Анализ практики свидетельствует о том, что универсального автоматического правопреемства государств нет. Правопреемник вправе отказаться от значительной части прав и обязанностей предшественника. Главным образом это относится к договорам, хотя и здесь встречаются некоторые исключения.
Что касается правопреемства межправительственных организаций, то оно наступает в весьма ограниченных случаях, предусмотренных либо международным договором, либо решениями заинтересованной организации. Предпосылкой для положительного решения вопроса о правопреемстве организаций должна быть определенная связь между организацией-предшественником и организацией-преемником, хотя отсутствие достаточно развитой практики затрудняет четкую характеристику такой связи, видимо, может быть сходство компетенции и целей (например, универсальность Лиги Наций и ООН, поддержание международного мира и безопасности как их главная цель) либо наряду со сходством компетенции совпадение круга участников.
При роспуске Лиги Наций в 1946 г. между ней и ООН было заключено соглашение о передаче ее собственности и некоторых функций ООН.
Международный суд в консультативном заключении 1971 г. по вопросу о Намибии указал, что функции наблюдения, осуществлявшиеся Лигой Наций в отношении Намибии (Юго-Западной Африки), перешли к Генеральной Ассамблее ООН, и последняя, прекратив мандат ЮАР на управление этой территорией, действовала правомерно. Резолюция Генеральной Ассамблеи, прекратившая мандат, по существу признала, что ООН стала правопреемницей Лиги Наций в том, что касалось осуществления таких функций.
Правопреемство государств в международном праве имеет два аспекта: внешний и внутренний. Они тесно связаны между собой. Внешний аспект - правопреемство в отношении международных обязательств, в первую очередь договорных. Внутренний аспект - правопреемство в отношении территории, населения, имущества, денежных средств и т.п. Внутренний аспект может приобретать международное значение (например, в случае нахождения имущества или денежных средств государства за рубежом).
Внешний аспект правопреемства. Внешний аспект правопреемства охватывает правопреемство государств в отношении международных договоров, международных обычаев и односторонних заявлений государств, порождающих международно-правовые обязательства.
Наиболее важное практическое значение имеет правопреемство в отношении международных договоров. Государство-правопреемник в зависимости от конкретных обстоятельств его возникновения может отказаться от многих договоров предшественника, иногда даже от большинства из них. Автоматическое правопреемство, безусловно, наступает лишь в отношении договоров, устанавливающих государственные границы, их режим и особые территориальные режимы (например, режимы международных рек, каналов и т.д.). Сложность представляет вопрос о том, сохраняют ли для преемника силу договоры предшественника, от которых преемник не отказался. По различным причинам преемник может не заявить о своем отношении к тем или иным договорам предшественника. Возможны случаи, когда отказ или подтверждение своего участия даются преемником со значительным опозданием. Это может привести к серьезным последствиям. Например, запоздалое подтверждение может быть проигнорировано другими участниками договора, которые расценили молчание как нежелание в нем участвовать.
В практике межгосударственных отношений прослеживалась тенденция к отказу от значительной части договоров в случае возникновения государства в результате процесса деколонизации. В то же время при слиянии или разделении государств наблюдается стремление к сохранению договоров предшественника (предшественников) в той мере, в какой это совместимо с образованием нового государства или государств.
Это в определенной степени отражено и в Венской конвенции 1978 г. о правопреемстве в отношении договоров. В ч. III Конвенции закреплена доктрина tabula rasa (чистая доска), согласно которой новое независимое государство не обязано сохранять в силе договор или становиться его участником исключительно в силу того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств (на практике эта доктрина никогда последовательно не претворялась в жизнь). Однако, когда два или несколько государств объединяются, образуя одно государство (ч. IV Конвенции), любой договор, находящийся в силе в момент правопреемства в отношении любого из них, продолжает оставаться в силе в отношении государства-преемника, за исключением случаев, когда государство-преемник и другое государство-участник или другие государства-участники договорились об ином, или из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями договора или коренным образом изменило бы условия его действия.
Любой такой договор, остающийся в силе, применяется лишь в отношении той части территории государства-преемника, в отношении которой он находился в силе в момент правопреемства за некоторыми исключениями). Когда часть или части территории государства отделяются и образуют одно или несколько государств, любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает оставаться в силе в отношении каждого государства-преемника, а договор, находившийся в силе в отношении лишь той части территории государства-предшественника, которая стала государством-преемником, продолжает оставаться в силе только в отношении этого государства-преемника. Эти правила не применяются, если соответствующие государства договорились об ином или из договора вытекает или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями договора или коренным образом изменило бы условия его действия. Согласно Конвенции, если государство-предшественник после отделения части его территории продолжает существовать, любой договор, который в момент правопреемства находился в отношении его в силе, продолжает находиться в силе в отношении его сохранившейся территории, исключая некоторые случаи (когда соответствующие государства договорились либо из договора явствует или иным образом установлено, что применение договора было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия). Это положение представляет интерес для России, если исходить из концепции, согласно которой она рассматривается как продолжатель СССР.
При переходе части территории от одного государства к другому договоры первого в принципе утрачивают свою силу на этой части, и на нее начинают распространяться договоры государства, к которому она отошла.
Обязательства, вытекающие из международных обычаев, как правило, автоматически переходят от государства-предшественника к государству-преемнику. Обязательства, предусмотренные императивными нормами международного права (jus cogens), отступление от которых в договорах считается недопустимым, а также вообще обязательства erga omnes (в отношении всех членов международного сообщества и самого международного сообщества) проблем при возникновении вопроса о правопреемстве практически не порождают. Что касается остальных обязательств, вытекающих из международных обычаев, то новые государства вправе с ними не соглашаться. Однако чаще всего они молчаливо признают такие обязательства. Определенные отступления от этой тенденции наблюдались в позиции новых независимых государств в области международного морского права и дипломатического права (чрезмерное расширение территориального моря, досмотр дипломатической почты).
Практика в области правопреемства в отношении международно-правовых обязательств, взятых на себя государствами в одностороннем порядке, почти отсутствует. По-видимому, общие положения, касающиеся правопреемства государств в отношении международных договоров, применимы и в этом случае с учетом специфики таких обязательств. Государство-преемник вправе отказаться от принятого в одностороннем порядке обязательства государства-предшественника, однако не вправе действовать вопреки ему без предварительного отказа. В некоторых случаях необходимость в таком отказе может оказаться ненужной (например, если государство-предшественник приняло обязательство не осуществлять на своей территории подземные ядерные взрывы, а затем на его территории образовалось несколько новых государств, то вопрос о сохранении в силе этого обязательства становится беспредметным в отношении тех государств-преемников, которые не имеют на своей территории ядерного оружия, не намерены его производить или приобретать). Может оказаться невозможным отказ от обязательств, принятых в одностороннем порядке, если они связаны с особыми территориальными режимами, т.е. будет иметь место автоматическое правопреемство.
От обязательств, принятых в одностороннем порядке, следует отличать прочие односторонние акты государств, влекущие международно-правовые последствия (например, признание каких-либо арбитражных решений, отказ от прав и т.п.). В доктрине и практике такие акты обычно рассматриваются как имеющие необратимый характер, который в принципе не может оспариваться в случае правопреемства государством-преемником.
Внутренний аспект правопреемства. Внутренний аспект правопреемства охватывает материальные и людские ресурсы государства. Здесь наблюдается гораздо больший автоматизм, чем в сфере внешнего правопреемства. Объектами правопреемства в этом случае являются территория, население (точнее, граждане), имущество, денежные средства, архивы, долги. Непосредственная связь внутреннего аспекта с внешним особенно заметна, когда речь идет о долгах.
При отделении части или частей территории какого-либо государства и образовании на них нового государства или государств соответствующие части становятся территориями нового государства или государств, а оставшаяся территория продолжает оставаться территорией государства-предшественника. Если государство разделяется и прекращает свое существование, те части его бывшей территории, на которых возникли новые государства, становятся территориями этих новых государств. При объединении государств и образовании в результате этого нового субъекта международного права территории государств-предшественников становятся территориями государства-преемника. Если какое-либо государство входит в состав другого, то его территория становится частью территории этого другого государства.
Во всех указанных случаях переход суверенитета над территорией, являющейся объектом правопреемства, от одного государства к другому влечет за собой переход граждан государства-предшественника, проживающих на такой территории, в гражданство государства-преемника. Этот переход может корректироваться правом оптации, т.е. правом выбора гражданства (если государство-предшественник продолжает существовать). Иногда предусматриваются определенные условия для приобретения гражданства государства-преемника гражданами государства-предшественника, которые в момент правопреемства проживали или находились за границей. Вообще все условия перехода в таких ситуациях из одного гражданства в другое устанавливаются либо в договорах между заинтересованными государствами, либо в их внутреннем законодательстве. В любом случае они должны соответствовать международным стандартам в области прав человека и не вести к произвольному лишению гражданства.
Согласно Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. под государственной собственностью понимаются имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву.
Общее правило, которое можно вывести из положений Конвенции, относящихся к государственной собственности, заключается в том, что такая собственность в принципе переходит от государства-предшественника к государству-преемнику (с некоторыми оговорками). В частности, при образовании нового независимого государства недвижимая собственность переходит к государству-преемнику, если она находится на территории, являющейся объектом правопреемства, или если она находится за ее пределами, но ей принадлежит и стала собственностью предшественника в период зависимости. Движимая собственность переходит к государству-преемнику, если она связана с деятельностью государства-предшественника в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, или если она принадлежит этой территории и стала собственностью государства-предшественника в период зависимости. Соглашения, заключенные по вопросам правопреемства между заинтересованными государствами, могут предусматривать иные правила без ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами.
При объединении государств собственность государств-предшественников переходит к государству-преемнику. Если часть или части территории государства отделяются, образуя новое государство, недвижимая собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику в случае ее нахождения на территории, являющейся объектом правопреемства, а движимая - к государству-предшественнику в том случае, когда она связана с его деятельностью в отношении такой территории, и т.д. Заинтересованные стороны могут договориться и об ином, причем установленные Конвенцией правила не должны наносить ущерба какому-либо вопросу о справедливой компенсации между государством-предшественником и государством-преемником.
При разделении государства и образовании на его месте двух или более государств недвижимая собственность переходит к государству-преемнику, на территории которого она находится, или, если находится за пределами государства-предшественника, к государствам-преемникам в справедливых долях, а движимая, если она связана с деятельностью государства-предшественника в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства, - к соответствующему государству-преемнику и т.д. Эти правила также не должны наносить ущерба вопросу о компенсации. Заинтересованные государства могут договориться и об ином.
В Конвенции указывается, что правопреемство не затрагивает государственных архивов третьего государства. При образовании нового независимого государства или разделении государства к государству-преемнику переходит часть архивов государства-предшественника, которая в целях нормального управления территорией, являющейся объектом правопреемства, должна находиться на ней, а также иная часть архивов, которая имеет (в зависимости от ситуации в Конвенции используются разные выражения: "исключительно или главным образом" или "непосредственное") отношение к территории, являющейся объектом правопреемства. Кроме того, когда государство-преемник представляет собой новое независимое государство, к нему переходят архивы, принадлежащие территории, являющейся объектом правопреемства, ставшие в период зависимости собственностью государства-предшественника.
При объединении государств архивы переходят к государству-преемнику. Государственный долг согласно Конвенции означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом. Правопреемство государств не затрагивает прав и обязательств кредиторов.
На первый взгляд к правопреемству в отношении государственных долгов должны применяться те же положения, что и к правопреемству государств в отношении международных договоров. И в какой-то степени это действительно так. Но этот вопрос тесно связан с состоянием финансов государства, особенностями его строя и другими внутренними проблемами. В связи с этим он имеет специфику. Истории известны случаи отказа государств-преемников от долгов предшественника под влиянием коренных социальных изменений в обществе.
В Венской конвенции 1983 г. предусматривается, что никакой государственный долг государства-предшественника не переходит к новому независимому государству (преемнику), если иное не установлено соглашением между ними с учетом ряда обстоятельств (например, долгом предшественника, связанным с его деятельностью на территории, являющейся объектом правопреемства, и т.д.), т.е. используется доктрина tabula rasa.
При отделении части или частей государства и образовании на них нового государства или разделении государства и образовании на его месте новых государств долг государства-предшественника переходит к государствам-преемникам согласно Конвенции в справедливой доле, если заинтересованные государства не договорились об ином.
В большинстве случаев Конвенция допускает возможность отступления от предусмотренных ею правил путем заключения соглашений между заинтересованными государствами. При передаче одним государством другому части своей территории, если брать внутренний аспект правопреемства, возникает ситуация, резко отличающаяся от той, которая существует, когда речь идет о правопреемстве в отношении международных договоров. Если договоры государства-предшественника в этих случаях перестают действовать на такой территории (с очень редкими исключениями), т.е. наблюдается отсутствие правопреемства, то в рамках внутреннего аспекта, наоборот, можно отметить автоматизм правопреемства: например, в отношении территории, граждан. Переход соответствующих лиц из одного гражданства в другое (трансферт) корректируется обычно предусмотренным договором между заинтересованными сторонами правом оптации (выбора гражданства).
Внутренний аспект правопреемства государств охватывает и ряд других вопросов, относящихся в значительной степени к области международного частного права. Среди них первостепенное значение имеет проблема прав и обязанностей физических и юридических лиц на территории, являющейся объектом правопреемства. Практика по этим вопросам многообразна и противоречива. В принципе считается, что смена суверенитета над территорией не отменяет частных прав. Однако это не означает, что права заинтересованных лиц при правопреемстве остаются неизменными. Наиболее эффективным и рациональным способом решения соответствующих вопросов является их договорное урегулирование, что не всегда возможно. В любом случае такое решение должно соответствовать общепризнанным принципам международного права и международным стандартам в области прав человека.
Вопросы для обсуждения
1. Что такое "субъект международного права"?
2. Каков круг субъектов международного права?
3. Что такое "государственный суверенитет"?
4. Каковы особенности международной правосубъектности членов федерации?
5. Что такое "юрисдикция государств"?
6. Как можно классифицировать юрисдикцию государств?
7. Что такое "основные права и обязанности государств"?
8. В каких случаях право народов на самоопределение включает в себя право на отделение?
9. Каковы формы и виды международно-правового признания?
10. В чем отличие признания de facto от признания de jure?
11. Каковы теории признания?
12. Что такое "правопреемство в международном праве"?
13. Чем отличается континуитет государств от их правопреемства?
14. В чем состоит различие между континуитетом государств и континуитетом их международных обязательств?
15. Какие имеются международные договоры по вопросам правопреемства?
16. В каких случаях наступает автоматическое правопреемство?
Литература
Аваков М.М. Правопреемство освободившихся государств. М., 1983.
Захарова Н.В. Влияние социальной революции на силу международного договора. М., 1996.
Захарова Н.В. Правопреемство государств. М., 1973.
Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 2005.
Моджорян Л.А. Субъекты международного права. М., 1958.
Моджорян Л.А. Основные права и обязанности государств. М., 1965.
Черниченко С.В. Теория международного права: В 2 т. М., 1999. Т. 1. С. 11 - 29; Т. 2. С. 17 - 240.
Фельдман Д.И., Курдюков Г.И. Основные тенденции развития международной правосубъектности. Казань, 1974.
Фельдман Д.И. Признание государств в современном международном праве. Казань, 1965.
Глава 7. НАСЕЛЕНИЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
7.1. Международно-правовая регламентация
положения населения
Понятие населения. Под населением чаще всего понимают совокупность индивидов, проживающих в данный момент на территории того или иного государства. Население любого государства состоит из следующих основных категорий: граждан данного государства, иностранных граждан и лиц без гражданства. Есть некоторые промежуточные категории, но они входят в одну из перечисленных основных категорий (например, лица, имеющие двойное гражданство, входят в число граждан соответствующих государств).
Социально-экономические условия приводят к появлению таких устойчивых общностей, как государство, народ, нация, в рамках которых связи между людьми приобретают системный характер, позволяющий рассматривать эти общности в качестве развивающихся и функционирующих в соответствии с определенными закономерностями.
Воздействие международного права на положение населения. Если исходить из того, что международное право не оказывает непосредственного регулятивного воздействия на население (в целом, на какие-либо его категории и на отдельных лиц), это не будет означать, что оно никак не затрагивает населения. Имеется ряд международно-правовых норм, договорных и обычных, прямо или косвенно относящихся к населению, в частности по вопросам гражданства, выдачи преступников, прав человека, режима иностранцев. И даже те нормы международного права, которые прямо не посвящены населению, оказывают воздействие на его правовое положение. Обязывая государства действовать определенным образом по отношению друг к другу, международное право налагает на государства обязанность предпринимать те или иные действия и в сфере его внутренней жизни, в том числе принимать правовые акты, касающиеся положения населения.
Представление о процессе воздействия международного права на положение населения зависит от взглядов на соотношение и взаимодействие международного и внутригосударственного права и на понятие международной правосубъектности.
Различие мнений по этому вопросу определяется прежде всего тем, придерживаются ли соответствующие авторы монистической или дуалистической теории соотношения международного и внутригосударственного права.
В современной западной доктрине подавляющее большинство авторов рассматривают предоставление индивидам прямого доступа в международные судебные органы в качестве стороны в процессе как одно из основных доказательств возможности прямого регулирования международным правом положения населения.
В отечественной доктрине по этому поводу высказываются разные точки зрения. Нередко отмечается, что соглашения, предусматривающие прямой доступ индивидов в международные судебные органы, встречаются чрезвычайно редко, нетипичны и не могут изменить общее правило. Иногда подчеркивается, что международная правосубъектность индивидов носит в этих случаях производный, ограниченный характер и не должна противопоставляться государственному суверенитету. Вместе с тем существует мнение, согласно которому такого рода соглашения создают лишь взаимные права и обязанности для их участников, касающиеся прямого доступа индивидов в международные судебные органы, и объективно не могут превратить индивидов в субъектов международного права, подчинить их непосредственному воздействию норм, содержащихся в этих соглашениях, поскольку индивиды не в состоянии участвовать в межгосударственных отношениях.
7.2. Международно-правовые вопросы гражданства
Понятие гражданства. Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Иногда гражданством называют принадлежность лица к государству. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае выезда гражданина за границу на постоянное жительство его гражданство автоматически, как правило, не прекращается.
В законодательстве некоторых государств существуют различные термины для обозначения принадлежности физических лиц государству. В странах с республиканской формой правления обычно употребляется термин "гражданство", в странах с монархической формой правления встречался термин "подданство". В американском и британском законодательстве, а также в законодательстве некоторых других государств существует множественность терминов, обозначающих принадлежность лица к государству.
Например, наряду с терминами citizen (гражданин) и subject (подданный) в англо-американской теории и практике широко распространен также термин national, который может быть переведен как "лицо, обладающее определенной национальной принадлежностью" (в юридическом смысле). С этническим происхождением лица он никак не связан. Эта множественность терминов, обозначающих в настоящее время по существу одно и то же, порождена в прошлом колониализмом. В практике колониальных государств термин "гражданство" первоначально применялся лишь в отношении лиц, обладающих политическими и гражданскими правами в полном объеме. Коренное население колоний обычно относили к лицам, обладающим юридической принадлежностью к данному государству (national, ressortissant и т.д.). Крах колониализма привел к изменению первоначального смысла упомянутых терминов. Некоторые из них вообще вышли из употребления, но множественность терминов сохранилась до сих пор.
Гражданство регулируется в принципе внутренним законодательством государства. Возможно отсутствие закона о гражданстве в каком-либо государстве. Но дело не в формальном законодательном регулировании гражданства. Гражданство - понятие, неразрывно связанное с государственностью. Отсутствие закона о гражданстве не означает отсутствия самого гражданства, хотя и может осложнить ведение внешних сношений. Так или иначе, регламентация гражданства - это внутренний вопрос, сфера внутренней компетенции государства. Условия приобретения и утраты гражданства устанавливаются внутренним законодательством государства. Поскольку каждое государство в данной области действует самостоятельно, неизбежны столкновения (коллизии) законов о гражданстве различных государств. Такие коллизии могут быть источником трений и конфликтов международного характера. Для их ликвидации или предотвращения государства часто прибегают к заключению международных договоров, т.е. вырабатывают соответствующие нормы международного права.
Приобретение и утрата гражданства. Способы приобретения гражданства можно условно разделить на две большие группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая - в исключительном порядке. Способы приобретения гражданства в общем порядке являются более или менее стабильными, обычными для законодательства государств. К ним относится приобретение гражданства: а) в результате рождения; б) в результате натурализации (приема в гражданство). К этим способам примыкает редко встречающееся в практике государств пожалование гражданства.
Приобретение гражданства в исключительном порядке включает следующие способы: групповое предоставление гражданства или коллективная натурализация (частный случай - так называемый трансферт); оптация (выбор гражданства); реинтеграция (восстановление в гражданстве).
Приобретение гражданства в результате рождения - самый обычный способ его приобретения. Законодательства различных государств по этому вопросу основываются на одном из двух принципов: либо на праве крови (jus sanguinis), либо на праве почвы (jus soli). Иногда в доктрине приобретение гражданства по праву крови именуется приобретением гражданства по происхождению, а по праву почвы - по рождению. Право крови означает, что лицо приобретает гражданство родителей независимо от места рождения; право почвы - что лицо приобретает гражданство государства, на территории которого оно родилось, независимо от гражданства родителей. Большинство государств мира придерживается права крови. Российское законодательство о гражданстве также основано преимущественно на этом праве. Как правило, государства, которые в принципе следуют праву крови, в некоторых случаях исходят из права почвы.
Право почвы свойственно законодательству США и латиноамериканских государств. Однако оно всегда в какой-то степени дополняется правом крови (обычно в отношении детей граждан соответствующих государств, родившихся за границей). Государства стремятся ввести в свое законодательство нормы, ограничивающие возможность приобретения гражданства лицами, рожденными от смешанных браков. Это диктуется различными соображениями, в частности нежеланием способствовать приобретению своими гражданами еще и иностранного гражданства, т.е. двойного гражданства, что может привести к осложнениям в межгосударственных отношениях. Государства, придерживающиеся права крови, нередко также ограничивают возможность приобретения своего гражданства теми лицами, которые родились за границей от его граждан, постоянно там проживающих, особенно если один из родителей является иностранным гражданином.