2017 год объявлен в России Годом экологии и Годом особо охраняемых природных территорий. 5 января 2016 года Президент РФ подписал Указ о проведении в 2017 году в Российской Федерации Года экологии. Его проведение намечено в целях привлечения внимания общества к вопросам экологического развития России, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности[189]. И это не случайно.
Экологическая ситуация в мире характеризуется как неблагоприятная. На земле происходит экологический кризис, который определяется как напряженное состояние взаимоотношений между человечеством и природой. Он характеризуется несоответствием развития производительных сил и производственных отношений и ресурсно-экологическими возможностями биосферы. В отличие от катастрофы кризис – это обратимое состояние, в котором человек выступает активно действующей стороной. Другими словами, экологический кризис – нарушение равновесия между природными условиями и воздействием человека на окружающую природную среду. По общепринятому мнению, важнейшей проблемой последних десятилетий ХХ – начала ХХI веков является глобальная проблема, связанная собственно с выживанием человечества. Если мировое сообщество не сумеет преломить ситуацию, то к середине XXI века может наступить уже экологическая катастрофа. И не случайно, что обеспечение экологической безопасности становится во всех странах мира приоритетной задачей.
Стремление к обеспечению экологической безопасности всегда было одним из основных мотивов деятельности человека. Ведь право на благоприятную для его жизни природу является первейшим и наиболее важным естественным правом человека, возникшим с момента его появления на свет. Но сегодня угроза для безопасности и комфортного существования человека начинает исходить именно от неблагополучного состояния окружающей среды[190].
Вопросы, относящиеся ко всем аспектам обеспечения экологической безопасности особенно актуальны в современной России. В Экологической доктрине РФ[191],Основах государственной политики в области экологического развития[192], Стратегиинациональной безопасности РФ 2015 года подчеркивается, что глобальные экологические проблемы, связанные с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды, затрагивают интересы Российской Федерации и ее граждан.
При этом Россия же играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем.
Место экологической безопасности в системе национальной безопасности. Обеспечение экологической безопасности РФ является гарантией стабильного развития общества и благоприятных условий жизни населения. Еще раз хочется обратить внимание, что отступление от экологических требований, деградация природы, нерациональное природопользование, исчерпание природных ресурсов являются факторами, угрожающими национальной безопасности. Соответственно, национальная безопасность нашей страны самым тесным образом связана с состоянием экологической сферы жизни и деятельности общества. Более того, национальная безопасность России, как отмечал М.М. Бринчук, зависит от состояния взаимодействия общества и природы[193].
Благоприятное состояние окружающей среды является одним из базовых критериев обеспечения национальной безопасности. На эту взаимозависимость указывают важнейшие политико-правовые документы, среди которых Стратегия национальной безопасности РФ 2009 года и новая Стратегия национальной безопасности РФ, принятая 31 декабря 2015 года. В п. 31 Стратегии национальной безопасности 2015 года одним из стратегических национальных приоритетов названа экология живых систем и рациональное природопользование, а состояние национальной безопасности поставлено в зависимость от степени реализации стратегических приоритетов. Соответственно, в Стратегии 2015 года четко определено, что стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются:
– сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;
– ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата (ст.83).
В юридической литературе экологическая безопасность рассматривается как:
– разновидность национальной безопасности Российской Федерации;
– одна из составляющих национальной безопасности;
– компонента национальной безопасности;
– вид государственной безопасности Российской Федерации;
– вид экономической безопасности[194].
Ясность можно найти в нормативно-правовых актах РФ. В частности, ст.1Федерального закона «О безопасности» 2010 года определяет предмет правового регулирования Закона, где среди иных видов безопасности называет экологическую безопасность. В статье уточняется, что в дальнейшем, в Законе, перечисленные виды безопасности будут называться терминами «безопасность», «национальная безопасность».
Развитие данного подхода мы видим и в Стратегиях национальной безопасности Российской Федерации. Стратегия 2015 года зафиксировала, что национальная безопасность включает в себя все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, среди которых и экологическая безопасность (п.6).
Национальные интересы России в экологической сфере. Каковы национальные интересы России в экологической сфере? Для ответа на этот вопрос необходимо разобраться в понятийном аппарате. Обращаем внимание на предложение В.В. Вербицкого. Он вкладывал в термин «национальные интересы Российской Федерации в экологической сфере» следующее смысловое значение: совокупность сбалансированных, интегрированных, объективных потребностей личности, общества и государства, удовлетворение которых невозможно без окружающей среды как основы материального, нравственного, культурного существования и развития многонационального народа России в соответствии с многовековыми традициями[195].
Напоминаем, что Стратегия национальной безопасности 2015 года утверждает, что состояние национальной безопасности (в том числе и в экологической сфере) напрямую зависит от степени реализации стратегических национальных приоритетов (п.32). При этом обеспечение национальных интересов осуществляется также посредством реализации ряда стратегических национальных приоритетов (п.31).
В п. 30 Стратегии, определяющем национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу, интересы, применительно к экологической сфере, напрямую не сформулированы.
Но, во-первых, на основе анализа ряда концептуальных документов, федеральных законов как в сфере национальной безопасности, так и в экологической сфере можно четко обозначить один из этих интересов – укрепление здоровья, защита жизни населения России, повышение его качества жизни. Однозначно, полноценное обеспечение данных интересов объективно невозможно без сохранения качества окружающей среды.
Во-вторых, интересы можно сформулировать, отталкиваясь от целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования (п.83), обращая внимание, что интересы неразрывно связаны с предотвращением негативных изменений окружающей среды, обусловленных хозяйственной и иной деятельностью, а также природными явлениями.
Одним из стратегических национальных приоритетов РФ определена «Экология живых систем и рациональное природопользование», где достижение стратегических целей экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на защиту и воспроизводство природно-экологического потенциала Российской Федерации, повышение уровня экологического образования и экологической культуры граждан (п.85).
При этом необходимо учитывать следующий важный момент, на который справедливо обращал внимание Ю.Н. Платонов. Процесс обеспечения экологической безопасности России выходит за рамки национальной безопасности. Роль нашей страны в решении глобальных и региональных экологических проблем имеет важное значение, поскольку ее биосфера (наряду с другими странами) обеспечивает стабильность экологического баланса планеты, оказывая тем самым важнейшие «экологические услуги» другим государствам. Экологические интересы России в международном аспекте заключаются в сохранении и рациональном использовании общемировых и разделяемых (совместно используемых) природных ресурсов, создании механизмов компенсации эколого-экономического вреда, наносимого другими иностранными государствами, в обеспечении межгосударственного экологического паритета, развитии международного сотрудничества для решения глобальных и региональных экологических проблем[196].
Определение национальных интересов России в экологической сфере играет серьезную роль как в теоретико-методологическом, так и в практическом смысле. В первую очередь это связано с предупреждением как внешних, так и внутренних угроз экологической безопасности нашей страны.
Угрозы экологической безопасности, касающиеся населения Земли в целом, стали обсуждаться в научных кругах после работ ученых Римского клуба в 1970 - х годах [197].
Экономико-математические модели Форрестора и Медоуза показывали, что стихийное развитие экономики приводит к истощению запасов полезных ископаемых, резкому спаду промышленности, превращению огромных территорий в свалки, катастрофическому уменьшению численности населения.
Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которых определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения[198].
В первую очередь следует посмотреть, как в научном мире представляется само понятие «угроза (ы) экологической безопасности».
Глушко О.А. полагала, что под угрозой в рассматриваемом контексте можно понимать возможную опасность, которая может привести к неблагоприятным последствиям; совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам человека, его жизни, здоровью, его генофонду, окружающей среде, личности, обществу и государству[199].
По мнению С.Р. Гостевой экологические угрозы – прогнозируемые последствия или потенциальные сценарии развития событий катастрофического характера, которые обусловлены изменениями состояния окружающей среды и способны нанести вред жизненно важным интересам личности, общества, государства, мирового сообщества[200].
Пакалов Д.С. считал, что угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности)[201].
Герасимов А.В. констатировал, что под угрозой экологической безопасности должны пониматься виды хозяйственной или иной деятельности, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду и представляющие опасность для жизни и здоровья людей вследствие возможных или наступивших нарушений нормативов качества окружающей среды[202].
Русин С.Н. писал, что угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей природной среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности)[203].
Анализ приведенных примеров свидетельствует, что, хотя они и появились в период действия Стратегии национальной безопасности 2009 года, основное их количество выходит за рамки официально предложенного толкования данного понятия.
Собственно угрозы экологической безопасности России представлены в ряде концептуальных документов – Экологической доктрине РФ, Стратегиях национальной безопасности РФ, проекте Стратегии экологической безопасности РФ. Посмотрим на изменение их содержания в официальных актах последнего десятилетия (табл.13)
Таблица 13
Сравнительный анализ угроз экологической безопасности РФ
| Стратегия национальной безопасности 2009 года | Стратегия национальной безопасности 2015 года |
| – истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов; – наличие в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов; (п.86) – сохранение значительного количества опасных производств, деятельность которых ведет к нарушению экологического баланса, включая нарушение санитарно-эпидемиологических и (или) санитарно-гигиенических стандартов потребляемой населением страны питьевой воды; – вне нормативного правового регулирования и надзора остаются радиоактивные отходы неядерного топливного цикла; – нарастает стратегический риск исчерпания запасов важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны; – падает добыча многих стратегически важных полезных ископаемых (п.87). | – истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и «хищнического» природопользования; – преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей; – большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов; – наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов; – наличием значительного количества экологически опасных производств; – нехватка мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления; – нехватка мощностей в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств; – недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами; – низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения (п.84). |
Жирным шрифтом мы выделили отличные от предыдущей Стратегии угрозы.В тексте Стратегий угрозы национальной безопасности определены опосредованно, через факторы, которые влияют на состояние экологической безопасности населения и территории России.
В основном, это угрозы, связанные с воздействием сугубо внутренних факторов, хотя встречаются и внешние «раздражители», например, истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов или трансграничный перенос токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств.
Не очень логично исключение из Стратегии национальной безопасности 2009 года важных внутренних факторов, перечисленных еще в Экологической доктрине РФ 2002 года. Это – преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, приводящих к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды; высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов; низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны. Как мы видим, они появляются вновь в Стратегии национальной безопасности 2015 года.
Материалы Стратегии национальной безопасности 2015 года свидетельствуют, что законодатель основное внимание уделяет, во-первых, угрозам, связанным с возможностью предотвращения неблагоприятных последствий изменения природной среды. Это, например, выделение таких элементов, как неэффективное и «хищническое» использование природных ресурсов, или наличие значительного количества экологически опасных производств при нехватке мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления и т.п.
Во-вторых, угрозам уже существующим, с целью ликвидации или минимизации их негативных последствий. Например, признание фактора существования экологически неблагополучных территорий страны, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов, или констатация недостаточной эффективности государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами.
В первую очередь следует заострить внимание, что законодатель, в качестве нового фактора, акцентирует внимание на нехватке мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод.
Это связано с тем, что, наконец, сложилось понимание острой потребности создания в российской экономике сектора чистых технологий, внедрение передовых природоохранных технологий и безотходных производств.
Выявлена и такая угроза, как нехватка мощностей по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления. Решение этого вопроса тесно связано с предыдущим, но, на государственном уровне, возникло не только понимание серьезности данной проблемы, но и стремление ее решать. Констатируется, что происходит постоянное увеличение площадей для размещения отходов производства и потребления, намного превышены имеющиеся в стране возможности переработки и обезвреживания подобных отходов. Ко всему, среди них наблюдается рост токсичных отходов, несоблюдение в официально существующих хранилищах действующих нормативов, увеличение числа несанкционированных свалок, что создает условия для возможного отрицательного воздействия на окружающую среду и, соответственно, снижение продолжительности жизни, ослабление здоровья населения.
Отмечается и такая угроза, как неэффективное и «хищническое» природопользование, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов. Законодатель определился, что, по сравнению с зарубежным опытом, в России существует достаточно низкая оплата за использование природных ресурсов, что влечет за собой и их малоэффективное использование, где солидная часть добываемых природных ресурсов практически сразу становится отходами.
Ко всему, наблюдается стабильная тенденция распространения практики незаконного добывания объектов животного и растительного мира. Данной сфере, к сожалению, характерна массовость и распространение коррупционного преступного поведения, проникновение организованной преступности в экологическую область, рост стремлений к извлечению незаконной прибыли из природных источников.
Вновь поставлен и вопрос о низком уровне экологического образования и экологической культуры населения. Это напрямую связано с оценкой значимости общественной составляющей системы обеспечения экологической безопасности. Несомненно, что необходимо при помощи всевозможных государственных и общественных мер формировать морально-этические нормы, взгляды, установки и ценности, касающиеся взаимоотношений человека и природы, воплощающиеся в бережном отношении к природной среде и в целом, к экологическим проблемам. Экологическое просвещение позволит сформировать объективно отвечающее экологическим интересам России поведение, а также умение адекватно реагировать на возникающие в экологической сфере угрозы.
Современное законодательство выделяют два вида угроз: внешние и внутренние. В нашем случае это угрозы, представляющие опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства, окружающей среде.
К первому виду угроз можно отнести те, которые связаны с последствиями межгосударственных катаклизмом, например, вооруженных конфликтов или природно-техногенных катастроф, в том числе, и аварий. Ко второму виду – те, что формируются в природной среде под воздействием негативных факторов отраслевого, местного, регионального уровня. При этом ряд ученых отмечают, чтопод состоянием природной среды следует понимать не только ее физические свойства, то есть химический состав атмосферного воздуха, вод или почв, не только наличие в элементах природной среды привнесенных человеческой деятельностью веществ и энергии, но и наличие необходимых человеку, обществу и государству природных ресурсов.
В этом случае действие угроз будет проявляться в следующем[204].
1. Для человека, его жизненно важных интересов:
– в риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида;
– возникновении заболеваний, обусловленных воздействием факторов окружающей среды;
– снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека.
2. Для общества, его материальных, культурных и иных ценностей:
– в риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит, и общества;
– возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит, и невозможности существования гармоничного общества;
– снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека и общества.
3. Для государства, его материальных, культурных и иных ценностей:
– в риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит, и государства;
– возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит, и невозможности достижения экономической и политической стабильности государства;
– снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека, общества и государства;
– риске утраты ресурсного потенциала в результате отторжения территории, лишения государства права на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств.Правильно определить угрозы экологической безопасности возможно лишь при выявлении и оценке их источников.
По мнению С.Н. Русина источником угроз будет состояние природной среды, измененное в результате хозяйственной и иной деятельности человека, а также опасных природных явлений[205].
Одним из аспектов научного анализа источниковугроз экологической безопасностиявляется их классификация по различным основаниям. Мы еше раз подчеркиваем, что, как и угрозы, источники угроз экологической безопасности могут быть как внешние, так и внутренние.
Опираясь на выводы Герасимова А.В.[206],попытаемся раскрыть четыре группы основополагающих источников внешних угроз национальным интересам России в экологической сфере, внося дополнения в выводы указанного автора.
Первая группа основана на несовершенстве концепции устойчивого развития. Развитие считается устойчивым, когда удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Недостатки концепции допускают возможность всеобщего недифференцированного экономического роста в условиях ограниченности возможностей Земли, выход за пределы границ этих возможностей и нераспределенность прав на использование экологического потенциала внегосударственных пространств.Изменение климата, истощение озонового слоя Земли, деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия приводит к снижению способности экосистем к саморегуляции. Ко всему, наблюдается увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей, рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов.
Вторая группа источников внешних угроз обусловлена идущим в мире процессом экологизации общественного сознания, спроса, производства, потребления, мирового рынка товаров и услуг. В данном случае наблюдаются попытки Запада воздействовать на формирование экологического сознания российского населения с целью внедрения западных компаний в экономику России под предлогом предоставления экологической помощи. Но в основе этого «шага доброй воли» во многом лежит стремление использовать территорию России для захоронения отходов вредных производств. Ко всему, несомненной угрозой является курс Запада на ужесточение международных экологических стандартов как осложнение доступа РФ на мировые рынки. На фоне усиления глобальной конкуренции не исключены недобросовестное использование иностранными или транснациональными бизнес-структурами национальных природных ресурсов, ведение экологически неоправданной хозяйственной деятельности. Имеется вероятность импорта продукции, представляющей повышенную опасность для окружающей среды и населения, как в товарном виде, так и в виде, потерявшем потребительские свойства.
Третья группа источников внешних угроз обусловлена развитием процесса управления экологической взаимозависимостью в мире. Важнейшими в перечне сопутствующих угроз являются дискриминационные положения действующих и разрабатываемых природоохранных соглашений.
Четвертая группа источников обусловлена тенденцией к превращению проблемы устойчивого развития человека в стержневой элемент концепции устойчивого развития, а также акцентом на экологических правах личности.
Сопряженная с этими тенденциями угроза для России заключается в попытках Запада навязать миру конвенцию по вопросам устойчивого развития человека и на этой основе открыть новый канал вмешательства во внутренние дела суверенных государств, включая Россию. Это даст возможность Западу налагать санкции в случаях неисполнения обязательств по этой конвенции или нарушения экологических прав граждан других государств.
Источники внутренних угроз экологической безопасности России позволил нам определить проект Стратегии экологической безопасности РФ. Они связаны с:
– характером нашей экономики, до сих пор нацеленной на преобладание в ее структуре ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов;
– ограничением (из-за экономических санкций) доступа к западным экологически чистым инновационным технологиям, материалам и оборудованию;
– ослаблением государственного надзора, недостаточной развитостью правовых и экономических механизмов управления и предупреждения экологической опасности из-за последствий ситуаций техногенного и природного характера;
– хозяйственной и иной деятельностью на территории иных государств, в первую очередь сопредельных по южным и западным границам (пп. 22 – 30)[207].
Глушко О.А. классифицирует источники угроз экологической безопасности на техногенные и природные.
К техногенным относится деятельность людей, связанная с преднамеренным либо непреднамеренным воздействием на окружающую среду. Техногенные угрозы человеку, природной среде выражаются в виде аварий технических устройств, ведущих к неблагоприятным изменениям окружающей среды, гибели людей, утрате здоровья, материальных ценностей. Рассматриваемые аварии могут привести к экологической катастрофе и чаще всего возникают от невыполнения экологических требований. Экологические последствия данных аварий распространяются, как правило, на большие расстояния, несмотря на то, что сама авария имеет локальный характер.
К природным источникам экологической безопасности относятся опасные природные процессы и явления, в частности землетрясения, извержения вулканов, цунами, наводнения, засухи, штормы, пожары, эпидемии и другие стихийные бедствия – явления природы, создающие катастрофические экологические ситуации и сопровождающиеся людскими и материальными потерями[208].
Развитие понятия «экологическая безопасность». Мы уже неоднократно, относительно понятийного аппарата различных видов безопасности упоминали, что терминологическая неопределенность может привести к смешению и замене одного понятия другим, нанести вред конкретному виду деятельности из-за нечеткости понимания его содержания, тормозить развитие законодательства в рассматриваемой сфере в связи с неясностью его места в системе национальной безопасности России.
Оценка нашей нормативно-правовой базы показывает, что термин «экологическая безопасность» применяется достаточно бессистемно, ко всему, зачастую происходит взаимозамена понятий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана окружающей среды».
Следует подчеркнуть, что само понятие «экологическая безопасность» вошло в научный, политический и нормативный оборот относительно недавно.
Как отмечала И.О. Краснова, «экологическая безопасность» как правовая категория – не отечественного происхождения. Впервые этот термин появился в международных отношениях, где экологическая безопасность рассматривалась как фактор обеспечения мира и глобальной безопасности. В 1984 году на 12-й сессии Совета управляющих ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) исполнительный директор этой организации в своем заключительном выступлении указал на связь между экологическими проблемами, с одной стороны, и национальной и международной безопасностью – с другой. Он отметил, что глобальной безопасности угрожает не только сокращение производства продуктов питания, трансграничное загрязнение и даже вооруженные конфликты, но и современная деятельность по социально-экономическому развитию, которая может привести к нехватке и загрязнению важнейших природных ресурсов, что, в свою очередь, может стать причиной международных трений.
7 декабря 1987 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 42/93 «Всеобъемлющая система международного мира и безопасности», в которой в п. 10 было признано, что «сотрудничество в экологической сфере должно стать неотъемлемой составной частью всеобъемлющей международной безопасности».
Таким образом, обоснованием выделения экологической безопасности, как таковой, из общего контекста было признание экологических проблем как угрозы миру на планете. Здесь очень важна конкретная обстановка, в рамках которой происходило формирование категории экологической безопасности в международных отношениях и международном экологическом праве. В 80-е годы XX столетия на фоне нарастающих проблем загрязнения окружающей среды, истощения природных ресурсов усиливалось ощущение наступления глобального экологического кризиса, катастрофы, способной привести к резкому падению экономики, гибели людей и дестабилизации в мире. Это способствовало тому, что охране окружающей среды в мире стало уделяться особое внимание как средству устранения угрозы экологического кризиса.
В тот период мир потрясли крупные промышленные аварии, повлекшие гибель людей, опасное загрязнение воздуха, воды, продуктов питания. В 1976 году в городе Севезо (Италия), на химическом предприятии, произошел взрыв с выбросом диоксина. В результате загрязнения погибли тысячи животных, местные жители получили тяжелые заболевания, а место поражения стало на время непригодным для проживания. В 1984 году произошла крупнейшая по числу жертв (18 тысяч человек) техногенная катастрофа на химическом заводе в городе Бхопал (Индия), производившем инсектициды. В 1986 году на территории современной Украины, произошла крупнейшая радиационная авария – взрыв энергоблока на Чернобыльской АЭС.
Промышленные аварии подтолкнули государства и международное сообщество разработать специальные правовые меры, направленные на предупреждение аварий, устранение их последствий, главным образом в целях защиты окружающей среды и населения от их разрушительных воздействий.
И экологическая безопасность приобрела двойное значение. С одной стороны, экологическая безопасность – это, по сути, благоприятное состояние окружающей среды, которое обеспечивается общими мерами охраны окружающей среды, обращенными ко всем субъектам. С другой – отсутствие риска возникновения опасных нештатных ситуаций на промышленных предприятиях, при осуществлении некоторых видов деятельности, грозящих разрушением экосистем, причинением крупного экологического и имущественного ущерба и, конечно, опасных для жизни и здоровья людей. Эти два направления в развитии экологического права на международном уровне повлияли и на формирование правовой категории экологической безопасности в России, которая сегодня также демонстрирует двойной смысл.
Впервые экологическая безопасность упоминалась еще в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 7 января 1988 года № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», где указывалось, что «борьба за экологическую безопасность на Земле должна рассматриваться как одна из самых ответственных и благородных задач советских людей». Позже данное понятие появилось в Законе от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», где обеспечение экологической безопасности провозглашается в качестве цели охраны окружающей среды, достижению которой должен способствовать Закон. Указанный Закон не раскрыл содержания новой правовой категории и не установил требований экологической безопасности, предусмотрев, однако, юридическую ответственность за их нарушение[209].
Собственно сам термин «экологическая безопасность» впервые на законодательном уровне (без определения самого понятия), упоминался в ст. 13 Закона Российской Федерации 1992 года «О безопасности» в качестве одного из видов безопасности, входящих в сферу вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности РФ.
Но основная дискуссия по проблеме необходимости выделения категории «экологическая безопасность» в доктрине экологического права началась с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, где ст.72 отнесла обеспечение экологической безопасности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, наряду с охраной окружающей среды и природопользованием. Данный факт поставил вопрос о более серьезном отношении к понятию «экологическая безопасность».
Исследователи обращали внимание, что в это же время активно разрабатывалось законодательство, связанное с решением проблемы техногенных аварий и природных катастроф.
В 1994 году были подготовлены концепция и проект Закона «Об экологической безопасности», в котором экологическая безопасность понималась как самостоятельная задача и область отношений, нацеленных на недопущение и реагирование на ситуации «экологической опасности», характеризующиеся вероятностью разрушения, изменения состояния окружающей природной среды под влиянием природных и антропогенных факторов. Если конкретно, то экологическая безопасность определялась как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз,