Если «перекладывать» определение «обеспечение национальной безопасности», данное в Стратегии национальной безопасности 2015 года, на безопасность экономическую, то мы можем предложить следующий вариант: обеспечение экономической безопасности – это реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества комплекса мер, направленных на противодействие угрозам экономической безопасности и удовлетворение интересов в экономической сфере.
Как неоднократно отмечали российские авторы, обеспечение экономической безопасности предполагает такое состояние экономики, которое поддерживает достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и инновационного развития, неуязвимость и независимость её экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям[282].
Мы уже упоминали, что вторая половина 90-х годов ХХ века характеризовалась усилением внимания как официальных структур, так и общественности, в том числе, и научной, к проблемам экономической безопасности. Признано, что обеспечение экономической безопасности должно носить комплексный характер и решаться не только экономическими, но и правовыми средствами. Но становление в России новых форм государственного управления экономикой происходило и происходит в условиях недостатка правовой базы, где уже имеющаяся, к тому же, отличается определенной противоречивостью и отставанием от реально происходящих в экономике процессов. Подобная ситуация может иметь крайне отрицательные последствия, ведь, как верно отмечала И.В. Погодина, разрешение экономических проблем в настоящее время возможно только путем создания и надлежащего правового механизма, позволяющего принимать целенаправленные и последовательные решения, соответствующие требованиям экономической безопасности страны[283].
Под нормативно-правовым обеспечением национальной экономической безопасности Российской Федерации следует понимать совокупность нормативно-правовых актов как часть общей системы обеспечения национальной безопасности России, законодательно закрепляющую отношения общества, государства, личности, субъектов хозяйствования в системе обеспечения национальной экономической безопасности России и представляющую собой важный фактор устойчивого развития российской экономики и общества.
В развитии нормативно-правового обеспечения национальной экономической безопасности России выделяют четыре этапа:
1) зарождение правовых основ;
2) период отраслевого развития;
3) период формирования стратегии развития;
4) период устойчивого развития, – начало последнего предлагается считать с принятия Антикризисного плана в январе 2015 года (имеется в виду План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденный распоряжением Правительства от 27 января 2015 года №98-р.)[284].
Правовую основу обеспечения экономической безопасности в настоящее время составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные законы (ФЗ 2010 года «О безопасности»), и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области экономической безопасности.
Но особое место в системе актов по обеспечению экономической безопасности занимают документы, обозначаемые, как «программные», среди которых стратегии, концепции, доктрины. К документам такого рода можно отнести:
– Государственную стратегию экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения);
–Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;
– Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации [285];
– Стратегию национальной безопасности Российской Федерации 2015года;
– Военную доктрину Российской Федерации 2014 года и ряд других.
Несомненно, центральное положение среди перечисленных актов должна занимать Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации, но принята она была, как мы видим, более двадцати лет назад, и, поэтому, своей роли, в полной мере, она уже не выполняет. В самом тексте Стратегии отмечалось, что ориентирована она на реализацию осуществляемых в Российской Федерации экономических преобразований в ближайшие три – пять лет.
Тем не менее, данный документ заслуживает отдельного анализа, хотя бы как пример первой целенаправленной законодательной попытки создания правовой базы по обеспечению необходимых условий экономической безопасности страны в целях проведения структурной модернизации экономики и социальной сферы.
Стратегия экономической безопасности РФ включает четыре раздела:
I. Цель и объекты Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации.
II. Угрозы экономической безопасности Российской Федерации.
III. Критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности Российской Федерации.
IV. Меры и механизмы экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности.
В первом разделе определялась цель Государственной стратегии, которой являлось обеспечение такого развития экономики, при котором создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз.
Законодатель четко констатировал, что без обеспечения экономической безопасности практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед страной, как во внутригосударственном, так и в международном плане.
Определялись (в духе закона «О безопасности» 1992 года) объекты экономической безопасности РФ – личность, общество, государство и основные элементы экономической системы, включая систему институциональных отношений при государственном регулировании экономической деятельности.
Относительно внешнеэкономической стороны Государственной стратегии подчеркивалось, что ее сущность заключается в эффективной реализации преимуществ международного разделения труда, устойчивости развития страны в условиях ее равноправной интеграции в мирохозяйственные связи, недопущении критической зависимости России от зарубежных стран или их сообществ в жизненно важных вопросах экономического сотрудничества.
Второй раздел включал характеристику внешних и внутренних угроз экономической безопасности Российской Федерации как совокупности условий и факторов, создающих опасность для жизненно важных экономических интересов личности, общества и государства. Подчеркивалось, что предотвращение или смягчение последствий действий угроз экономической безопасности Российской Федерации требует определения и мониторинга факторов, подрывающих устойчивость социально-экономической системы государства.
Определению критериев и параметров (пороговых значений), характеризующих национальные интересы в области экономики и отвечающих требованиям экономической безопасности Российской Федерации, посвящен третий раздел. Для определения критериев и параметров, отвечающих требованиям экономической безопасности Российской Федерации, необходимо учитывать:
1. Способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства. Это означает, что в стране должны быть достаточно развиты отрасли и производства, имеющие жизненно важное значение для функционирования государства как в обычных, так и в экстремальных условиях, способные обеспечить процесс воспроизводства независимо от внешнего воздействия.
2. Приемлемый уровень жизни населения и возможность его сохранения. Нельзя допустить выхода показателей уровня бедности, имущественной дифференциации населения и безработицы за границы, максимально допустимые с позиции социально-политической стабильности общества.
3. Устойчивость финансовой системы, определяемую уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности.
4. Рациональную структуру внешней торговли, обеспечивающую доступ отечественных товаров перерабатывающей промышленности на внешний рынок, максимально допустимый уровень удовлетворения внутренних потребностей за счет импорта (с учетом региональных особенностей), обеспечение приоритета экономических отношений со странами ближнего зарубежья. Сбалансированная внешнеэкономическая политика, предполагающая как удовлетворение потребностей внутреннего рынка, так и защиту отечественных производителей с использованием принятых в международной практике защитных мер.
5. Поддержание научного потенциала страны и сохранение ведущих отечественных научных школ, способных обеспечить независимость России на стратегически важных направлениях научно-технического прогресса.
6. Сохранение единого экономического пространства и широких межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций, и функционирование единого общероссийского рынка или интегрированной системы региональных рынков с учетом их производственной специализации.
7. Создание экономических и правовых условий, исключающих криминализацию общества и всех сфер хозяйственной и финансовой деятельности, захват криминальными структурами производственных и финансовых институтов, их проникновение в различные структуры власти.
8. Определение и обеспечение необходимого государственного регулирования экономических процессов, способного гарантировать нормальное функционирование рыночной экономики как в обычных, так и в экстремальных условиях.
Четвертый раздел формулирует меры и механизмы экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности и разрабатываемые и реализуемые на федеральном и региональном уровнях. Также представлены основные направления, по которым осуществляется деятельность государства по обеспечению экономической безопасности РФ. Это:
– мониторинг и прогнозирование факторов, определяющих угрозы экономической безопасности;
– разработка количественных и качественных параметров (пороговые значения) состояния экономики, выход за пределы которых вызывает угрозу экономической безопасности страны;
– деятельность государства по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации, которая осуществляется по следующим основным направлениям:
а) выявление случаев, когда фактические или прогнозируемые параметры экономического развития отклоняются от пороговых значений экономической безопасности, и разработка комплексных государственных мер по выходу страны из зоны опасности;
б) организация работы в целях реализации комплекса мер по преодолению или недопущению возникновения угроз экономической безопасности Российской Федерации;
в) экспертиза принимаемых решений по финансовым и хозяйственным вопросам с позиции экономической безопасности Российской Федерации.
Положение дел в современной экономике РФ, о котором неоднократно упоминалось выше, требует внесения серьезных изменений в стратегию экономической безопасности страны. В первую очередь, необходимо не просто откорректировать степень опасности уже сформулированных угроз и их иерархию, а четко зафиксировать новые вызовы и угрозы, которые объективно не могли найти отражения в 1996 году.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года представляет современные стратегические потребности России, без учета которых невозможно сохранить экономическую безопасность страны. Но само понятие «экономическая безопасность» употребляется в документе только один раз. В Концепции:
– отражены стратегические ориентиры долгосрочного социально-экономического развития с учетом угроз предстоящих лет;
– определены этапы инновационного развития, специфика развития человеческого потенциала;
– выявлены формы и механизмы стратегического партнерства общества, государства и бизнеса;
– сформулированы приоритеты, цели, основные задачи государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, структурные преобразования в экономике;
– показаны пути повышения национальной конкурентоспособности и основные направления внешнеэкономической политики;
– изложены параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.
Анализ документа показывает, что во главу угла в нем поставлены инновации. В Концепции сделана попытка смоделировать переход экономики с одной (инерционной, она же – энергосырьевая) траектории развития на другую – инновационную, технологичную и наукоемкую. И, как отмечалось в документе, на завершающем этапе реализации Концепции будет совершен «рывок в повышении глобальной конкурентоспособности экономики на основе ее перехода на новую технологическую базу (информационные, био- и нанотехнологии), улучшения качества человеческого потенциала и социальной среды, структурной диверсификации экономики».
Но, как писал д.э.н., академик С.Ю. Глазьев, уже изначально в инновационный сценарий закладывалась существенная инерционная составляющая. Он сформулировал несколько серьезных просчетов разработчиков Концепции, один из которых, например, связан с традиционным для сложившейся практики макроэкономического прогнозирования откладыванием выхода на параметры инновационного развития на конец прогнозного периода (2020 год). Соответственно (и это еще одна проблема), не принимались во внимание предпринимаемые на момент разработки Концепции усилия по освоению передовых технологий, способных дать достаточно быструю отдачу, что грозило занижением требований к результативности государственных инвестиций. Ведь если не ставить задач по достижению высоких показателей роста применения новых технологий и производства конкурентоспособных наукоемких продуктов, то выделенные на эти цели средства могут быть просто разворованы. И, наконец, изначально прогнозировался опережающий рост импорта, предполагалось, что дефицит торгового баланса будет покрываться за счет иностранных инвестиций. Глазьев С.Ю. считал подобный подход уже в 2008 году не соответствующим реальности, а тогда о санкционной политике Запада было вообще еще не известно[286].
Значимость Доктрины продовольственной безопасности однозначно подтверждается тем, что она являлась одним из первых нормативно-правовых актов, принятых в целях развития первой в истории России Стратегии национальной безопасности РФ 2009 года. В Доктрине четко указывается, что реализация ее положений позволит обеспечить продовольственную безопасность как важнейшую составную часть национальной безопасности, прогнозировать и предотвращать возникающие угрозы и риски для экономики страны, повышать ее устойчивость, создавать условия для динамичного развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, улучшения благосостояния населения.