Методические рекомендации по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора)
(вместе с типовой формой перечня правовых актов, содержащих
обязательные требования, соблюдение которых оценивается
при проведении мероприятий по контролю)
I. Общие положения
1. Настоящие методические рекомендации разработаны с целью оказания методической помощи по организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) (далее – органы государственного контроля (надзора)), по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора) указанными органами (далее – Перечень актов, содержащих обязательные требования).
2. Для целей настоящих методических рекомендаций используются следующие понятия:
2.1. обязательные требования – требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими производственным объектам, к их персоналу, а также к производимой и (или) реализуемой хозяйствующими субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), имеющие обязательный характер и установленные международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами и нормативными документами органов государственной власти СССР и РСФСР, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также в отдельных случаях иными нормативными документами;
2.2. нормативные документы – документы, принятые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти СССР и РСФСР в соответствии с ранее действующим регулированием, не являющиеся нормативными правовыми актами и применяющиеся в качестве обязательных к деятельности хозяйствующих субъектов до момента урегулирования соответствующих отношений нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с актуальными положениями законодательства Российской Федерации (например, до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов – нормативные документы, устанавливающие требования к продукции и процессам (ГОСТы, СНиПы, Своды правил и т.д.);
2.3. обязательные требования технического характера – обязательные требования, регламентирующие производственные процессы хозяйствующих субъектов, эксплуатацию их производственных объектов, а также производимую и (или) реализуемую хозяйствующими субъектами продукцию, в том числе, обязательные требования в сфере технического регулирования, в сфере охраны труда, в сфере ветеринарии, в сфере карантина растений, в сфере природопользования, в сфере промышленной безопасности, в области использования атомной энергии, в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и в иных системах нормирования, устанавливаемые в целях обеспечения безопасности указанных процессов, объектов и продукции;
2.4. хозяйствующие субъекты – юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, но осуществляющие профессиональную приносящую доход деятельность в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации, лицензии или в силу членства в саморегулируемой организации, в отношении которых федеральными законами предусмотрено осуществление государственного контроля (надзора), физические лица, обратившиеся в уполномоченный государственный орган с заявлением о присвоение одного из вышеуказанных статусов, а также государственные органы и органы местного самоуправления при осуществлении ими вне рамок своих властных полномочий обычной хозяйственной деятельности (в части соблюдения обязательных требований, предъявляемых к организациям независимо от их ведомственной принадлежности).
3. Перечень актов, содержащих обязательные требования, разрабатывается по отношению к отдельному виду государственного контроля (надзора). При осуществлении органом государственного контроля (надзора) нескольких видов государственного контроля (надзора) необходимо разрабатывать самостоятельные перечни актов, содержащих обязательные требования, по отношению к каждому виду государственного контроля (надзора), полномочиями на осуществление которых наделен такой орган. Разработка Перечня актов, содержащих обязательные требования, осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации в области защиты государственной тайны и иной информации ограниченного доступа.
4. Разработка Перечня актов, содержащих обязательные требования, осуществляется в следующих целях:
4.1. актуализация информации о действующих и применяемых органом государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязательных требованиях;
4.2. систематизация практики осуществления государственного контроля (надзора) различными территориальными органами, подразделениями и должностными лицами в рамках одного органа государственного контроля (надзора) в части приведения к единообразному пониманию предмета соответствующего вида государственного контроля (надзора) и массива обязательных требований, подлежащих проверке;
4.3. обеспечение доступности информации об обязательных требованиях для хозяйствующих субъектов, деятельность которых подлежит государственному контролю (надзору).
5. Разработка и дальнейшее ведение Перечня актов, содержащих обязательные требования, позволит решить следующие задачи:
5.1. проведение инвентаризации в сфере деятельности соответствующего органа государственного контроля (надзора) массива накопленных актов, содержащих контролируемые таким органом обязательные требования, принятых ранее самим органом государственного контроля (надзора), его правопредшественниками или иными государственными органами, международными организациями;
5.2. ведение постоянного учета выявленных и вновь принимаемых актов, устанавливающих обязательные требования в сфере деятельности органа государственного контроля (надзора);
5.3. размещение в открытом доступе Перечня актов, содержащих обязательные требования, обеспечение открытости и доступности для хозяйствующих субъектов текстов актов, включенных в Перечень актов, содержащих обязательные требования.
6. При разработке и последующем применении Перечня актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется придерживаться следующих принципов:
6.1. обеспечение исчерпывающего Перечня актов, содержащих обязательные требования, включающего в себя весь массив фактически применяемых и контролируемых обязательных требований при осуществлении соответствующего вида государственного контроля (надзора);
6.2. обеспечение фактического применения Перечня актов, содержащих обязательные требования, территориальными органами и иными подразделениями органа государственного контроля (надзора) и его должностными лицами при планировании и проведении мероприятий по контролю;
6.3. обеспечение актуальности Перечня актов, содержащих обязательные требования, после его разработки и утверждения посредством своевременного внесения в него изменений и дополнений в связи с вновь выявленными обязательными требованиями или изменениями нормативного правового регулирования;
6.4. обеспечение доступности Перечня актов, содержащих обязательные требования, в том числе посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора).
7. Перечень актов, содержащих обязательные требования, утверждается приказом соответствующего органа государственного контроля (надзора) с учетом настоящих методических рекомендаций.
II. Содержание Перечня актов, содержащих обязательные требования
8. В Перечень актов, содержащих обязательные требования, включаются любые акты, которыми устанавливаются обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), в том числе:
8.1. международные договоры Российской Федерации;
8.2. акты органов Евразийского экономического союза;
8.3. федеральные законы;
8.4. указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
8.5. нормативные правовые акты и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти;
8.6. нормативные правовые акты и нормативные документы органов государственной власти СССР и РСФСР;
8.7. законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
8.8. иные нормативные документы, в том числе принятые органами и организациями СССР и РСФСР, обязательность соблюдения которых установлена законодательством Российской Федерации, в том числе документы методического характера, если положения таких документов до такой степени уточняют содержание применяемых обязательных требований, установленных актами большей юридической силы, что приобретают самостоятельное правовое значение, акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.
9., В Перечень актов, содержащих обязательные требования, включаются как акты, содержащие обязательные требования, касающиеся соблюдения различных административно-правовых и разрешительных режимов, так и акты, содержащие обязательные требования технического характера.
10. В Перечень актов, содержащих обязательные требования, включаются все акты, в которых определены обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю соответствующим органом государственного контроля (надзора), в том числе акты, утвержденные иными органами власти.
11. В Перечень актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется включать только те акты, которые фактически применяются органом государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю в текущей практике. Не следует включать в перечни актов, содержащих обязательные требования, акты, формально относящиеся к сфере ведения органа государственного контроля (надзора), в том числе нормативные документы с неясным правовым статусом, информация об отмене или прекращении действия которых отсутствует, если в отношении указанных актов cложилась практика их неприменения при осуществлении государственного контроля (надзора).
12. Если в акт, подлежащий включению в Перечень актов, содержащих обязательные требования, включены обязательные требования, составляющие предмет проверки при осуществлении различных видов государственного контроля (надзора), то в отношении такого акта рекомендуется указывать ссылки на внутренние структурные единицы акта, которыми устанавливаются обязательные требования по соответствующему виду государственного контроля (надзора).
13. Типовая форма Перечня актов, содержащих обязательные требования, приведена в приложении 1 к настоящим методическим рекомендациям.
14. Органам государственного контроля (надзора), оценивающим при проведении мероприятий по контролю соблюдение актов, утверждаемых самими хозяйствующими субъектами, либо иных документов, обязательность которых для хозяйствующего субъекта основана на его действиях, рекомендуется в дополнение к Перечню актов, содержащих обязательных требования, разрабатывать и размещать на официальном сайте в сети «Интернет» перечень наименований соответствующих актов и документов (их видов).
III. Организация работы по составлению и ведению Перечня актов, содержащих обязательные требования
15. Работа органов государственного контроля (надзора) по составлению Перечня актов, содержащих обязательные требования, заключается:
15.1. в первичной разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования;
15.2. в дальнейшем ведении Перечня актов, содержащих обязательные требования, и поддержании его в актуальном состоянии.
16. Первичную разработку Перечня актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется проводить в соответствии со следующими этапами:
16.1. подготовительный этап;
16.2. аналитический этап;
16.3. этап апробации;
16.4. общественное обсуждение проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования;
16.5. утверждение Перечня актов, содержащих обязательные требования.
17. В рамках подготовительного этапа рекомендуется принять распорядительный акт органа государственного контроля (надзора) о разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования.
18. В акте, указанном в пункте 17 настоящих методических рекомендаций, целесообразно определить:
18.1. заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), возглавляющего (курирующего) работу по разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования, и являющегося председателем рабочей группы по разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования;
18.2. создание рабочей группы по разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования (далее также – рабочая группа), и ее персональный состав;
18.3. секции рабочей группы по разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования, их руководителей и персональный состав таких секций (при необходимости учета специфики отдельных направлений осуществления вида государственного контроля (надзора) и (или) специфики отдельных объектов государственного контроля (надзора));
18.4. календарный план работы рабочей группы с указанием окончательных и промежуточных сроков разработки Перечня актов, содержащих обязательные требования (в том числе сроков прохождения этапов разработки Перечня актов, содержащих обязательные требования).
19. В состав рабочей группы по разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования, (ее секций) рекомендуется включать:
19.1. представителей подразделения органа государственного контроля (надзора), ответственного за правовую работу;
19.2. представителей структурных подразделений центрального аппарата органа государственного контроля (надзора), ответственных за реализацию полномочий по осуществлению вида государственного контроля (надзора), в том числе представителей инспекторского состава, имеющих значительный опыт непосредственного проведения мероприятий по контролю;
19.3. представителей общественного совета органа государственного контроля (надзора);
19.4. представителей подведомственных учреждений, в том числе привлекаемых к проведению (обеспечению проведения) мероприятий по контролю (при наличии);
19.5. представителей экспертных организаций, в том числе привлекаемых к проведению мероприятий по контролю;
19.6. представителей научных организаций, осуществляющих разработку технических норм и правил, применяемых в качестве обязательных требований при осуществлении вида государственного контроля (надзора), в отношении которого разрабатывается Перечень актов, содержащих обязательные требования (в том числе функционирующие ранее в качестве головных научных организаций отрасли) (при их наличии);
19.7. представителей объединений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемых организаций в сфере осуществления государственного контроля (надзора).
20. Информацию о начале разработки органом государственного контроля (надзора) Перечня актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется раскрывать для всеобщего сведения путем размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) распорядительного акта, указанного в пункте 17 настоящих методических рекомендаций. При этом размещать такой акт на сайте органа государственного контроля (надзора) следует в полном объеме с учетом всех его приложений, в том числе касающихся персонального состава рабочей группы по разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования.
21. В рамках аналитического этапа рекомендуется провести работу по выявлению актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю. Аналитический этап организуется и проводится рабочей группой по разработке Перечня актов, содержащих обязательные требования.
22. Для составления первоначальной версии Перечня актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется использовать следующие источники информации:
22.1. нормативные правовые акты и нормативные документы в сфере осуществления государственного контроля (надзора), в том числе посредством их поиска в справочно-правовых системах;
22.2. затребование информации о применяемых актах, содержащих обязательные требования, в территориальных органах и иных подразделениях органа государственного контроля (надзора), непосредственно осуществляющих мероприятия по контролю;
22.3. выборочное или сплошное изучение материалов проверок, актов проверок, выданных предписаний, а также материалов дел об административных правонарушениях за определенный период;
22.4. ведомственные информационные системы в сфере государственного контроля (надзора), если функционал данных систем обеспечивает хранение и обработку информации о результатах проверочных мероприятий, и в них содержатся указания на нормативные правовые акты и нормативные документы и их структурные единицы, в отношении которых по результатам проверок были выявлены нарушения;
22.5. данные отраслевых систем регистрации (банков данных) актов нормирования (например, Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов, Единая федеральная база данных в области государственного санитарно-эпидемиологического нормирования и так далее).
23. При наличии возможности в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд орган государственного контроля (надзора) может привлекать сторонние организации для оказания консультационных услуг по составлению первоначальной версии Перечня актов, содержащих обязательные требования.
24. Региональным органам государственного контроля (надзора) при разработке Перечней актов, содержащих обязательные требования, по отношению к видам государственного контроля (надзора), осуществляемых одновременно как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, в части применяемых ими нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных документов, действующих на федеральном уровне, рекомендуется основываться на перечнях актов, содержащих обязательные требования, утвержденных федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление таких же видов государственного контроля (надзора) (при наличии утвержденных ими перечней).
25. В отношении выявленных актов, содержащих проверяемые обязательные требования с неясным правовым статусом, информация об отмене или прекращении действия которых отсутствует, и правоприменительная практика которых является несистематичной, рекомендуется проводить правовую экспертизу. Такая экспертиза проводится на основании протокольного решения рабочей группы уполномоченным подразделением органа государственного контроля (надзора). При невозможности определения правового статуса акта в по результатам правовой экспертизы, запрос о рассмотрении статуса указанного акта направляется в орган, принявший указанный акт, или являющийся правопреемником такого органа.
26. Выявленные акты, содержащие обязательные требования, рекомендуется формировать в перечень по форме приложения 1 к настоящим методическим указаниям и в соответствии со следующей структурой:
26.1. Раздел I. Международные договоры Российской Федерации и акты органов Евразийского экономического союза;
26.2. Раздел II. Федеральные законы;
26.3. Раздел III. Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации
26.4. Раздел IV. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (подраздел 1) и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти (подраздел 2);
26.5. Раздел V Нормативные правовые акты органов государственной власти СССР и РСФСР (подраздел 1) и нормативные документы органов государственной власти СССР и РСФСР (подраздел 2);
26.6. Раздел VI. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
26.7. Раздел VII. Иные нормативные документы, в том числе принятые органами и организациями СССР и РСФСР, обязательность соблюдения которых установлена законодательством Российской Федерации, в том числе документы методического и разъясняющего характера, если положения таких документов до такой степени уточняют содержание применяемых обязательных требований, установленных актами большей юридической силы, что приобретают самостоятельное правовое значение, акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.
27. Разделы и подразделы рекомендуется делить на дополнительные структурные единицы в целях необходимости учета специфики отдельных направлений осуществления вида государственного контроля (надзора) и (или) специфики отдельных объектов государственного контроля (надзора)).
28. В отношении каждого включаемого в перечень акта, содержащего обязательные требования, рекомендуется приводить краткое описание круга лиц и (или) перечня производственных объектов, в отношении которых устанавливаются соответствующие обязательные требования.
29. Подготовленную версию Перечня актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется рассмотреть на заседании рабочей группы или ее секции. Члены рабочей группы могут принять решение о направлении перечня на доработку или об одобрении проекта Перечня актов, содержащих обязательные требованиям, протокольным решением.
30. Одобренный рабочей группой проект Перечня актов, содержащих обязательные требования, направляется руководителю органа государственного контроля (надзора) для принятия им решения о передаче перечня на апробацию в территориальные органы и иные подразделения органа государственного контроля (надзора), непосредственно осуществляющие мероприятия по контролю.
31. Одновременно с проектом Перечня актов, содержащих обязательные требования, рабочая группа направляет руководителю органа государственного контроля (надзора) перечень актов, формально продолжающих действовать, но не применяемых на практике и рекомендуемых к отмене, для принятия им решения о признании их утратившими силу (при наличии соответствующей компетенции) или решения о направлении соответствующего предложения в иные органы власти.
32. Этап апробации начинается с момента принятия решения руководителем органа государственного контроля (надзора) о направлении проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования, на апробацию в территориальные органы и иные подразделения органа государственного контроля (надзора), непосредственно осуществляющие мероприятия по контролю, а также в подведомственные учреждения, привлекаемые к проведению (обеспечению проведения) мероприятий по контролю (при наличии).
33. Руководитель органа государственного контроля (надзора) может принять решение об отсутствии необходимости проведения апробации проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования. В этом случае данный этап разработки Перечня актов, содержащих обязательные требования, не проводится.
34. Апробацию проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется проводить в срок не более одного месяца. Апробация проводится путем ознакомления практикующих работников с проектом перечня и применением его в конкретных текущих проверочных мероприятиях.
35. Каждому подразделению органа государственного контроля (надзора), участвующему в апробации, рекомендуется формировать отзывы на проект Перечня и давать предложения об изменении (дополнении) такого перечня.
36. Этап апробации завершается после утверждения на заседании рабочей группы протокола об итогах апробации и сводной таблицы замечаний подразделений, участвующих в апробации, с заключением о целесообразности учета таких замечаний и предложений. При необходимости в проект Перечня актов, содержащих обязательные требования, вносятся изменения и дополнения.
37. В отношении проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования, рекомендуется провести этап общественного обсуждения посредством:
37.1. обсуждения проекта на экспертных площадках, в том числе на общественном совете органа государственного контроля (надзора) при его наличии;
37.2. направления проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования, на отзыв:
Уполномоченному по защите прав предпринимателей в Российской Федерации – федеральными органами государственного контроля (надзора) и уполномоченным по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации – региональными органами государственного контроля (надзора);
объединениям юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
саморегулируемым организациям в сфере осуществления государственного контроля (надзора) (при их наличии).
38. размещения проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования, на официальном сайте органа государственного контроля (надзора), с возможностью оставления пользователями сайта своих комментариев и предложений.
39. Срок направления отзывов на проект Перечня актов, содержащих обязательные требования, а также срок, в течение которого пользователи сайта могут оставлять свои комментарии и предложения, рекомендуется устанавливать не менее чем 15 календарных дней.
40. Этап общественного обсуждения проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования, может проводиться одновременно с этапом апробации.
41. Этап общественного обсуждения проекта Перечня актов, содержащих обязательные требования, завершается после утверждения на заседании рабочей группы протокола об итогах общественного обсуждения и сводной таблицы поступивших замечаний и предложений с заключением о целесообразности учета таких замечаний и предложений. При необходимости в проект Перечня актов, содержащих обязательные требования, вносятся изменения и дополнения.