 

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (с изм. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.) принят Государственной Думой 12 августа 1995 года.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации».

 

Список литературы

 

Ершов А.Н. Становление местного самоуправления в современных условиях (Опыт социологического исследования). Казань, 1999.

Игнатов В.Г., Хрипун В.К, Понеделков А.В., Старостин А.В. Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов н/Д, 1996.

 

Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. Юридическая литература. М.,

1994.

Салов О. Местное самоуправление в современном мире //

федерализм. 2002. № 1.

Доклады института Европы. Выпуск № 20 // Проект: Коммуны и федерация: Вып. 1. Финансовые основы местного самоуправления (коммуны в финансовой конституции Германии). М,

1995.

Доклады института Европы // Проект: Коммуны и федерация: Вып. 3. Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах (Земля Северный Рейн-Вестфалия). М., 1997.

Доклады института Европы // Проект № 20: Коммуны и федерация: Вып. 2. Роль коммун в системе германской государственности. М., 1996.

Европейская хартия о местном самоуправлении // Социс.

1997. № 12.

 



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-04-02 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: