Главным действующим лицом каждого парламента является парламентарий. Деятельность парламента во многом зависит от места, положения его членов, объема их полномочий и гарантий деятельности, а также ответственности перед избирателями, т.е. от его статуса.
Основные положения статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации закреплены в Конституции РФ, а также в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[3].
Согласно закону, членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации» осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия.
Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы» от 24 июня 1999 г. представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия[4].
Полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются в случаях:
а) письменного заявления о сложении своих полномочий;
б) избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;
в) поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, занятия предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Помимо общих оснований, прекращения полномочий членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, законом предусмотрены случаи досрочного их прекращения.
К ним отнесены:
а) утрата членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы гражданства Российской Федерации либо приобретение гражданства иностранного государства;
б) вступление в законную силу обвинительного приговора суда;
в) признание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы недееспособным, на основании решения суда, вступившего в законную силу;
г) признание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы безвестно отсутствующим либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу.
д.) смерть члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы;
е. призыва члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на военную службу с их согласия.
Кроме того, полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае роспуска Государственной Думы. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют удостоверения, являющиеся их основными документами, подтверждающими личность и полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, нагрудные знаки.
Удостоверения являются документами, дающими право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях коллегиальных органов, а так же беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счет средств федерального бюджета субъектов РФ, местного бюджета либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющие в качестве учредителей органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления.
Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы осуществляет свои полномочия на постоянной основе.
Они не вправе:
а) быть депутатами законодательного (представительного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;
б) находиться на государственной или муниципальной службе;
в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
г) состоять членами органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.
Орган исполнительной власти субъектаРФ, на территории которого находится избирательный округ депутата Государственной Думы, обязан предоставлять ему для осуществления депутатских полномочий транспортные средства, отдельное охраняемое помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, в том числе правительственной связью и необходимой оргтехникой, включая персональные компьютеры, подключенные к общей сети соответствующих органов государственной власти, принтеры, копировально-множительную технику, а так же обеспечивать иные условия для осуществления им своих полномочий.
Основной формой деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы является участие в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания.
Другими формами парламентской деятельности парламентария являются:
а) участие в работе комитетов и комиссий палат, а также в работе согласительных комиссий;
б) участие в выполнении поручений палат Федерального Собрания и их органов;
в) участие в парламентских слушаниях;
г) внесение законопроектов в Государственную Думу;
д.) внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса);
е.) обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании палаты;
ж) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.
Кроме того, формами деятельности, присущими исключительно депутатам Государственной Думы, является работа с избирателями, а также участие в работе депутатских объединений.
Несмотря на то, что депутаты Государственной Думы обладают «свободным мандатом», в связи, с чем не могут быть отозванными избирателями, тем не менее, они обязаны поддерживать связь с избирателями, рассматривать их обращения, вести прием граждан. Депутат Государственной Думы должен информировать избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
Одной из обязанностей члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы является предоставление декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Информация о нарушениях, связанных с умышленным сокрытием доходов и выявленных налоговыми органами, подлежит опубликованию в официальном печатном издании Федерального Собрания — «Парламентской газете».
По объему социальных гарантий члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру. Председатели палат, их заместители приравниваются по своему статусу к Председателю Правительства РФ и его заместителям соответственно.
По вопросам своей деятельности член Совета Федерации, депутат Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских подразделений.
Законом предусмотрено право члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы на получение и распространение информации, при этом они имеют право выступать по вопросам своей деятельности в государственных средствах массовой информации.
Вместе с тем, вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность не допускается.
Во многих странах парламентарии имеют депутатский иммунитет. Это означает, что депутат, не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, а в ряде стран и уголовному преследованию, без согласия палаты, членом которой он является.
Парламентский иммунитет может распространяться на депутатов следующим образом:
1) только на период парламентской сессии (Франция, Япония);
2) на период сессии и на время следования на сессию и обратно (США);
3) на время сессии, а также на определенный период до ее начала и после ее завершения (в Великобритании — 40 дней);
4) на все время их избрания (Германия, Испания, Италия).
Ст. 98 Конституции РФ предусматривает, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они без согласия соответствующей палаты не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Неприкосновенность парламентария распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением ими своих полномочий.
Депутатский иммунитет следует отличать от депутатского индемнитета, который означает, во-первых, что депутат не несет ответственность за свои выступления в парламенте и за решения, которые он поддержал своим голосованием. Во-вторых, он означает, что депутат получает денежное вознаграждение и пользуется привилегиями, которые обеспечивают его нормальную деятельность.
Гарантиями обеспечения деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы является их обязательное медицинское страхование на сумму годового денежного вознаграждения, а также возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью. Еще одна из гарантий для парламентария освобождение от военных сборов.
Должностные лица федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления обязаны обеспечивать члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы условия для осуществления ими своих полномочий.
Если член Совета Федерации либо депутат Государственной Думы являются инвалидами 1-й группы, то постановлениями соответствующих палат, им могут быть установлены дополнительные условия для осуществления ими своих полномочий.
Так, согласно постановлению Государственной Думы «Об обеспечении деятельности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.С. Вшивцева и О.Н. Смолина»[5], в связи с тем, что указанные депутаты являются инвалидами 1-й группы по зрению и нуждаются в постоянном сопровождении, постановлено оборудовать их рабочие места, а так же рабочие помещения в избирательных округах, специальной оргтехникой и адаптированными средствами связи. Кроме того, им установлен повышенный, в размере 250% фонд оплаты труда помощников депутата Государственной Думы. Им предоставлено право, иметь до 10 помощников, работающих по трудовым договорам (контрактам), в том числе трех по работе в Государственной Думе, и до 50 помощников, работающих на общественных началах. На помощников депутатов по работе в Государственной Думе, а также на всех помощников, которые сопровождают указанных депутатов, распространяется право свободного доступа в учреждения и организации (в том числе в залы заседания палат Федерального Собрания).
Что касается денежного вознаграждения российских парламентариев, то в соответствии с Законом о статусе член Совета Федерации получает ежемесячную денежную компенсацию расходов, связанных с осуществлением его полномочий.
Депутат Государственной Думы получает денежные вознаграждение в размере денежного вознаграждения федерального министра, а Председатель Государственной Думы — в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя ПравительстваРФ.
Кроме того, каждому парламентарию возмещаются дополнительные расходы, связанные с осуществлением ими своих полномочий, в сумме равной пяти минимальным размерам оплаты труда.
Членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение в размере двойного ежемесячного денежного вознаграждения.
Российскому парламентарию в соответствии с законом предоставляется медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение на условиях, установленных для федерального министра. Гражданин РФ, не менее одного года являвшийся депутатом Государственной Думы (за исключением гражданина, полномочия которого истекли досрочно в связи со вступлением в силу обвинительного приговора суда), имеет право на ежемесячную доплату к государственной пенсии. При этом ежемесячная доплата к государственной пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла: при исполнении полномочий депутата Государственной Думы от одного года до трех лет — 55%, свыше трех лет — 75% ежемесячного вознаграждения депутата Государственной Думы.
Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий в здании соответствующей палаты предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи.
Парламентарии имеют право бесплатно пользоваться правительственной и другими средствами связи, получать услуги связи вне очереди. Пользование телефонной связью осуществляется ими также бесплатно.
Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы на территории России имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, а также право внеочередного приобретения проездных документов.
Администрации государственных и муниципальных гостиниц обязаны в течение одного часа предоставить парламентарию отдельный номер с телефоном. Право на внеочередное поселение в гостинице распространяется на лицо, сопровождающее члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.
Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы, не имеющим в городе Москве жилой площади, предоставляется на период осуществления ими своих полномочий одно из следующих жилых помещений:
а) жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в депутатском (парламентском) жилом доме, имеющем статус общежития;
б) жилое помещение (квартира с мебелью и телефоном) в служебном жилом фонде в порядке и на условиях, предусмотренных жилищным законодательством;
в) отдельный номер в гостинице разряда «высший А».
Российским парламентариям на весь срок их полномочий выдается дипломатический паспорт.
В порядке сравнения приведем некоторые примеры материально-финансового обеспечения деятельности зарубежных парламентариев.
Денежное вознаграждение парламентарии всех стран получают из государственной казны, но системы оплаты парламентской деятельности разнообразны.
Так, в Индии, помимо небольшой основной части вознаграждения, депутат получает суточные вознаграждения за каждое заседание. В Португалии депутат получает ежемесячное вознаграждение, равное жалованью государственного служащего высшего разряда, а также дополнительные выплаты два раза в год. Помимо основного вознаграждения, депутат получает дополнительное вознаграждение за работу в комиссиях в размере 1/30 месячного вознаграждения за каждый день работы в комиссии, за исключением дней, когда проходят пленарные заседания. Члены Палаты представителей Конгресса США получают жалованье, годовой размер которого соответствует, по разным оценкам, примерно трем-четырем среднегодовым заработным платам по стране. Помимо основного вознаграждения, парламентариям выплачиваются дополнительные суммы на депутатские расходы и на содержание штата личных помощников в размере, зависящем от численности избирателей в их избирательном округе.
Во Франции жалованье члена Парламента состоит из двух частей: основной и дополнительной. Размер первой, определяется средней величиной жалования государственных служащих высшей категории. К ней прибавляются профессиональная и жилищная надбавка. Дополнительная часть жалованья составляет 1/4 основной и может быть сокращена в качестве дисциплинарной санкции за необоснованный пропуск парламентских заседаний или за нарушение порядка заседания.
Транспорт, служебная переписка, телефонные переговоры, медицинское обслуживание и жилище парламентариев оплачивается государством. Парламентарии могут иметь право ездить бесплатно или со значительной скидкой по всей стране (Франция). Однако их транспортные расходы могут зависеть от местонахождения округов, от которых они избраны (Португалия), либо могут быть ограничены определенной денежной суммой или определенным количеством поездок (в США - 15 поездок в избирательные округа). Право бесплатного пользования телефоном, как и право бесплатного проезда, также может быть ограничено, например, пределами столицы и избирательного округа (Франция).
Служебные помещения предоставляются парламентариям, как в столице, так и в округах, от которых они избраны. Размеры служебных помещений парламентариев могут быть различными, в зависимости от численности избирателей (в США - примерно от 445 до 740 кв. метров).
Почти повсеместно на период своих полномочий парламентарии, которые не проживают в столице, обеспечиваются квартирами или местами в гостинице. Деятельность парламентариев обеспечивается разного рода помощниками. Например, в Конгрессе США работает более 30 тысяч государственных служащих, обеспечивающих работу 535 парламентариев (в Аппарате Государственной Думы насчитывается около 1800 работников). Но, кроме того, парламентарии могут иметь личных помощников, содержащихся за государственный счет (в Великобритании — по три, в США — от 9 до 25, в зависимости от палаты, к которой принадлежат конгрессмены, и от численности своих избирателей).
В некоторых странах бывшие депутаты пользуются пенсионными льготами. Например, в США депутаты имеют право на пенсию с 50 лет. Пенсионеры получают до 80% депутатского оклада в зависимости от стажа пребывания в Конгрессе (максимальный размер пенсии соответствует 30 годам).
[1] СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.
[2] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 801.
[3] СЗ РФ, 1999. № 28. Ст. 3466.
[4] СЗ РФ, 1999. № 28. Ст. 3466.
[5] СЗ РФ, 2000. № 4. Ст. 366.