Раздел 2. ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНЯЕМЫМИ ПРИРОДНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ
Тема 3. Экономика и управление охраняемыми природными территориями
Современная система государственных охраняемых природных территорий России
В соответствии с законодательством Российской Федерации [6] “особо охраняемые природные территории (ОПТ) – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны”. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:
а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
б) национальные парки;
в) природные парки;
г) государственные природные заказники;
д) памятники природы;
е) дендрологические парки и ботанические сады;
ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции). Следует также отметить, что к категории особо охраняемых территорий тесно примыкают (если не входят в нее по содержательному признаку) водоохранные зоны, примыкающие “...к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которых устанавливается специальный режим хозяйственной деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира” [7].
Фактически, только государственные природные заповедники представляют собой охраняемые природные территории, полностью изъятые из хозяйственного использования с целью охраны естественных экосистем (природных комплексов и объектов, земли, воды, недр, растительного и животного мира). Одновременно заповедники являются наиболее традиционной для России формой охраняемых природных территорий, на протяжении десятков лет играющей важнейшую роль в сохранении экологических систем, характерных для различных географических зон. Именно заповедание как изъятие определенных территорий и акваторий в целях поддержания экологического равновесия или сохранения эталонов нетронутой природы остается идеологией создания и обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий. Нисколько не умаляя значимости заповедников и достижений научных коллективов в области охраны экосистем, подчеркнем, что современные подходы к созданию системы (но не единичных объектов) охраняемых природных территорий предусматривают переориентацию ключевых принципов территориальной охраны природы [6].
В России создание особо охраняемых природных территорий является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности.
Экологическая доктрина Российской Федерации рассматривает создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии.
Существующая в России система государственных природных заповедников и национальных парков формировалась свыше 85 лет и включает: 100 государственных природных заповедников общей площадью 33,5 млн га (свыше 1,56% площади Российской Федерации) и 35 национальных парков площадью 7 млн га (0,41% площади страны).
В соответствии с действующим законодательством государственные природные заповедники и национальные парки имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудятся свыше 8 тысяч штатных работников. Все 35 национальных парков и 95 (из 100) государственных природных заповедников находятся в ведении и управлении Министерства природных ресурсов Российской Федерации, 4 заповедника функционируют в системе Российской академии наук, 1 заповедник – в системе Министерства образования Российской Федерации.
Задача сохранения природных комплексов и объектов в государственных природных заповедниках и национальных парках реализуется, исходя из:
- важности сохранения полноценного природного биологического и ландшафтного разнообразия;
- обеспечения демонстрации богатства биологического и ландшафтного разнообразия посетителям особо охраняемых природных территорий;
- сохранения целостности особо охраняемых природных комплексов и избежания фрагментации ландшафтов;
- необходимости достижения разумного компромисса между интересами охраны природы и социально-экономическими аспектами развития регионов;
- поощрения моделей щадящего природопользования, не разрушающего окружающую среду и не истощающего биологические ресурсы.
Практическую интеграцию охраняемых природных территорий в социально-экономическую сферу российских регионов в ближайшие годы представляется целесообразным рассматривать в следующих аспектах:
1. Экономический:
- организация и функционирование ОПТ связано с созданием новых рабочих мест, в том числе и за счет бюджетных ассигнований, выделяемых на их содержание, что особенно значимо для регионов с высоким уровнем безработицы;
- заповедники и национальные парки могут и должны вносить существенный вклад в развитие туризма в регионе и связанной с ним инфраструктуры, в том числе стимулируя развитие местных промыслов и иных форм вовлечения местного населения в сферу обслуживания посетителей;
- не следует недооценивать и значение налоговых отчислений, поступающих в результате вышеупомянутой деятельности в региональные и муниципальные бюджеты;
- определенные национальные парки и заповедники способны также внести вклад в развитие сельского хозяйства (включая производство экологически чистой сельхозпродукции), рентабельного охотничьего хозяйства, организацию промышленного и любительского рыболовства;
- необходимо обобщать и распространять опыт российской и международной практики инициирования и кредитования пилотных проектов по развитию малого бизнеса при поддержке заповедников и национальных парков, а также внедрения иных малозатратных механизмов роста занятости и доходов местного населения в рамках экологически ориентированной деятельности;
- следует иметь в виду, что деятельность государственных природных заповедников и национальных парков, тем более обладающих международным статусом, содействует привлечению в регион дополнительных инвестиций, в том числе иностранных.
2. Природоохранный:
- заповедники и национальные парки, должны стать своеобразными "центрами кристаллизации" региональной системы особо охраняемых природных территорий;
- потенциал заповедников и национальных парков в регионе должен активно использоваться для обоснования и планирования развития сети охраняемых территорий, проведения проектно-изыскательских работ и подготовки решений по созданию различных категорий особо охраняемых природных территорий;
- следует внедрять в практику передачи в непосредственное ведение конкретных заповедников и национальных парков близлежащих заказников (как федеральных, так и региональных) и памятников природы для более эффективного обеспечения их охраны;
- ОПТ могут и должны становиться опорой территориальных подразделений федерального природоохранного органа в части осуществления экологического контроля, включая контроль за соблюдением режима иных особо охраняемых природных территорий, выполнения функций специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды его обитания. Для этого необходимо всемерно использовать потенциал специальных инспекций по охране заповедников и национальных парков, включая решение вопроса о расширении зоны деятельности этих инспекций на прилегающие к заповедникам и национальным паркам территории.
3. Просветительский:
- заповедники и национальные парки могут являться своеобразными региональными центрами экологического просвещения;
- особый практический интерес для любого региона представляют активность и потенциал заповедников и национальных парков в работе со школьниками и взаимодействие с органами народного образования;
- необходимо максимально использовать имеющийся потенциал заповедников и национальных парков в деле информационного обеспечения населения, в том числе через средства массовой информации.
4. Научный:
- ОПТ могут и должны являться региональными центрами экологического мониторинга, в первую очередь мониторинга биоты, поставляющими значимую информацию заинтересованным структурам в регионе;
- заповедники и национальные парки могут и должны представлять интерес для региона, внося вклад в область изучения редких и исчезающих объектов флоры и фауны, а также охотничье-промысловых видов животных и хозяйственно ценных видов растений;
- следует развивать и укреплять контакты ОПТ с профильными вузами в регионах в части прохождения студентами (в первую очередь старших курсов) в
заповедниках и национальных парках учебных практик с подготовкой курсовых и дипломных работ;
- территориальным природоохранным органам следует шире привлекать специалистов заповедников и национальных парков к работе в составе экспертных комиссий в рамках проведения государственных экологических экспертиз.
Все преимущества и выгоды экономического, природоохранного, научного и просветительского характера для региона в целом и в том числе для местного населения должны широко пропагандироваться самими заповедниками и национальными парками: люди должны знать об этом и понимать это.
Проведение политики в сфере экономики и финансов федеральной системы государственных природных заповедников и национальных парков основывается на следующих принципах:
- сохранение правового статуса управляющих органов государственных природных заповедников и национальных парков как федеральных государственных учреждений;
- определяющая роль федерального бюджета как источника финансирования основной деятельности заповедников и национальных парков;
- существенные возможности дополнительного финансирования заповедников и национальных парков за счет средств региональных и местных бюджетов, а также грантов и иных ассигнований, выделяемых на безвозмездной основе;
- значительный потенциал заповедников и национальных парков в получении дополнительных источников финансирования за счет собственной деятельности в соответствии с действующим законодательством.