Необходимость принятия данного закона можно представить, опираясь на положения Пояснительной записки к его проекту, ряда работ научно-практического характера.
Во-первых, комплекс причин политического характера, среди которых основным является фактор террористической угрозы, опасность которого для объектов транспортного комплекса резко возросла, о чем подробно уже говорилось выше.
Во-вторых, причины социально-экономической направленности:
– высокий уровень изношенности парка транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры, что значительно повышает риск техногенных катастроф, приводящих к человеческим жертвам и огромному экономическому ущербу;
– обострение конкуренции на мировом рынке перевозок пассажиров и грузов. Обеспечение безопасности этих перевозок как по территории страны, так и за ее пределами – одно из ключевых условий конкурентоспособности российских транспортных компаний и национальной экономики в целом. Реализация международных требований в области обеспечения транспортной безопасности являлась (и является) обязательным условием безопасного и конкурентоспособного присутствия российских перевозчиков на мировом рынке перевозок пассажиров и грузов.
В-третьих, причины организационно-правового характера, связанные с тем, что к 2007 году в недостаточной мере были решены вопросы:
– реализации системы государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности;
– упорядочения отношений между государственными органами и субъектами транспортной инфраструктуры в области транспортной безопасности (которые в результате экономических реформ все более становятся негосударственными предприятиями);
– ресурсного обеспечения транспортной безопасности, в том числе финансирования, подготовки квалифицированных кадров, внедрения научно-технических разработок, особенно в условиях государственно-частного партнерства;
– информационного обеспечения в области транспортной безопасности, включая порядок получения от субъектов транспортной инфраструктуры и предоставлении уполномоченным федеральным органам исполнительной власти персональных сведений о пассажирах;
– гармонизации российского законодательства и правовой практики с международными нормами и стандартами, которые Российская Федерация должна соблюдать в силу взятых на себя обязательств.
Таким образом, ряд указанных пробелов правового регулирования в области транспортной безопасности в Российской Федерации и должен был восполнить Федеральный закон «О транспортной безопасности». Он предполагался как основной нормативный правовой акт в области обеспечения транспортной безопасности, определяющий единый порядок построения системы обеспечения транспортной безопасности для всех видов транспорта[348].
В соответствии с причинами появления, ФЗ «О транспортной безопасности» был принят с целями:
– создания условий для устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защиты интересов личности, общества и государства в транспортном комплексе, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств от актов незаконного вмешательства, обеспечивающих национальную безопасность и экономическое развитие страны;
– создания эффективной системы государственного управления в области транспортной безопасности;
– содействия внедрению современных технологий и стандартов в области обеспечения транспортной безопасности;
– гармонизации российского законодательства с международными нормативными правовыми актами[349]. Проект закона был разработан в 2005 году Институтом законодательства и нормативно-правовых разработок. Но впоследствии Правительством РФ в него были внесены достаточно серьезные изменения, и в таком виде проект был предложен на рассмотрение Государственной Думе и принят ей в первом чтении.
Опираясь на доводы авторов, работающих под эгидой Института законодательства и нормативно-правовых разработок, мы сравнили два варианта проекта.
Отличия.
1. Структурные, где законопроект Института имел 7 глав, объединяющих 31 статью, а в проекте Правительства РФ было 15 статей. Соответственно, по объему первый в два раза больше, чем второй.
2. Содержательные:
– во-первых, в законопроекте Правительства РФ не определена его сфера действия, не указано, на какие именно виды транспорта он распространяется. Базовое понятие «транспортная безопасность» определено лишь как состояние защищенности от любых воздействий, связанных исключительно с человеческим фактором. При этом законопроект не устанавливает разграничение сферы его применения со смежными законодательными актами, регулирующими иные виды безопасности на транспорте. Таким образом, место законопроекта в системе действующего законодательства определено недостаточным образом;
– во-вторых, в законопроекте Правительства РФ отсутствовали положения, посвященные угрозам транспортной безопасности, без указания которых невозможно построить дефиницию «транспортная безопасность», отразив все составляющие, исходя из видов угроз. Законопроект игнорировал такие виды угроз, как природная и техногенная, по причине которых происходит более половины всех катастроф и инцидентов. При этом в проекте устанавливалось, что одной из основных задач в области обеспечения транспортной безопасности является определение угроз транспортной деятельности;
– в-третьих, в проекте Правительства РФ отсутствовало нормативное регулирование государственного управления в области обеспечения транспортной безопасности, не выстроена система, не разграничены полномочия органов государственной власти в области обеспечения транспортной безопасности. Обеспечение транспортной безопасности практически сводилось к категорированию, определению уровней, кадровым вопросам. Формулировки большинства статей законопроекта исключали, с одной стороны, возможность прямого применения норм законопроекта, но и не предусматривали принятия подзаконных актов для их реализации – с другой;
– в-четвертых, в проекте Правительства РФ практически не были урегулированы вопросы финансирования транспортной безопасности.
Были и другие замечания. Вывод членов коллектива Института законодательства и нормативно-правовых разработок был достаточно категоричен: «отмеченные в данном законопроекте недостатки позволяют усомниться в целесообразности его принятия в предложенной редакции»[350].
Но концепция законопроекта Правительства РФ формулировалась достаточно четко в Пояснительной записке к нему, в которой отмечалось следующее:
Предметом нормативного регулирования в настоящем законопроекте являются правовые, организационные, экономические и иные отношения в сфере транспорта, направленные на обеспечение защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Действие законопроекта распространяется на объекты и субъекты транспортной инфраструктуры, транспортные средства (в самом законе предмет правового регулирования не выделялся – прим. А.Ш.).
Основные положения законопроекта «О транспортной безопасности» призваны объединить правовые нормы, регулирующие вопросы обеспечения транспортной безопасности для различных видов транспорта, в единый институт законодательства, устранить пробелы и противоречия в действующем законодательстве, конкретизировать нормы законодательства по противодействию терроризму применительно к транспортному комплексу с учетом его специфики.
В число основных положений законопроекта входят:
– введение в российские законодательство правовой категории – транспортная безопасность;
– формулирование целей, задач и принципов регулирования в области обеспечения транспортной безопасности;
– создание системы обеспечения транспортной безопасности;
– упорядочение механизмов создания, исполнения и надзора за исполнением правовых норм в области обеспечения транспортной безопасности;
– гармонизация национальных процедур в области обеспечения транспортной безопасности с международными стандартами и требованиями.
Реализация принятого законопроекта предусматривает создание системы дополнительных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы обеспечения транспортной безопасности применительно к различным видам транспорта с учетом их особенностей и специфики деятельности субъектов транспортной инфраструктуры[351].
Критика ФЗ «О транспортной безопасности» не ограничивалась только создателями фактически альтернативного проекта одноименного закона. Отмечалось, что на первый взгляд, названный Федеральный закон создает целостную систему обеспечения транспортной безопасности. Однако при ближайшем рассмотрении обнаруживаются серьезные противоречия между наименованием законодательного акта, характером содержащихся в нем предписаний и кругом их адресатов. Внешне эта противоречивость проявляется в разбалансировке механизмов управления: ответственность за обеспечение транспортной безопасности возложена на владельцев транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры, т. е. частных лиц. Они же несут основные материальные затраты по обеспечению транспортной безопасности, а вопросы обеспечения антитеррористической безопасности отнесены к ведению органов управления в сфере транспорта. При этом, на традиционные субъекты обеспечения безопасности возложена функция оказания содействия частным лицам.
Основная причина противоречивости кроется в построении юридической конструкции «транспортная безопасность» на основе двух самостоятельных категориальных рядов – «безопасность» и «транспорт». При этом систему субъектов обеспечения транспортной безопасности в соответствии с рассматриваемым актом определяет категориальный ряд «транспорт». Поэтому функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию возложены на Минтранс России, а основными субъектами обеспечения транспортной безопасности оказались частные лица. Вряд ли это правильно[352]!
Аккуратно отмечалось, что разработанный Правительством РФ проект носит только рамочный характер. Его утверждение необходимо, но после выделения отдельных важных аспектов в данном формате Закона и дополнительной разработки, уже после утверждения рассматриваемого Проекта, проектов других федеральных документов, то есть законов «О транспортной безопасности» по всем видам транспорта. В рассматриваемом Проекте рамочного Закона целесообразно упомянуть, что он является общим для всех видов транспорта. Поэтому в нем только сформулированы основные термины и общие положения по технико-технологической безопасности, которые будут подробно раскрыты в Законах по безопасности для различных видов транспорта[353]. Этого тоже не произошло. Более того, работа по реализации ФЗ «О транспортной безопасности» неоправданно затянулась, прежде всего, по причине длительных межведомственных согласований между Минтрансом, МВД, ФСБ России и отсутствия централизованного управления реализацией всего комплекса работ по разработке нормативно-правовых документов – подзаконных актов. Как следствие – большинство из перечисленных нормативно-правовых актов были утверждены только в 2009 – 2010 году, после подрыва «Невского экспресса». Вторым толчком, ускорившим процесс принятия подзаконных актов ФЗ «О транспортной безопасности» стал теракт в «Домодедово» в 2011 году. Но вынужденно ускоренный процесс утверждения нормативно-правовой базы в сфере обеспечения транспортной безопасности привел к тому, что выполнять установленные требования было очень проблематично и частично невозможно, так как нормативные документы содержали много недоработок и противоречий[354].
Казалось бы, явно указываемые недоработки ФЗ «О транспортной безопасности» и связанные с этим проблемы практической деятельности не могли пройти мимо законодателя.
В феврале 2014 года был принят новый Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» (№15-ФЗ от 3 февраля 2014 года) [355], в котором были представлены поправки для внесения их в законодательные акты Российской Федерации.
В частности, постоянные критические замечания со стороны представителей правоприменительных структур заставили законодателя в этом законе обратиться к вопросу разработки точных понятий. Например, появились такие категории, как «зона транспортной безопасности», «соблюдение транспортной безопасности», «аттестация сил обеспечения транспортной безопасности», «аттестующие организации», «подразделения транспортной безопасности», «силы обеспечения транспортной безопасности» и другие (ст.9). К сожалению, при этом, достаточно спорные понятия «транспортная безопасность» и «акт незаконного вмешательства» откорректированы не были.
Законодатель установил наказания за нарушение транспортной безопасности, вносил изменения и дополнения в ряд федеральных законов, в том числе в Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Кодекс торгового мореплавания РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, и в сам Федеральный закон 2007 года «О транспортной безопасности».
Предполагалось, что подобный акт ликвидирует имеющиеся недостатки и пробелы в обеспечении транспортной безопасности. Но этого не произошло. Акцент в обеспечении транспортной безопасности еще более усилился в сторону борьбы с террористическими угрозами. А новейшие изменения, внесенные в ФЗ 2007 года «О транспортной безопасности», были в значительной степени противоречивы, не снимали существующих неопределенностей, слабо согласовывались с другими законодательными актами. Самое главное, что они создавали условия для расширения и без того громоздкой и чрезвычайно затратной системы транспортной безопасности, возлагая дополнительные обременения на хозяйствующие субъекты[356].
Необходимо отметить, что последнее десятилетие демонстрирует достаточно активный процесс разработки нормативной правовой базы, связанной с различными аспектами регулирования транспортной безопасности.
Можно выделить ряд основных нормативно-правовых актов (помимо федеральных законов «О противодействии терроризму» и «О транспортной безопасности»), регламентирующих деятельность в сфере транспортной безопасности. В настоящее время это уже целый комплекс актов различной юридической силы, относящийся к различным отраслям права:
– Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 года [357];
– Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» от 10 января 2003 года [358];
– Федеральный закон «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 1 июля 2011 года [359];
– Федеральный закон «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «О транспортной безопасности» и статью 48 Федерального закона «О полиции» от 23 июня 2016года[360];
– Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности»: от 6 июля 2016 года;[361]
– Указ Президента РФ «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» от 31 марта 2010 года[362];
– Постановление Правительства РФ «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры н транспортных средств и о порядке их объявления (установления)» от 10 декабря 2008 года [363];
– Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» от 31 марта 2009 года[364];
– Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности» от 4 октября 2013 года[365];
– Постановление Правительства РФ «О порядке аттестации сил обеспечения транспортной безопасности»: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2015 года[366];
– Постановление Правительства РФ «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства и требований по обеспечению транспортной безопасности объектов (зданий, строений, сооружений), не являющихся объектами транспортной инфраструктуры и расположенных на земельных участках, прилегающих к объектам транспортной инфраструктуры и отнесенных в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации к охранным зонам земель транспорта, и о внесении изменений в Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» от 23 января 2016 года № 29[367];
– Распоряжение Правительства РФ «О Транспортной стратегии Российской Федерации» от 22 ноября 2008 года[368];
– Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте» от 30 июля 2010 года [369];
– Приказ Минтранса РФ «Об утверждении Положения о классификации, порядке расследования и учета транспортных происшествий и иных событий, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта от 18 декабря 2014 года [370];
– Приказ Минтранса РФ «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче документа, подтверждающего соответствие юридического лица, осуществляющего обеспечение авиационной безопасности, требованиям федеральных авиационных правил» от 25 августа 2015 года[371] и другие акты.
Особо хотелось бы выделить ряд актов, связанных с формированием стратегических положений как в транспортной сфере вообще, так и в области обеспечения ее безопасности, в частности.
В целях создания комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте, предотвращения чрезвычайных ситуаций и террористических актов на транспорте, а также обеспечения защиты населения и в соответствии с Федеральным законом «О транспортной безопасности», Президент РФ подписал Указ «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте».
Указ постановил, что Правительство Российской Федерации должно утвердить комплексную программу обеспечения безопасности населения на транспорте, прежде всего на метрополитене и других видах общественного транспорта. Программе следует предусмотреть вопрос об объединении сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по обеспечению безопасности на транспорте.
Во исполнение данного Указа Президента Российской Федерации было подписано распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июля 2010 года, которое утверждало Комплексную Программу обеспечения безопасности населения на транспорте.
Создание комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте должно было, по мысли законодателя, осуществляться путем реализации взаимосвязанных мероприятий в сфере транспортного комплекса. Подчеркивалась важность соответствия данных мероприятий угрозам совершения актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности. Еще один путь конструирования системы – это решение задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на транспорте в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте определяет принципы создания комплексной системы, основные угрозы населению на транспорте, элементы, составляющие комплексную систему, порядок реализации Программы, ее цели и задачи, ресурсное обеспечение, ответственных исполнителей, результативность и эффективность использования ресурсов, выделяемых на ее реализацию.
Программа представляет собой комплекс мероприятий, направленных на реализацию задач, которые обеспечивают формирование, развертывание, функционирование и развитие комплексной системы. Программа реализуется в рамках приоритетного направления деятельности Правительства Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности.
В приложении к Программе установлены ответственные исполнители, определены критерии оценки результативности и эффективности использования ресурсов, выделяемых на ее реализацию. Финансирование Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также средств субъектов транспортной инфраструктуры.
Распоряжение Правительства РФ от 11 июня 2014 года вносит изменения в Транспортную стратегию Российской Федерации 2008 года. Данная стратегия определяет, что одной из ее целей является повышение уровня безопасности транспортной системы. Это, по оценке ряда российских авторов, позволит повысить безопасность движения, полетов судоходства, обеспечить эффективную работу аварийно-спасательных служб, подразделений гражданской обороны, специальных служб, достичь безопасного уровня функционирования инфраструктурных объектов транспорта, повысить уровень соответствия транспортной системы задачам обеспечения военной безопасности страны и тем самым создать необходимые условия для соответствующего уровня общенациональной безопасности и снижения террористических рисков.
В рамках указанной цели за счет комплекса мероприятий предполагается достичь уровня безопасности движения, полетов и судоходства, соответствующего международным и национальным требованиям. Обеспечение транспортной безопасности позволит повысить состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры от противоправных действий, в том числе террористической направленности, угрожающих безопасности деятельности транспортного комплекса.
Помимо средств и мероприятий прямого обеспечения безопасности на транспорте огромное значение в достижении этой цели имеет развитие средств и эффективных систем надзора в сфере транспорта, в том числе автоматизированных средств и информационных систем надзора и контроля в сфере транспорта с применением дистанционных методов. Без их совершенствования управление в сфере обеспечения безопасности транспортной системы будет лишено эффективной обратной связи. Уровень безопасности транспортной системы можно повысить за счет развития систем профессионального допуска к транспортной деятельности путем лицензирования. Важную роль в достижении высокого уровня безопасности должно сыграть также обеспечение потребности транспортного комплекса в специалистах с высоким уровнем профессиональной подготовки, отвечающей требованиям безопасности и устойчивости транспортной системы[372].
Подводя итог освещению проблемы правового обеспечения транспортной безопасности, следует отметить, что на всех уровнях законодательной и исполнительной власти принято значительное число актов. Тем не менее, в российском законодательстве все таки до сих пор не создано целостной системы. Многие действующие нормы устарели, или дублируют друг друга, или даже вступают в противоречие, по-прежнему не устранен ряд пробелов правового регулирования.
Мы полностью разделяем точку зрения о том, что совершенствование законодательства должно происходить не от случая к случаю (как правило, после конкретного акта незаконного вмешательства), а постоянно, путем систематического анализа фактического состояния дел, прогнозов и оценки перспектив совершенствования законодательной базы в этой области[373].
Переходим к рассмотрению организационной основы системы обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации.
Выше мы уже упоминали об определенных теоретических недостатках в содержании терминов «обеспечение транспортной безопасности» и «субъекты обеспечения транспортной безопасности». Анализируя силы, обеспечивающие на практике транспортную безопасность, следует подчеркнуть, что ясности в данном вопросе нет. В связи с этим хочется еще раз обратить внимание на выводы С.М. Зырянова, подчеркивающего, что систему субъектов обеспечения транспортной безопасности в ФЗ «О транспортной безопасности» определяет категориальный ряд «транспорт».
Но если транспортная безопасность – часть безопасности национальной, то не ясно, почему в ФЗ «О транспортной безопасности» в определении сил ее обеспечения отошли от традиционного подхода, связанного с определением системы субъектов обеспечения транспортной безопасности через категориальный ряд «безопасность».
В проекте Концепции транспортной безопасности РФ, разработанном Фондом транспортной безопасности еще в 2006 году, отмечалось, основываясь на действующем тогда законе «О безопасности» 1992 года, что система обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации строится на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной сфере, а также предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Ко всему, из Концепции видно, что ее авторы включали в систему обеспечения транспортной безопасности два элемента – государственную и общественную систему обеспечения транспортной безопасности.
Основными элементами организационной основы государственной системы обеспечения транспортной безопасности Российской Федерации являются: Президент Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, межведомственные и государственные комиссии, создаваемые Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов российской Федерации, органы местного самоуправления.
В системе обеспечения транспортной безопасности, как показывает мировой опыт, самостоятельное место занимают также такие общественные институты, как транспортные ассоциации, неправительственные фонды и т.п. Их роль в укреплении транспортной безопасности определяется рядом обстоятельств:
– во-первых, тем, что состояние транспортной безопасности затрагивает коренные интересы и личности и общества и государства, интересы всех физических и юридических лиц причастных к деятельности транспортного комплекса. Поэтому вопросы укрепления транспортной безопасности не могут интересовать только органы государственной власти;
– во-вторых, как показывает практика, государство не может и не должно решать эту проблем в одиночку, поскольку для этого требуются значительные материальные, финансовые и кадровые ресурсы. Общественность обязана активно участвовать в финансировании задачи обеспечения транспортной безопасности, в первую очередь – путем мобилизации специализированными фондами внебюджетных средств.
– в-третьих, без участия общественных объединений в процедурах выработки концептуальных, правовых, научных основ транспортной безопасности, не говоря уже о решении практических задач, связанных с их реализацией, весьма затруднительно (если вообще возможно) обеспечить:
– выработку актуальной общенациональной «повестки» с тем, чтобы обеспечить в ней максимальный учет и отражение интересов всех слоев общества;
– разграничение полномочий и ответственность государства и гражданского общества, «центра» и регионов;
– сбалансированное представительство и развитие различных видов транспорта и избежать отраслевого лоббирования;
– выработку долгосрочной политики взаимодействия власти, бизнеса и общества;
– реализацию процедуры гражданского контроля за деятельностью «силовых структур», участвующих в обеспечении транспортной безопасности и др.
Таким образом, утверждали авторы Концепции, для создания своего рода «организационно-идеологической базы» обеспечения транспортной безопасности нового уровня соответствующего мировым стандартам необходимо, как минимум, привлечь к решению ее основных проблем не только законодателей, исполнительную «вертикаль», субъектов транспортной деятельности и иностранных партнеров, но и отечественную бизнес-элиту, общественные организации[374].
Обратимся к конкретному правовому закреплению вопроса о субъектах обеспечения транспортной безопасности РФ.
Закон «О транспортной безопасности», по мысли С.М. Зырянова, не соответствует законодательству РФ о безопасности и противодействии терроризму в части установления предметов ведения и полномочий субъектов обеспечения транспортной безопасности[375].
Рассматривая непосредственно текст ФЗ «О транспортной безопасности» попытаемся простроить систему субъектов ее обеспечения, опираясь на ряд статей закона.
Ст. 4 «Обеспечение транспортной безопасности» гласит, что «обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами» (п.1).
Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают транспортную безопасность в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п.2).
В ст. 5, п. 2 добавляются специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности.
Соответственно, можно выделить, во-первых, субъекты транспортной инфраструктуры (субъекты транспортной инфраструктуры – юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании).
Во-вторых, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, среди которых важную роль играет Министерство транспорта РФ. Минтранс России был определен в качестве федерального органа исполнительной власти, ответственного за создание комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте, предотвращение чрезвычайных ситуаций и террористических актов на транспорте. Полномочия Правительства РФ по установлению требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, были переданы Минтрансу РФ как федеральному органу исполнительной власти, реализующему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта. На Минтранс, в основном, возложена ответственность за проведение оценки характера и степени угрозы в отношении транспорта. В-третьих, специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности, которые проводят оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (специализированные организации в области обеспечения транспортной безопасности – юридические лица, аккредитованные компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств).
Следует еще раз напомнить, о Постановлении Правительства РФ «Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления)». В нем зафиксировано, что решения об установлении того или иного уровня безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств уполномочены принимать руководители федерального оперативного штаба, оперативных штабов в субъектах РФ, либо министр внутренних дел РФ, министр транспорта РФ или уполномоченные им должностные лица.
Таким образом, вслед за российскими учеными, мы хотели бы отметить, что собственно субъекты транспортной инфраструктуры, в соответствии с действующим законодательством правомочны лишь реализовывать отдельные, единичные меры по обеспечению транспортной безопасности, участвовать в оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, осуществлять подготовку специалистов в области обеспечения транспортной безопасности. В соответствии со ст. 12 ФЗ «О транспортной безопасности», субъекты транспортной инфраструктуры участвуют в обеспечении транспортной безопасности в форме оказания содействия федеральным органам исполнительной власти, что представляется вполне логичным, поскольку субъекты транспортной инфраструктуры не имеют необходимых полномочий для нормативного правового регулирования, определения угроз совершения актов незаконного вмешательства, категорирования объектов транспортной инфраструктуры, разработки требований по обеспечению транспортной безопасности, осуществления контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности.
Следовательно, ясно видно противоречие, когда при распределении предметов ведения и полномочий законодатель руководствовался содержанием категориального ряда «транспорт», вследствие чего основные функции были отнесены к ведению Минтранса России и подведомственных ему служб и агентств, а основными субъектами обеспечения транспортной безопасности оказались владельцы объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств[376].
И в заключении хотелось бы отметить, что Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на необходимость повышения эффективности в сфере обеспечения транспортной безопасности. Но результативности можно добиться только при условии, если проводить организационную, законодательную, информационную и т.п. работу не «всплесками», возникающими на фоне очередной транспортной трагедии, а систематически, постоянно анализируя реальное положение дел, оценивая пути совершенствования деятельности всех субъектов транспортной безопасности.