Ныне действующий хозяйственный механизм промышленно развитых стран, являясь формой развития научно-индустриальных производительных сил, соединяет в себе два основополагающих начала: рынок и государственное регулирование.
В настоящее время, несмотря на преобладание неоклассических экономических доктрин, обосновывающих саморегулирующийся потенциал рынка, по мнению многих исследователей, происходит усиление координирующей роли государства, рост управляемости экономики, увеличение числа рычагов государственного воздействия на бизнес, дальнейшее расширение экономических функций государства (1).
Это во многом происходит вследствие разной ориентации саморегулирующихся механизмов общественных систем. Рынок, как совокупность автоматических регуляторов, прямых и обратных связей между производителями, а также между производителями и потребителями, способствует отбору наиболее конкурентоспособных производителей. Гражданское общество с его механизмами воздействия на государство и саморегулирования ориентировано на обеспечение прав всех его граждан. Интересы рынка часто могут вступать в конфликт с гуманитарными интересами граждан, например, в области социальной и экологической безопасности.
Вряд ли отражает истину идеализация рыночных механизмов экономистами-неоклассиками. Американский ученый, основатель кибернетики Н.Винер подчеркивал, что рыночные процессы скорее подчинены общей теории игр Неймана и Моргенштерна, а их результаты характеризуются крайней неопределенностью и неустойчивостью (2).
Рыночный механизм тогда эффективно работает, когда он встроен в определенные политические рамки, устанавливающие нормы и пределы конкуренции, подчиняется “правилам игры”. К ним относится антимонопольное, социальное, экологическое законодательство, механизмы коллективных договоров, трудового арбитража, разрешения экологических споров. В этом отношении государство должно формировать рамочные принципы, гарантировать условия “широкого коридора”, отнюдь не держать на “острие ножа” или на “краю пропасти”. В своем развитии и государство, и институты гражданского общества также испытывают отрезвляющее воздействие рынка, который ограничивает амбициозные программы и требования, подчиняет социально-политическую деятельность экономической целесообразности.
Как только состояние окружающей среды становится серьезной проблемой общественного развития, государства начинают формировать экологическую политику. Современная экологическая политика стала целенаправленно складываться с 60-х годов ХХ века. И до этого человечество переживало социально-экологические кризисы, вырабатывало приемы и способы смягчения и решения экологических проблем. Но это были локальные и региональные кризисы. В ХХ веке изменения окружающей среды стали глобальными, что было зафиксировано в 60-х годах научными наблюдениями и основывалось на анализе использования ресурсов (3).
Именно в 60-е годы в ответ на локальные экологические катастрофы в США (смог в ряде городов, загрязнение Великих озер), в Великобритании (тяжелые смоги), в Японии (отравление ртутью в Миномата и Ниигата) была организована система мониторинга, в частности за концентрацией углекислого газа в атмосфере и кислотными осадками, начали создаваться крупные международные научные программы. Экологические потребности стали признаваться и включаться в систему государственных приоритетов. Интересно, что еще несколько десятилетий назад, в 50-е годы, в перечне “основных потребностей”, используемом в ООН и ее специализированных учреждениях для определения стандартов жизненного уровня, экологические потребности отсутствовали (4).
Время с конца 60-х годов до первой половины 80-х годов можно охарактеризовать как первый этап экологической политики. В ее основу был положен постоянный экологический контроль, механизмы которого стали активно создаваться в 70-е годы. Экологическая политика строилась на унифицированном комплексном подходе к организации природоохранного механизма, хотя в различных странах сохранялись и определенные различия. В этом отношении эксперты выделяют две группы стран: 1) США и Канада; 2) западноевропейские страны и Япония.
Экологическая политика на первом этапе в основном пользовалась административно-законодательными рычагами. В странах принималось соответствующее законодательство, в рамках которого создавались определенные экологические нормативы. В обеих группах стран охрана окружающей среды по этим нормативам проводится на нескольких уровнях управления: общегосударственном (федеральном), региональном (штатном, земельном, префектурном и т.д.) и местном.
Первые государственные учреждения по охране окружающей среды министерского уровня были образованы в Швеции в 1969 году, в США, Канаде, Великобритании — в 1970 году, в Японии — в 1971 году. В середине 70-х годов более чем в 50 странах мира были учреждены специализированные природоохранные ведомства, а в настоящее время они созданы уже более чем в 100 странах (5).
Главной задачей всех государственных структур была организация экологической экспертизы на основе природоохранного законодательства. Обычно в странах принимался общий закон об охране окружающей среды, провозглашавший принципы экологической политики, и разрабатывалось специальное законодательство по охране земель, вод, атмосферного воздуха, лесов, животного и растительного мира и т.д. Действующая тогда концепция экологической политики принимала во внимание преимущественно показатели предельно допустимых концентраций (ПДК) и сбросов (ПДС). Итог проведенной по таким принципам экологической экспертизы трактовался однозначно: разрешено — значит вполне безопасно.
Фундаментом, на котором строится организация экологической экспертизы в США, является Акт о национальной экологической политике 1969 года, вступивший в силу 1 января 1970 года. Трактовку требований Акта, касающихся подготовки заключения экологической экспертизы применительно к конкретной ситуации, в случае разногласий осуществляют федеральные суды. В настоящее время экспертиза по нормам этого закона осуществляется не только на федеральном уровне, но и в 20 штатах. Ежегодно федеральными ведомствами готовится в среднем более 1 тысячи заключений экспертизы, объем которых колеблется от нескольких страниц до нескольких томов (6). Заключение экологической экспертизы должно отражать следующие моменты:
— отрицательные последствия проекта для окружающей среды и здоровья человека;
— неизбежные и невосполнимые потери природных ресурсов;
— альтернативные варианты проекта (по степени экологического риска), в том числе отказ от него;
— соотношение краткосрочных выгод эксплуатации ресурсов и долгосрочных преимуществ, связанных с охраной и улучшением среды.
В Канаде организация экологических экспертиз стала частью федерального планирования с 1973 года. Согласно закону 1979 года министр охраны окружающей среды инициирует, рекомендует, координирует и контролирует осуществление природоохранных программ. Целью этих программ является оценка новых федеральных проектов на раннем этапе планирования, с тем чтобы выявить возможное отрицательное воздействие на окружающую среду. В 1984 году были одобрены руководящие принципы осуществления политики в области оценки воздействия на окружающую среду, подготовленные министром охраны окружающей среды.
Во Франции основные требования к проведению экологической экспертизы сформулированы в Законе об охране природы, принятом 10 июля 1976 года и дополненном в 1977 году специальным декретом. В 1983 году круг охватываемых экспертизой вопросов был расширен с принятием специального циркуляра правительства. На основании требований Закона ежегодно подготавливается 1,5 тыс. заключений экологической экспертизы. Заключение экспертизы содержит анализ исходного состояния окружающей среды в районе предполагаемого осуществления проекта, особенно ландшафта, флоры, фауны, биологического разнообразия, а также обоснование причин, побудивших к выбору места реализации проекта, меры, предлагаемые для уменьшения вредных воздействий проекта на окружающую среду.
В ФРГ требование об обязательном проведении экологической экспертизы не было закреплено в законодательстве. Вместе с тем многие элементы оценки воздействия на окружающую среду являются составной частью процедур лицензирования и планирования землепользования. В свою очередь правила лицензирования и зонирования закреплены в Законе ФРГ об охране окружающей среды. В соответствии с решением правительства была разработана и в 1974 году опубликована принципиальная схема экологической экспертизы. Она включает в себя техническое обоснование проекта, предварительное исследование возможных экологических эффектов воздействия, прежде всего негативных, исследование экологической приемлемости проекта, изучение возможности баланса природоохранных и экономических интересов.
Сходная картина наблюдается в Великобритании. Оценка воздействия на окружающую среду проектов хозяйственных и иных объектов осуществляется там в ходе планирования землепользования. Планирование проводится в Великобритании еще с 1947 года, а в 1971 году оно получило законодательное оформление в виде Закона о городском и сельском планировании. По этому закону оценка воздействия на окружающую среду осуществлялась применительно к строительству зданий и сооружений, добыче полезных ископаемых открытым и подземным способом.
В странах Западной Европы экологическая экспертиза проектов действует не только на национальной, но и на региональной основе в рамках Европейского экономического сообщества (ЕЭС), впоследствии Европейского Союза (ЕС). Директива ЕЭС № 337 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду, вступившая в силу 3 июля 1988 года, является основным документом, регламентирующим проведение экологической экспертизы в европейском регионе.
Страны ЕС проводят общую природоохранную политику. Она базируется на следующих основополагающих принципах: 1) сходство многих экологических проблем в европейских странах; 2) обязательность выполнения совместно принятых решений; 3) стремление к унификации мероприятий по борьбе с загрязнением; 4) согласованные и единые позиции на международных переговорах. С 1992 года действует Пятая программа природоохранных действий. В ней, как и в предыдущей Четвертой программе, вопросы решения экологических проблем признавались центральными, приоритетными во всей системе политических и экономических мероприятий.
В Японии в 1964 году был принят Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды, который послужил базой для создания целой системы экологического законодательства. В 1972 году правительством Японии был подписан документ “Меры по охране окружающей среды в процессе ведения общественных работ”, в соответствии с которым экологическая экспертиза государственных проектов становилась неотъемлемой частью их подготовки и реализации. Позднее был принят целый ряд законов, постановлений, распоряжений, инструкций, закрепляющих императивный характер экспертизы и уточняющих сферы ее применения. Тем не менее, в отличие от США, в Японии до середины 80-х годов не были разработаны и официально закреплены правила проведения экспертизы и подготовки ее заключения, которые регламентировали бы организацию и осуществление этой процедуры.
В августе 1984 года кабинет министров Японии, учитывая важность экологической экспертизы, принял решение “О порядке проведения экологической экспертизы” и правительство утвердило “Схему проведения экологической экспертизы” в качестве универсального порядка природоохранной инспекции, единого для всех крупных проектов.
Главное отличие подхода к экологической экспертизе Японии и западноевропейских стран от США и Канады заключается в том, что последние имеют четкое законодательство, в котором предписаны все правила, европейские же страны и Япония за небольшим исключением, например Франция, опираются на административные документы исполнительной власти, более того, ориентируются на директивы региональных организаций. Вряд ли правомерно делать вывод о степени важности экологических проблем для этих стран, скорее всего дело заключается в особенностях функционирования государственных аппаратов.
В тот же период в Советском Союзе оценка воздействия народнохозяйственного объекта на окружающую среду предусматривалась на всех этапах разработки нормативно-технической документации на размещение, проектирование, строительство новых и эксплуатацию действующих предприятий и сооружений, включая разработку Генеральной схемы развития и размещения производительных сил, схем развития и размещения отраслей народного хозяйства и их комплексов, генеральных планов промышленных узлов, предприятий и городов. Все виды документации, согласно установленному порядку, подлежали обязательной экспертизе, проводимой органом государственного управления, ответственным за утверждение нормативно-технической, а также предпроектной и проектно-сметной документации. До 1988 года экспертиза осуществлялась отраслевыми министерствами, а экспертиза важнейших народнохозяйственных объектов — Государственной экспертной комиссией (ГЭК) Госплана СССР. В таком подходе были и достоинства и недостатки. К последним прежде всего следует отнести ведомственную заинтересованность, возможность игнорирования официального мнения независимых от министерств специалистов, отсутствие мнения общественности.
С 1988 года положение стало меняться к лучшему в связи с созданием нового природоохранного ведомства — Государственного комитета СССР по охране природы (Госкомприроды) и возложением на него функций главного экологического эксперта страны. Указанные обязанности выполняла Главная экологическая экспертиза СССР при этом комитете. Госкомприроды СССР четко определял функции аналогичных комитетов республиканского, краевого, областного и местного уровней управления, а также порядок проведения экспертизы.
С сентября 1988 по сентябрь 1989 года Главная государственная экологическая экспертиза СССР провела 32 экспертизы крупномасштабных хозяйственных проектов, из которых положительное заключение получили всего 2 (6%) (7).
Это весьма позитивные сдвиги, хотя следует учесть, что экологические критерии зависят от уровня научно-технического развития и состояния экономики страны.
Если в целом подвести итоги общему состоянию окружающей природной среды после первого этапа экологической политики, ко второй половине 80-х годов, то можно отметить следующее:
— заметно снизилось загрязнение воздуха, особенно диоксидом серы и твердыми частицами. В Японии при увеличении валового продукта на 60%, выбросы двуокиси серы сократились на 77%, в США аналогичный рост составил 23%, а аналогичное сокращение — 39%;
— повысилось качество водных ресурсов, о чем свидетельствует снижение биологической потребности в кислороде во многих водоемах;
— уменьшилось поступление в окружающую среду ряда опасных химических продуктов — ДДТ, полихлорированных бифенилов, элементов ртути и т.п.;
— заметно расширились площади заповедников, парков, участков дикой природы, защищаемых от антропогенного воздействия и т.п. (8).
В странах стали расти затраты на охрану окружающей среды и воспроизводство природных ресурсов. В результате они стали играть заметную роль в экономике. Так, государственные расходы США на борьбу с загрязнением окружающей среды за период 1970-1990 годов составили 1 трлн.долл. В 80-е годы в промышленно развитых странах природоохранные расходы составили в среднем следующие доли ВНП (в %): Австрия — 1,32, Франция — 1,7, ФРГ — 1,7, Швейцария — 2, США — 2,1, Япония — 3,4 (9).
Но кардинальных перемен в экологической ситуации не произошло. Ущерб от загрязнения в промышленно развитых странах Запада достигал 3-6% ВНП. И самое главное в том, что экологическая политика проводилась в условиях, когда в развитых странах были практически разрушены, сильно нарушены или изменены все естественные экосистемы. Их положение существенно не улучшилось (10).
К тому же обнаружились интересные явления. Так, например, в США в 80-е годы возникла определенная особенность в структуре природоохранного финансирования, когда стало очевидно, что при достигнутом уровне снижения концентрации загрязняющих веществ, регулируемых природоохранными нормативами, дальнейшее их снижение экономически не совсем выгодно. Каждый последующий процент снижения загрязнения требует многократного увеличения расходов. К тому же появились новые проблемы, связанные с обнаруженными во всех геосферах токсичными веществами, которые могут обладать мутагенными и канцерогенными свойствами долговременного и кумулятивного характера. Экологическая стратегия США вступает в новый этап, ее целью становится борьба не с загрязнениями как таковыми, а с его источниками, то есть акцент переносится на меры, предупреждающие возникновение загрязнения.
В других странах тоже намечаются аналогичные подходы. Со второй половины 80-х годов начинается второй этап природоохранной политики. В отличие от первого он труднее поддается обобщающим характеристикам, ибо в различных странах на первый план выходят разные направления экологического контроля. Но ясно одно, что прежняя концепция экологической безопасности, оформляемая экологической экспертизой, которая принимала во внимание только показатели предельно допустимых концентраций, должна уступить место концепции экологического риска. Согласно последней, принятие оптимального, с точки зрения охраны природы, решения означает экономически и социально обоснованное сведение к минимуму отрицательного воздействия проектируемого объекта на экологическую систему, включая человека. При этом полностью устранить такое влияние практически невозможно, за исключением случая, когда риск слишком велик, когда он перевешивает экономические и социальные выгоды, связанные с сооружением хозяйственного объекта. В таком случае проект отменяется. В настоящее время концепция экологического риска по праву претендует на то, чтобы стать теоретической основой новой природоохранной политики (11).
Только административными методами вряд ли можно претворить в жизнь эту концепцию. На втором этапе экологической политики все чаще используются экономические методы, опирающиеся на традиционный рыночный механизм. Это органично вписывается в неоконсервативную политику и в то же время является ее следствием. В экономической сфере неоконсервативная политика опирается на неоклассические теории. Неоконсервативная экономическая доктрина, обосновывая саморегулирующийся потенциал рынка, прямым методам государственного регулирования предпочитает косвенные, административным методам — экономические. Сейчас формируется новое направление государственного вмешательства в хозяйственные процессы — экологическое регулирование. Оно представляет собой претворение в жизнь законодательно оформленных программ повышения качества среды обитания. Важную роль в этом процессе сыграла конференция Рио-92, на которой был заострен вопрос о необходимости перехода человечества на новую модель развития и оформлены некоторые элементы этой стратегии.
На втором этапе экологической политики, несмотря на чисто внешнюю эффективность рыночных механизмов, ужесточаются требования природоохранного законодательства. Переход к стратегии “предотвращения ущерба” вместо “ликвидации загрязнения” сопровождается значительным ростом затрат на цели охраны окружающей среды как частного, так и государственного секторов экономики развитых западных стран.
Федеральные ассигнования США на охрану окружающей среды в период 1979-1990 годов составляли 12-14 млрд.долл. в год, (так например, в 1990 году — 12,7 млрд.долл.). При этом существенно повышаются ассигнования на программы нормотворчества, надзор за выполнением нормативов и научные исследования. В 1989 году расходы на НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки), осуществляемые Агентством по охране окружающей среды, составили 422 млн. долл. В общем объеме инвестиций американских компаний в новое строительство и оборудование растет доля капиталовложений на природоохранные цели. Так, в обрабатывающей промышленности доля таких инвестиций в 1986 году составила 3,7%, в 1987 году — 4,3%, в 1988 году — 4,1% (12).
Расходы частных компаний на борьбу с загрязнением окружающей среды делятся на две категории. К первой, наибольшей, относятся расходы непосредственно на снижение уровня загрязнения отходами производства. Результат — широкое внедрение очистных технологий и оборудования.
Вторая категория расходов связана с модификацией технологии производства, внедрением новых технологических процессов, обеспечивающих устранение или минимизацию вредного воздействия на окружающую среду отходов производства.
Расходы первой категории составляли примерно 90% общих природоохранных затрат частнопромышленного сектора экономики США (13).
Но все-таки расходы на очистные сооружения — это основное бремя государства. Сегодня многие государства, пытаясь быть умеренными и надеясь на большую эффективность частных предприятий, ищут пути, как сбросить с себя эти заботы. В ФРГ активно обсуждается вопрос о передаче очистных сооружений, находящихся в коммунальной собственности, в частную собственность. При этом на владельцев этих сооружений будут возложены планирование, финансирование, строительство и эксплуатация очистных сооружений при сохранении контрольных функций в руках государства. Рассматриваются разные формы организации производства. Частные предприятия уже созданы в Нижней Саксонии. Там на конкурсной основе приватизированы планирование, финансирование, строительство и эксплуатация очистных сооружений. Интересы коммун охраняются специально заключенными договорами.
Стабильно высокий уровень природоохранных затрат, ужесточение экологических требований и стандартов, рост цен на сырье - все это стимулирует развитие экологического бизнеса и рынка. В их сферу попадают восемь направлений хозяйственной и социальной деятельности общества: 1) измерительная и контрольная техника; 2) ресурсосберегающие технологии и техника; 3) использование вторичных ресурсов; 4) экологическое воспроизводство и планирование; 5) воспроизводство человека, 6) рекреация; 7) экологическое обучение; 8) демографическая регуляция (14).
Надежными поставщиками на экологический рынок являются страны Западной Европы. В более чем 130 стран мира они экспортируют оборудование для очистки сточных вод. В странах Европейского Союза существует свыше 9 тыс. фирм, связанных с разработкой и поставкой природоохранного оборудования, общий объем продаж которого превышает 30 млрд. экю.
Ведущим производителем экологических технологий является ФРГ. В 1987 году на долю ФРГ приходился 41% общего числа компаний экологического профиля в западноевропейских странах; доля Франции составляла 15%. В Великобритании емкость рынка экологической продукции в два раза превышает емкость рынка фармацевтических товаров.
Среди факторов, влияющих на развитие отрасли, выпускающей экотехнику, важное значение имеют государственные расходы, субсидии и льготное финансирование. К примеру, Компенсационный банк ФРГ (федеральный финансовый институт в Бонне) предоставляет льготные кредиты фирмам и местным властям, которые осуществляют природоохранные инвестиции, способствует реализации экологических программ. Аналогичной деятельностью в Японии занимаются такие государственные учреждения, как Корпорация услуг по борьбе с загрязнением окружающей среды, Японский банк развития, Финансовая корпорация малого бизнеса, Народная финансовая корпорация и т.д.
В государственной экологической политике все более возрастают такие экономические инструменты, как:
— прямые и косвенные субсидии,
— займы и кредиты по низким процентам,
— предоставление режима ускоренной амортизации очистного оборудования и другой экотехники,
— льготные ставки по косвенным налогам на продажу экотехники либо освобождение ее от налога,
— налоговые льготы на доходы от природоохранных программ частных предприятий,
— льготные тарифы фирмам на очистку стоков на муниципальных очистных сооружениях (15).
* * *
Сегодня, в период глобального социально-экологического кризиса, экологическая политика становится одним из ведущих направлений деятельности государств, важнейшей их заботой. Система политических, законодательных, исполнительных, судебных мероприятий, проводимых в рамках экологической политики, должна способствовать приоритетному решению проблем окружающей природной среды. Трудная и неблагодарная задача — попытаться выстроить в иерархический ряд направления государственной политики. Нет второстепенных сфер в жизни человека и общества. Но тем не менее бесспорно, что экологическая политика в плане стратегических ориентиров должна быть определяющей, ведущей. Таков императив ХХ века.
Конференция Рио-92 в своем главном документе “Повестке дня на XXI век” определила, что правительствам при необходимости следует принять в сотрудничестве с международными организациями национальную стратегию устойчивого развития, что потребует разработки национальных программ, планов и политики. Конференция обратила внимание на главные моменты, зафиксированные в соответствующих документах. Отметим лишь два из них: 1) учет вопросов окружающей среды и развития на уровнях политики, планирования и управления; 2) создание эффективной правовой и нормативной структуры (16).
Разработав и утвердив принципы экологической политики, необходимо оформлять их в строгий юридический язык законов. Один из принципов Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию гласит: “Государства принимают эффективные законы по окружающей среде, разрабатывают национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологического ущерба. В пределах своей юрисдикции государства оценивают экологические последствия предполагаемых действий, которые могут иметь значительные отрицательные последствия”.
1. Подробнее см.: Студенцов В. Сдвиги в государственном регулировании и экономическая роль государства // МЭМО.- 1989.- №1.
2. Винер Н. Кибернетика или управление и связь в животном и машине.-М., 1983.- С.241.
3. Данилов-Данильян В.И., Горшков В.Г., Арский Ю.М., Лосев К.С. Окружающая среда между прошлым и будущим // Экос-информ.- 1994.- № 5-6.- С.45.
4. Там же, с.38.
5. В поисках равновесия. Экология в системе социальных и политических приоритетов.- М., 1992.- С.17.
6. Там же, с.98.
7. Там же, с.102-113.
8. Там же, с.96.
9. Там же, с.97.
10. Данилов-Данильян В.И., Горшков В.Г., Арский Ю.М., Лосев К.С. Окружающая среда между прошлым и будущим, с.32.
11. В поисках равновесия, с. 101.
12. Там же, с.102.
13. Там же.
14. Реймерс Н.Ф. Надежды на выживание человечества. Концептуальная экология.- М., 1992.- С.250.
15. В поисках равновесия, с.103.
16. Доклад Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 г. Том 1.- Нью-Йорк, 1993.- С.102.