Как отмечается в преамбуле данного Закона, он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Законодатель:
– делает попытку сформировать единый понятийный аппарат, раскрывая содержание ряда понятий, в том числе и такого, как «экологическая безопасность»;
– представляет основы управления в области охраны окружающей среды, раскрывая полномочия органов власти всех уровней, в том числе и органов местного самоуправления, в области охраны окружающей среды;
– выделяет права и обязанности граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в сфере охраны окружающей среды;
– рассматривает вопросы экономического регулирования, нормирования, экологической экспертизы, государственного экологического мониторинга в области охраны окружающей среды и т.д.
В качестве общих требований в области охраны окружающей среды обеспечение экологической безопасности указывается наряду с сохранением благоприятной окружающей среды, восстановлением природной среды, рациональным использованием и воспроизводством природных ресурсов.
Бринчук М.М. справедливо отмечая, что у российских специалистов данный закон вызывает серьезные нарекания, попытался выделить, как он пишет «некоторые его достоинства…где сами достоинства носят условный характер»[232].
К таким достоинствам можно отнести, во-первых, попытку законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды, где более широко, в сравнении с предыдущим законодательством, представляется механизм регулирования в данной сфере.
Во-вторых, появились положения об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.
В-третьих, Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр.
В-четвертых, законодатель установил юридический критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.
В-пятых, Закон установил положение об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды.
В-шестых, определено требование о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.
В-седьмых, введен запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
В-восьмых, появились отдельные главы о научных исследованиях в области охраны окружающей среды и об основах формирования экологической культуры граждан.
Что касается недостатков, выделяемых российскими специалистами, то их можно представить следующим образом:
– ученые - юристы в непосредственной подготовке проекта Закона на последнем этапе не участвовали, хотя на страницах печати и на парламентских слушаниях неоднократно обсуждали его предполагаемые концепцию и содержание. Упразднение Госкомэкологии в мае 2000 года и неоднократная смена руководителей Министерства природных ресурсов России также не способствовали организации последовательной законотворческой работы;
– в Законе не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также не учтены два ряда факторов, связанные, во-первых, с произошедшими изменениями социально-политического и экономического устройства, и, во-вторых, с результатами проведенной в стране правовой реформы, созданием экологического законодательства;
– серьезные нарекания вызывают предложенные в Законе термины- понятия-определения, которых в нем более трех десятков. Двойственность и неопределенность ряда терминов может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия;
– в Законе к чрезвычайным ситуациям природного характера оказались «пристегнутыми» ситуации техногенного характера. Хотя и те, и другие чрезвычайные ситуации могут иметь экологические последствия, их надо различать. Чрезвычайные ситуации природного характера, являющиеся результатом антропогенной деятельности, вызревают долго и влекут соответственно долговременные экологические последствия, которые долго преодолеваются и прежде всего усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей. Чрезвычайные же ситуации техногенного характера могут также иметь экологические последствия, но они моментальны, разовы, кратковременны, и главная роль в их ликвидации принадлежит органам и учреждениям МЧС. Разные причины предполагают и разные пути и сроки выхода из чрезвычайных ситуаций;
– Закон, насколько известно, не подвергался государственной экологической экспертизе. Большинство его нововведений, дойдя до практической реализации, должны будут испытываться жизнью, на что не всегда будет достаточно времени;
– и, наконец, Закон содержит множество декларативных положений, в нем не использованы современные средства юридической техники, не регулируются процессуальные отношения. Ко всему, текст акта изобилует стилистическими погрешностями[233].
Важную роль в правовом обеспечении экологической безопасности играют документы концептуального характера, в частности, Экологическая доктрина РФ и Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года.
Экологическая доктрина на момент создания предусматривалась как стратегический документ, определяющий государственную экологическую политику России на долгосрочный период. В Экологической доктрине установлено, что «стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны» (р.II).
Документ состоит из V разделов, где особо важным в контексте нашей проблемы является IV, который называется «Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации». Его анализ позволяет выделить основные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности:
– обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях. Сформулирована основная задача в указанной сфере: обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду;
– экологические приоритеты в здравоохранении. В данном случае основными задачами являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды;
– предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций. Здесь основная задача – выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды. Основная задача – предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды;
– контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов. Основная задача – организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов.
Но не стоит забывать, что рассматриваемый документ был одобрен Правительством РФ еще в 2002 году. Логично было бы предположить, что выполнение основных положений данного акта невозможно без полноценного плана действий по его реализации. Но подобный план утверждался Приказом Министра природных ресурсов России лишь на 2003 – 2005 годы[234].
Ко всему, полноценная оценка результатов выполнения Экологической доктрины государственными структурами не проводилась, ее влияние на социально-экономическое развитие страны не оценивалось.
Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года были утверждены Президентом РФ в 2012 году. Документ состоит из IV разделов и 26 статей.
Одна из причин разработки настоящих Основ обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития (п.4).
Настоящими Основами определяются стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации (п.5).
Для достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития законодатель считает необходимым решение ряда задач, среди которых те, которые непосредственно связаны с экологической безопасностью:
– формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;
– совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;
– обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;
– развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата;
– научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;
– обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;
– развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 года № 2423–р был утвержден план действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (с изменениями на 10 августа 2016 года)[235].
Ибрагимов К.Х. определял новации Основ следующим образом:
– впервые в истории российского экологического законодательства излагается официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние экологической безопасности и уровень экологически сбалансированного развития российского государства на долгосрочную перспективу – до 2030 года;
– ориентиром для Основ является достижение не только основных приоритетов экологической безопасности человека, но и приоритетов устойчивого развития в области охраны биологического разнообразия всех живых систем.
Таким образом, за многие десятилетия проявления в России признаков экологического кризиса впервые обозначилась политическая воля государства последовательно и эффективно осуществлять меры по охране окружающей среды и рациональному природопользованию[236].
В российской литературе эколого-правового характера приводятся и доводы, связанные с обоснованной критикой Основ государственной политики в области экологического развития РФ. В обобщенном виде они выглядят следующим образом:
– в 90-е годы были приняты несколько знаковых Указов Президента РФ, таких как «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (4 февраля 1994 года № 236)[237] и «Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 1 апреля 1996 года №440)[238]. Но ссылки на данные акты, так же, впрочем, как и на Экологическую доктрину РФ, отсутствуют в Основах, что может свидетельствовать о недостатке связи между этими документами;
– анализ Основ показал, что они заимствованы из разных документов, сильно размыты и трудны для понимания и исполнения, то есть Основы фактически представляют собой «коктейль» из политики, стратегий и программ;
– в перечне стратегических целей государственной политики в области экологического развития приоритет отдается не реализации конституционно закрепленного права каждого человека на благоприятную окружающую среду, а решению социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, то есть налицо продолжение вековой «природопокорительской» и природопотребительской политики;
– механизмы реализации Основ не являются четкими ориентирами для конкретных действий конкретных субъектов экологического права и в оговоренные сроки. Отсутствует и экономическая база реализации Основ. Это подчеркивает декларативность документа;
– слишком длительный интервал действия Основ при условии, что изменения в климате, экологии, экономике и политике, к сожалению, уже в ближайшие годы реально проблематично просчитать, что ставить какие-либо серьезные ориентиры в экологической деятельности государства до 2030 года под сомнение[239].
Несовершенство механизмов реализации законов в области обеспечения экологической безопасности ставит задачу создания устойчивой, работоспособной модели их функционирования на различных уровнях управления на основе комплексного использования механизмов централизованного планирования, стимулирующего регулирования и рыночного саморегулирования[240].
Вопросы совершенствования нормативно-правового обеспечения рационального природопользования, экологической безопасности в последние годы находятся в центре внимания нашего научного сообщества и общественности, к, сожалению, практические действия в указанной сфере не несут четко выраженный системный характер. До сих пор не принят закон «Об экологической безопасности» и «Стратегия экологической безопасности Российской Федерации». А данные акты крайне необходимы для совершенствования экологического законодательства, защиты населения от экологической опасности и повышения качества окружающей природной среды.
Обеспечение экологической безопасности может быть достигнуто лишь на основе плодотворного сотрудничества власти и гражданского общества. Государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и осуществляется органами государственной власти Российской Федерации. Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.55 Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года по состоянию на 25 января 2016 года (проект): подготовлен Минприроды России).
Исходя из этого, реальными субъектами обеспечения экологической безопасности можно назвать государство, местное самоуправление, неправительственные организации, политические партии и экологические движения, отдельных граждан, знающих, понимающих и воспринимающих проблемы экологии вообще, и экологической безопасности, в частности.
Экологическая безопасность, несомненно, рассматривается органами государственной власти как неотъемлемая часть национальной безопасности. И Конституция РФ, определяя предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, в полной мере распространяет это и на все аспекты экологической составляющей государственной политики.
Соответственно, исходя из Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся:
– регулирование и защита прав человека и гражданина (в том числе, и экологических);
– федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);
– установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
– ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
– производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
– определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (ст.71).
Понятно, что осуществлению экологической безопасности относятся и некоторые другие предметы исключительного ведения России.
В совместном ведении находятся:
– вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
– разграничение государственной собственности (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);
– природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
– осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
– земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
– защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (ст.72).
В проекте Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года зафиксировано, что основные направления, цели и приоритеты обеспечения экологической безопасности определяет Президент Российской Федерации (п.56). Он же осуществляет координацию реализации Стратегии (п.57).
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в рамках своих конституционных полномочий осуществляют законодательное регулирование в сфере экологической безопасности (п.58).
Правительство Российской Федерации организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности (п.59).
Совет Безопасности Российской Федерации обеспечивает оценку состояния экологической безопасности, формирование государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности и контроль за ее реализацией, прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз экологической безопасности, выработку мер по их нейтрализации, подготовку Президенту Российской Федерации предложений о мерах, необходимых для обеспечения экологической безопасности (п.60).
Координацию действий федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов и организаций, направленных на реализацию основных задач государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, а также реализацию возложенных на Совет Безопасности Российской Федерации задач в сфере обеспечения экологической безопасности осуществляет Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности (п.61).
Таким образом, мы видим, что проблематика экологической безопасности актуальна как для государственных структур, так и для научного сообщества, и для российской общественности.
К сожалению, большое количество проблем, связанных и с понятийным аппаратом, и с качеством правового регулирования экологической безопасности, и с развитием ее организационного механизма не нашли еще единого теоретического обоснования, а, соответственно, и высокоэффективного практического применения.
До сих пор понятия «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды» и в природоохранительной практике, и в экологическом законодательстве, и в научных работах зачастую, без логичного объяснения, употребляются как синонимы.
Хочется выразить надежду, что определенную ясность внесет наконец-то утвержденная, после широкого общественного обсуждения, Стратегия экологической безопасности РФ.