1. Зарождение государственного управления и государственной службы в Киевской Руси.
2. Становление и развитие системы государственной службы в Московском государстве.
3. Укрепление государственной службы в императорской России.
4. Развитие государственного управления и государственной службы в советский период.
История России издавна привлекала внимание ученых, писателей, историков (Татищев В.Н. «История Российская с самых древнейших времен (Т.5)»; Ломоносов М.В., Карамзин Н.М. «История государства Российского»; Соловьев С.М. «История России с древнейших времен»; Ключевский В.О. и др. «Курс русской истории: в 5 т., 1987 – 1989.).
Со становлением и развитием современной российской государственности и государственной службы (с 90-х гг. XX в. и по настоящее время) важные проблемы государственного управления остаются в поле зрения многих ученых.
1. Зарождение государственного управления и государственной службы в Киевской Руси
Основы государственного управления и государственной службы в Древней Руси неразрывно связаны с военной организацией и строились на принципах вассалитета. Вассал (фр.) – феодал, зависимый от более крупного феодала и получивший от него земельное владение. В переносном смысле вассалитет – это отношение подчиненности, зависимости. Великий князь в решении вопросов государственного управления и защиты территории опирался на дружину – вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе. Это его опора, вся территория княжества находилась под контролем дружины «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя.
В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском дворянстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» имеют собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя. Князь заботился о содержании, «кормлении» дружины, которая обеспечивалась за счет военной добычи от походов, отчислений от дани, судебных сборов и т.п. Именно, как показывают источники, с XII в. дружинники стали обрастать собственностью, им стали даваться волости в «кормление» и управление.
Постоянное отслоение значительной части дружины, отход от практической управленческой и военной деятельности (к хозяйственной) вызвали потребность в формировании профессионального слоя вольных наемных слуг (служащих). Таким образом, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово-вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и прочие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.). Высшие, наиболее значимые должности занимали бояре (т.е. земельная аристократия, крупные феодалы; в XI-XIV вв. ближайшие советники князя, позже, в XV-XVII вв., боярство стало официальным званием, до его отмены в XVIII в. Петром I). Остальные должности занимали дворяне (люди княжеского двора).
2. Становление и развитие системы государственной службы в Московском государстве
Выделение управленческой деятельности в самостоятельную профессиональную сферу, сопровождающееся появлением слоя государственной службы, произошло в XV-XVII вв. со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия. Общественное управление в период Московского государства было создано уже не на принципах вассалитета, а на принципах подданства. Великий князь, а за- тем царь рассматривался как наместник Бога на земле. Власть его была полной и беспрекословной. Что же из себя представляет пришедшая на смену «государева служба»? В процессе становления Московского государства в XIV-XV вв., про- изошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и создание Государева двора. Это подобие единого госаппарата. Как высший слой «служилых людей», он просуществовал до начала XVIII в., т.е. на протяжении всего периода существования Московского государства. «Государев двор» делился на чины:
1) думные – чины Боярской думы;
2) высшие придворные чины – дворецкие, казначеи, ловчие и др.;
3) московские чины – стольники, стряпчие, дьяки и др.;
4) выбор из городов – представители дворян от уездных корпораций.
Дворяне занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. На местах хозяевами были представители власти великого князя, затем царя – наместники в крупных землях; воеводы – в волостях и уездах. Они получали «корм» от местного населения, т.е. все необходимое для жизни. Наместник управлял территорией, судил население, взимал поборы в свою пользу. Кормления были отменены во второй половине XVI в., когда члену Государева двора был установлены определенные нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. При этом необходимо отметить: начислялась заработная плата, а деньги, то есть «жалованье», выдавались царем за верную службу, так как это была пока государева служба, а не государственная.
Государевы служащие состояли преимущественно из высших слоев русского общества. Для боярства наибольшее значение имели:
а) древность рода;
б) знатность рода.
В Москве постепенно утвердился принцип боярской иерархии: знатность рода имеет преимущества перед древностью. Как видим, прослеживается формирование «дворянства» в самостоятельную сословную корпорацию «государевых слуг»:
1) в XII в. – люди из княжеского двора;
2) в XIII-XV в. – дворяне занимали административные должности среднего уровня и за службу получали небольшие поместья на правах владения, но не собственности;
3) в XV в. – поместный принцип становился основным во взаимоотношениях государства и его служащих, так же служащему полагалось жалованье;
4) в XVI в. – дворянство наряду с боярством составляло высший слой общества, который повторял иерархию боярства. Главной для дворян была военная служба. Они были обязаны явиться по требованию великого князя «конно, людно и оружно».
В XV-XVII вв. дворянская конница была главной военной силой Московского государства.
3. Укрепление государственной службы в императорской России
В период с середины XVII до начала XVIII вв. на смену сословно-представительной монархии приходит абсолютная. В результате реформаторской деятельности царя Петра I в России была проведена рационализация системы государственного управления и государственной службы:
1) В первой четверти XVIII в. при Петре I (1682-1725 гг. правления) были ликвидированы сословно-представительные органы и установилась абсолютная монархия.
2) Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных» от 24 января 1722 г. Именно от этой даты и отсчитывают начало государственной службы в России.
3) В конце 1708 г. Петр I разделил Россию на восемь административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем. Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были представлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям.
4) Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и Академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась чином, образованием, специальной подготовкой.
5) Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий Сенат, сменивший прежнюю Боярскую Думу.
6) Вместо сложной, запутанной структуры приказов Петр I ввел 11 Коллегий и Святейший Синод (на правах коллегии). В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем. Положительные черты: повысился профессионализм, специализация, нормативность. Отрицательные черты: сложность, дороговизна, работа на себя (взятка, коррупция), негибкость.
Екатерина I (годы правления – 1725-1727) дала дворянам право на продолжительные отпуска.
Императрица Анна Иоанновна (1730-1740 годы правления) в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы – 25 лет, начиная с двадцатилетнего возраста.
Петр III (1761-1762 гг.) своим Манифестом «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) законодательно отменил обязательную службу дворян. Каждый дворянин сам определял, где 25 ему служить (или не служить). Дворяне не несли обязанности перед государством, но при этом сохраняли сословные привилегии. Учебная повинность дворянских детей сохранялась, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.
Екатерина II (1762-1796 гг.) и Павел I (1796-1801 гг.) - «Золотой век» российского служилого дворянства. Закрепили привилегии дворянства «Жалованной грамотой». «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785 г.) подтверждала дарование Манифестом о вольности дворянства 1762 г., при этом они могли наниматься на службу в иностранных государствах. Указы Екатерины II «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Павла I «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. закрепили возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.
При Александре I (1801-1825 г.) в результате реформ система государственной службы становится четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют комиссии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре – Государственный Совет (1810 г.). Важное значение имел Указ Александра I (1809 г.) «О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Цель – повысить образовательный уровень чиновников, профессионализм.
Николай I (1825-1855 гг.) кодифицировал правовые акты о службе гражданских чиновников в «Устав о службе гражданской», который определял порядок поступления на службу, увольнения, правовой статус чиновников и т.д.
Александр II (1855-1881 гг.) вошел в историю под именем «царя– освободителя». При Александре II была осуществлена земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) реформы. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления – земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на:
Распорядительные: - собрание гласных; - городские думы.
Исполнительные: - земские; - городские управы.
Должностные лица земских и городских управ (председатель и члены управы) не пользовались правами государственной службы, содержание им выплачивалось по усмотрению собраний или дум соответственно из земских или городских средств. Важное значение имело создание органов управления крестьянами (1861 г.). В соответствии с положениями от 19 февраля 1861 г., крестьяне были поставлены в зависимость от руководящих правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, они входили в волости с населением от трехсот до двух тысяч человек. Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту.
Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд. Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов и избирал волостного старшину и волостной суд. Контроль над деятельностью сельского волостного управления осуществлял мировой посредник. Он избирался из местных потомственных дворян, утверждался по предоставлению губернатора правительством и являлся, с одной стороны, представителем центральной власти, а с другой – был связан с местным дворянством. Решал все вопросы местного уровня.
При Александре II судебная реформа приобрела новые принципы судопроизводства: гласность, открытость, публичность, независимость судьи от администрации, состязательность процесса. Введен суд присяжных. Упрощена структура судов, основное звено – мировые судьи. Высшей судебной инстанцией был Сенат.
Многие вопросы были решены при Николае II (1894-1917 гг.). В 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу (соответствующий уровень образования). Что необходимо учитывать в условиях административных ре- форм сегодня?
1) Со времен петровской эпохи правители России рассматривали реформирование и совершенствование деятельности государственной службы как одно из решающих звеньев государственного управления.
2) Проблемы строительства и функционирования гражданской службы являлись предметом их постоянного внимания.
3) Верно определились основные принципы ее организации с учетом социально-политических и других особенностей страны.
4) Необходим учет всей системы учреждений управления и государственной службы – тогда повысится эффективность реформ.
5) Институт государственной службы должен развиваться и реформироваться в соответствии с новыми законами государства.
6) Необходимо постоянное совершенствование научно-правовой базы государственной службы, правовое регулирование их деятельности.
Негативы:
- абсолютизация централизма;
- подавление демократической тенденции;
- отсутствие подотчетности и подконтрольности;
- монополия чиновничества в осуществлении властных полномочий;
- неприятие гласности;
- сословная замкнутость и т.п.
4. Развитие государственного управления и государственной службы в советский период
Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 2 ноября 1917 г. Характерная черта новой власти – соединение законодательных и исполнительных функций. К началу 1918 г. были распущены старые органы власти и управления. Были сформированы наркоматы. 2 декабря 1917 г. при СНК был образован ВСНХ, стала формироваться советская система государственного управления и государственной службы.
Конституция РСФСР 1918 г., принятая на V Всероссийском съезде Советов (9-10 июля 1918 г.), закрепила систему государственного управления, основой которой явились советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, как форма диктатуры правительства. В основе все лица, занятые в центральных и местных органах власти и управления считались государственными служащими. За первые 3 года Советской власти численность управленческого персонала увеличилась почти в 5 раз. Причины:
- ликвидация рыночных механизмов и саморегулирования;
- была необходимость заменить большим непрофессиональным отрядом «новых управленцев».
Шло сращивание партийных и государственных структур, партийных и государственных элементов. В 20-30 гг. XX в. в государственном управлении формируются:
- республиканский строй;
- российский федерализм в сочетании с унитаризмом;
- единство власти и управления;
- законодательная и исполнительная вертикаль власти;
- судебная власть;
- правящая роль Комитета Партии
это обусловило партийно-государственную природу управления; централизацию и бюрократизацию управления.
В 30-е гг. XX в. деформируется советское управление:
- усиливается идеологический и партийный монополизм;
- возникает и укрепляется культ личности;
- авторитарность партийной государственной элиты;
- отчуждение народа от власти и управления;
- всевластие партийной государственной верхушки;
- подчиненность советских (государственных) органов власти и управления партийным, соответственно, советских служащих – партийным служащим;
- нарушение законности;
- принижение роли суда, прокуратуры;
- правовой и судебный произвол;
- массовые репрессии.
В 40-е гг. XX в. в период Великой Отечественной войны характер военного управления, система управления приобрела такие черты, как милитаризм, чрезвычайность, директивность, жесткий централизм, репрессивность и т.п. В послевоенный период государственное управление перестроилось на конституционной основе и обеспечило перевод страны на мирные рельсы:
- восстановление разрушенного Великой Отечественной войной народного хозяйства;
- повышение уровня жизни трудящихся;
- подъем экономики.
На рубеже 40-50-х гг. обозначились кризисные явления в управлении и функционировании аппарата партийно-государственной службы. Развитие и реформирование государственного управления во второй половине 50-х – середине 60-х гг. характеризовалось чертами:
- разоблачение культа личности Сталина (1956 г.) и преодоление его последствий;
- развитие управленческой системы, государственной службы;
- ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима сталинизма и начало демократизации советского общества, органов власти и управления, государственной службы;
- отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева (1964 г.);
- критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом, в деятельности советских и партийных органов власти и управления.
Конец 60-х – начало 80-х гг. – период становления государственного управления в СССР. В 1973 г. стала формироваться трехзвенная система управления «Министерство – производственное объединение – предприятие», но предприятия оставались бесправными. Согласование государственных планов развития народного хозяйства по-прежнему шло через партийные органы. Несмотря на принятие в 1977 г. новой Конституции СССР, задуманная стройная система государственной власти в СССР и РСФСР, на практике дополнялись параллельно функционировавшей партийно-номенклатурной (подменяя Советы).
«Перестройка» (1985-1991 гг.) – модернизация управленческого аппарата
Основные вехи этого периода:
- с 11 марта 1985 г. М.С. Горбачев начал радикальные перемены в обществе: гласность, демократия. Наметился поэтапный переход к рыночной экономике;
- начался демонтаж административно - командной системы управления;
- к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро; 60% секретарей обкомов КПСС; 40% всего личного состава ЦК КПСС, партийных и государственных служащих в центре и на местах;
- разворачивается гласность; борьба с бюрократизмом;
- перестройка работы органов государственной и партийной власти, государственной службы.
1990 г. – кризис, крушение СССР. Состоявшийся в июле 1989 г. последний XXVIII съезд КПСС выявил полный раскол партийных рядов. Анализируя функционирование государственной службы в советский период необходимо обратить внимание на следующее:
1) правовое положение государственных служащих определялось трудовым законодательством;
2) публично-правовая природа института государственной службы не признавалась (только военнослужащих);
3) единственным правовым актом о государственной службе, действовавшем в общегосударственном масштабе до распада СССР, были «Временные права о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.;
4) государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях и организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и др.);
5) государственная служба носила подчиненный характер по отношению к партийной службе;
6) лишь впервые постсоветские годы (1992-1995 гг.) государственная служба и муниципальная служба в России начинают формироваться как самостоятельные институты (с учетом зарубежного опыта).
Рассматривая исторический опыт создания государственности и государственной службы в России, необходимо отметить следующее:
1) история российской государственности – это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления территорией России;
2) вопрос об укреплении российской государственности, повышения эффективности государственной службы стал важнейшим в общественной жизни.
Изучение особенностей проведения реформ в области государственного управления и государственной службы поможет глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.