Всю документацию, подготовленную в ходе такой встречи, следует отнести к документальной подготовке конференции. Не менее важное место занимает общая подготовка, включающая обеспечение различного рода помещений, вспомогательных служб и услуг. Окончательные решения по всем этим вопросам принимаются самой конференцией.
Государства проводят большую и разнообразную дипломатическую работу по подготовке к участию в конференции. Она осуществляется через внутригосударственные и зарубежные органы внешних сношений путем проведения двусторонних и многосторонних консультаций, обмена письмами и т.д.
Сложность и многоплановость задач, решаемых на современных многосторонних переговорах и на международных конференциях, тщательные поиски общеприемлемого баланса интересов в целом ряде случаев обусловливают целесообразность проведения их в несколько этапов (каждый из которых может состоять из ряда сессий). Общая подготовительная работа проводится на многосторонних консультациях представителей государств-участников. Сама конференция проходит три этапа: определение общих задач, подготовка документов, их принятие. Между этими этапами, как и внутри рабочего, второго этапа, устраиваются перерывы, нередко используемые делегациями для получения дополнительных инструкций, консультаций с союзниками.
Так, общеевропейскому совещанию предшествовали многосторонние консультации в Хельсинки, проходившие с 22 ноября 1972 г. по 8 июня 1973 г., в ходе которых были подготовлены задания и разработаны Правила процедуры - Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки, известные также как "Синяя книга". В начале июля 1973 г. состоялся первый этап совещания с участием министров иностранных дел, которые изложили позиции своих стран по принципиальным вопросам и одобрили Заключительные рекомендации. 18 сентября 1973 г. с заседания Координационного комитета начался второй этап, работа которого продолжалась 22 месяца и три дня и закончилась полным согласием по всем текстам, включенным в Заключительный акт. 1 августа 1975 г. высшие руководители 33 европейских стран, США и Канады подписали Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе - "Зеленую книгу"; это был третий этап совещания. Для последующих общеевропейских встреч был предусмотрен двухстадийный порядок работы.
Современные международные многосторонние переговоры, являющиеся, по существу, международными конференциями, проводятся с перерывами. Так, венские переговоры о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе велись периодами, или раундами, продолжительностью 2 - 2,5 месяца каждый. Обычно в течение года было по три раунда. Конкретные сроки начала и окончания каждого раунда согласовывались между сторонами в рабочем порядке в ходе переговоров.
При подготовке к очередному раунду переговоров или к очередной сессии конференции важно выявить общую картину позиций государств-участников по различным вопросам повестки дня, картину, которая сложилась в результате дебатов, проходивших на предыдущей сессии, а также получить дополнительные инструкции, провести консультации с другими государствами. Особенно важно иметь представление о том, позиции каких государств одинаковы или хотя бы близки друг к другу и насколько удалены одна от другой несовпадающие позиции государств. Все это нужно для того, чтобы повысить эффективность согласования позиций государств на каждом из двух уровней: внутригрупповом и межгрупповом. Для выявления общей картины большое значение могут иметь различные методики формального, количественного анализа дебатов, применяемые учеными и специалистами, выступающими в качестве экспертов. Анализ позиций государств проводится и до первого (а иногда и единственного) раунда переговоров или сессии конференции, хотя в этом случае он затруднен.
Уровень представительства на конференциях определяется характером и важностью рассматриваемых проблем. Он может изменяться в ходе переговоров. Так, первый этап общеевропейского совещания, определивший основные задания по подготовке заключительного документа, состоялся на уровне министров иностранных дел; второй, рабочий - на уровне заместителей министров, начальников департаментов МИД, третий, заключительный - на высшем уровне с участием глав государств, правительств. Проведение конференций на высшем уровне поднимает их политическую значимость, придает особую силу принимаемым решениям. Однако для их созыва необходима соответствующая конкретно-историческая обстановка, и они должны тщательно готовиться.
19.3. Работа международных конференций
Правила процедуры. Для обеспечения нормальной работы международных конференций ими принимаются соответствующие правила процедуры. Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, испытавшие на себе влияние не только правил процедуры Лиги Наций, но и других международных организаций и конференций, рассматривались и рассматриваются как основной источник идей и конкретных методов урегулирования при выработке правил процедуры современных международных конференций, организаций и других многосторонних форумов.
Однако было бы неверно полагать, что на конференциях, проводимых под эгидой ООН, применяются правила процедуры, действующие в Генеральной Ассамблее ООН. На этих конференциях принимаются свои собственные правила процедуры, хотя и вырабатываемые на основе Правил процедуры Генеральной Ассамблеи.
Наиболее широко Правила процедуры Генеральной Ассамблеи используются при выработке процедурных положений конференций, созываемых ООН, а непосредственно на конференциях они обычно применяются лишь в тех случаях, когда в Правилах процедуры конференций соответствующие положения не предусмотрены и когда такая возможность в них зафиксирована. Например, в Правилах процедуры Парижской мирной конференции 1946 г. было записано, что по всем вопросам процедуры, не предусмотренным данными Правилами процедуры, конференция и комиссии будут руководствоваться в соответствующих случаях принципами внутреннего регламента Генеральной Ассамблеи ООН.
Анализ возникновения и развития правил процедуры современных международных конференций позволяет сделать вывод о наличии обратной связи между институтом правил процедуры международных конференций и институтом правил процедуры международных организаций. На первом этапе процедурные положения международных конференций конца XIX - начала XX в. оказали серьезное воздействие на правила процедуры первых международных организаций (как непосредственно, так и через правила процедуры международных административных союзов). Затем, после Первой мировой войны и особенно после Второй мировой войны, уже детально разработанные правила процедуры органов образовавшихся в то время многочисленных международных организаций оказали и оказывают обратное воздействие на правила процедуры современных международных конференций.
Несмотря на то что правила процедуры и многие их конкретные нормы были известны еще задолго до создания Лиги Наций, было бы неправильно не учитывать принципиальные различия между правилами процедуры организаций и конференций. Причем основные различия сохраняются на протяжении всей истории развития этих двух видов правил процедуры, поскольку они обусловлены различиями самих этих форм международного общения. Таким образом, при анализе основных таких различий необходимо исходить из разного характера конференций и организаций. Прежде всего следует учитывать, что конференции работают сравнительно непродолжительное время, а организации действуют на постоянной основе. Компетенция всех организаций практически расширяется, они часто начинают заниматься вопросами, которые хотя и связаны с предусмотренными их уставами, однако прямо не имелись в виду при создании организаций. Для деятельности конференций это, в принципе, не характерно.
Различия этих форм международного общения обусловлены также тем, что конференции не являются субъектами международного права, а международные организации выступают в этом качестве, хотя и являются субъектами sui generis. Международные организации, кроме того, должны увязывать процедурные нормы с положениями своих учредительных актов.
Таковы основные различия между правилами процедуры конференций и организаций. В то же время процедурные положения и той, и другой формы международного общения должны обязательно соответствовать основным принципам международного права, закрепленным в Уставе ООН и в других международно-правовых актах.
Что же касается других различий, то для их рассмотрения целесообразно обратиться к периоду возникновения первых международных организаций. Иной характер их работы потребовал принятия новых норм и детализации уже существовавших, относившихся к процедуре работы их органов.
При старой системе конференций, созываемых ad hoc или даже периодически, более узкой была не только сфера применения правил процедуры, но и само содержание их норм. Не существовало никаких проблем с разграничением процедурных норм, регулировавших ход конференции, и норм, относящихся к существу их деятельности. Эти два аспекта оставались совершенно независимыми друг от друга, и процедурные нормы служили лишь удобным средством, способствовавшим ходу дебатов. Когда эта их роль выполнялась, они переставали существовать.
В постоянно действующих организациях эта проблема усложнилась, и стало непросто отграничить процедурные вопросы от вопросов существа и процедурные нормы от уставных и других норм. Усложнившиеся правила процедуры организаций постепенно начали оказывать воздействие на правила процедуры конференций.
Основным источником обратного воздействия являются Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Даже первоначальный проект ее Правил процедуры содержал более 100 пунктов. К настоящему времени Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН содержат 164 статьи, разбитые на 18 разделов и 5 приложений. Нормы Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН не только регулируют деятельность самого представительного органа этой универсальной организации, но и mutatis mutandis послужили и служат в настоящее время основой для создания правил процедуры органов других международных организаций, а также правил процедуры международных конференций.
Правила процедуры международной конференции представляют собой нормативный акт, относящийся к так называемому административному, или внутреннему, праву конференций. Они регламентируют все стороны деятельности конференции по достижению целей ее созыва и направлены на повышение эффективности ее работы. Для достижения этой двуединой цели правила процедуры выполняют две функции: стабилизирующую и созидательную. Они, с одной стороны, закрепляют уже сложившиеся международные процессуальные отношения, а с другой - служат их изменению или перестройке. Эти две функции взаимосвязаны и существуют параллельно.
Когда государства договариваются между собой о том, чтобы создать новые процессуальные взаимоотношения в рамках международного форума, они закрепляют эту договоренность в правилах процедуры. Например, на III Конференции ООН по морскому праву были одобрены комбинированная система принятия решений, по существу, основанная на сочетании консенсуального метода и метода принятия решений большинством голосов, а также принцип решения вопросов морского права "в пакете", т.е. в едином комплексе.
Функции правил процедуры являются решающим фактором, определяющим их структуру, и, поскольку структура правил процедуры конференций, созываемых ООН, наиболее стабильна, целесообразно остановиться именно на них. Структура правил процедуры этих конференций состоит чаще всего из 10 глав, которые подразделяются, в свою очередь, на 61 - 66 правил. Каждое из этих правил содержит одну или несколько правовых норм.
Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры, регулируют в основном следующие вопросы.
I. Общая организация конференции: 1) состав делегаций; 2) полномочия представителей; 3) порядок создания и деятельности рабочих органов (комитетов и комиссий); 4) официальные языки; 5) порядок проведения заседаний; 6) ведение протоколов; 7) обязанности генерального секретаря и секретариата.
II. Общие и специальные права председателя: 1) открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; 2) поддержание порядка на заседаниях; 3) вынесение постановлений по порядку ведения заседаний и осуществление руководства ходом заседаний; 4) провозглашение и закрытие списков выступающих.
III. Специальные права делегатов: 1) право вносить предложения процедурного характера; 2) право ответа другому делегату; 3) право делать предложение по порядку ведения заседания.
IV. Методы выдвижения предложений и принятия решений: 1) порядок рассмотрения предложений и поправок к ним; 2) право голоса и требуемое большинство при принятии решений; 3) методы подсчета голосов и руководство голосованием; 4) правила голосования.
Несмотря на большое разнообразие регулирующих эти вопросы правовых норм, все они могут быть разделены на четыре основные категории, регламентирующие правовое положение и порядок деятельности: 1) делегаций как представителей своих правительств; 2) должностных лиц конференции; 3) секретариата конференции и его исполнительного главы, а также 4) определяющие порядок принятия конференцией решений по существу вопросов, для рассмотрения которых она созвана. Все остальные нормы (относящиеся к созданию и деятельности рабочих органов, характеру заседаний, рабочим языкам и т.п.) в той или иной степени связаны с нормами (или даже подчинены нормам) этих четырех категорий, регулирующими правовой статус трех наиболее важных компонентов международных конференций и определяющими порядок принятия ими решений по существу. Особая важность норм последней категории, как показывает практика, в частности опыт работы СБСЕ и III Конференции ООН по морскому праву, очевидна.
Для выяснения правовой природы правил процедуры международных конференций немаловажны вопросы, связанные с порядком их принятия, а также со способами их применения, изменения и развития.
Временные правила процедуры конференции ad hoc, проект которых, как правило, составляется органом, несущим главную ответственность за созыв конференции, либо распространяются перед началом работы конференции, либо представляются на рассмотрение секретариатом в самом начале работы конференции - в обоих случаях представляются для окончательного их утверждения конференцией.
Если конференции созываются ООН, проект правил их процедуры обычно разрабатывается Секретариатом ООН. Однако не следует правила процедуры в данном случае рассматривать как собрание положений, непосредственно связанных и зависимых от Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. По характеру отношения к ним нормы правил процедуры международных конференций могут быть подразделены на три самостоятельные группы. К первой группе относятся нормы, переписанные verbatim с положений Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. Ко второй группе относятся нормы, основывающиеся на отдельных положениях Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. К третьей - правила, разработанные либо Секретариатом ООН, либо самой конференцией и не имеющие соотносимых положений в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН.
Механизм образования правил процедуры международной конференции (их разработка, принятие решения относительно способа их утверждения и само утверждение) зависит от государств - участников конференции. После окончательного утверждения правила процедуры приобретают обязательный характер и государства - участники конференции должны их соблюдать.
В правилах процедуры большинства конференций, созываемых ООН, так же как в Правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН и в правилах процедуры пленарных органов некоторых специализированных учреждений ООН (например, Всемирной организации здравоохранения), предусматриваются как выступления по порядку ведения заседания, так и порядок рассмотрения предложений процедурного характера. Любой представитель, выступая по порядку ведения заседания, может внести предложение о перерыве или прекращении прений, а также о перерыве или закрытии заседания.
Практически между выступлением по порядку ведения и предложением процедурного характера различия нет, поскольку делегат, поднимая руку или делегатскую карточку с целью привлечения внимания председателя, должен в обоих случаях говорить: "По порядку ведения!" (Point of Order!)
Одним из важных аспектов применения правил процедуры является принятие решений по вопросам процедурного характера, которые обычно принимаются простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании представителей.
Предполагается, что "вопросы процедуры" и "вопросы существа" конференции представляют собой различные понятия. На практике, однако, процедурные механизмы используются с целью достижения результата по существу, и процедурные дебаты нередко оказываются дебатами по существу обсуждаемых вопросов.
В ходе работы конференции может возникнуть необходимость изменения правил процедуры. Такое изменение посредством внесения поправок является одним из частных случаев развития правил процедуры.
В настоящее время в правилах процедуры международных конференций, созываемых ООН, как правило, предусматривается положение относительно порядка внесения поправок.
Согласно этому положению правила процедуры могут быть изменены решением конференции, принятым большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании представителей.
Дальнейшим шагом по пути выяснения правовой природы правил процедуры может быть определение их роли в процессе нормообразования в рамках международной конференции. Последнюю можно рассматривать как одну из стадий в процессе образования международно-правовых норм. Соответственно, повышение эффективности работы конференции означает одновременно повышение эффективности согласования позиций государств относительно формируемых норм международного права.
Поскольку вопросы порядка созыва и деятельности большинства международных конференций не регулируются заключенными для этой цели специальными международными соглашениями, правила процедуры зачастую являются единственным юридическим актом, нацеленным на повышение эффективности их работы.
Нормы правил процедуры международной конференции и нормы, вырабатываемые во время ее работы по предмету ее деятельности, могут различаться по их юридической силе: процедурные нормы имеют обязательный характер, а вырабатываемые по предмету деятельности конференции правила могут иметь (и нередко имеют) рекомендательный характер, и в этом случае они могут приобрести обязательную силу лишь при дополнительном волеизъявлении сторон.
Поскольку до сих пор существует определенная тенденция рассматривать международную конференцию как одну из разновидностей международной организации, то неудивительно, что и правовая природа правил процедуры конференции при таком подходе определяется главным образом исходя из правил процедуры организаций. Эта тенденция представляется ошибочной.
Основываясь на рассмотрении конференций как относительно обособленной формы международного общения, их правила процедуры можно считать особым видом международного договора.
Действительно, если правило регулирует отношения между государствами и является для них обязательным, а также носит общий характер, то оно является международно-правовой нормой. Поскольку нормы, содержащиеся в правилах процедуры международных конференций, отвечают всем этим требованиям, то они, несомненно, могут быть отнесены к международно-правовым.
В настоящее время в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН ведется работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации.
Известную трудность может представить юридическая оценка ситуации, когда конференция действует без формального принятия правил процедуры. В этом случае юридическая оценка процессуальных аспектов работы конференции может даваться на основе доктрины forum prorogatum. Эта доктрина, получившая наибольшее развитие в практике Постоянной палаты международного правосудия и Международного суда ООН, сводится к презумпции согласия суверенных государств на осуществление международным органом не противоречащих его юридической природе функций, если непосредственно заинтересованные государства ясно и недвусмысленно не заявят об отсутствии такого согласия. То обстоятельство, что эта доктрина наиболее часто привлекалась для юридического обоснования некоторых действий международного судебного органа, не означает, что сфера ее применения ограничивается лишь судебной областью и специфична для последней. По существу, речь идет о компетенции производного по своему характеру международного органа (независимо от его рода) в отношении осуществления определенных функций, которые не названы прямо или не детализированы в юридическом акте, касающемся общих вопросов его компетенции.
Практика организации и проведения конференций выработала много конкретных и в достаточной степени детализированных норм. Обобщение имеющегося в этой области опыта способствовало бы повышению эффективности процесса согласования позиций государств при выработке норм международного права. В прошлом предпринимались попытки частично решить эту проблему (деятельность Лиги Наций в этом направлении в конце 1920-х годов, Правила процедуры для созыва международных конференций государств Экономическим и Социальным Советом ООН, принятые Генеральной Ассамблеей ООН 3 декабря 1949 г., и др.). В Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН велась работа над проектом Стандартных правил процедуры для конференций, проводимых под эгидой Организации.
Анализ существующих правил процедуры показывает, что они удовлетворяют требованиям эффективной работы международных конференций. Поэтому главные усилия следует направлять на их строгое соблюдение и выполнение, имея в виду как обеспечение суверенных прав государств, так и эффективность работы конференций и их органов.
Делегации государств и органы конференции. Состав делегации по структуре определяется правилами процедуры конференции. Как правило, делегация каждого государства состоит из аккредитованных представителей, необходимого числа их заместителей, а также советников и экспертов. Общие моменты, касающиеся состава делегации на конференциях, созываемых международными организациями или под их эгидой, регламентируются Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. Статья 45 этой Конвенции гласит: "Помимо главы делегации, делегация может включать делегатов, дипломатический персонал, административно-технический персонал и обслуживающий персонал".
Каждая делегация представляет лишь одно государство и имеет один голос. Длительное время дискуссионным был вопрос об объеме тех привилегий и иммунитетов, которые должны предоставляться делегациям государств на конференциях. В настоящее время не вызывает сомнений, что независимо от характера конференции (политического или технического) участвующие в ней делегации и делегаты, из которых они состоят, официально представляют интересы направивших их суверенных государств, а следовательно, должны обладать всеми необходимыми возможностями для выполнения своих задач (ст. 51 Венской конвенции 1975 г.).
Руководящих должностных лиц избирают из своего состава делегации. Обычно избираются: председатель, заместители председателя, генеральный докладчик; председатель, заместитель председателя и докладчик каждого комитета; председатель редакционного комитета, а также другие должностные лица, которые могут оказаться необходимыми для осуществления конференцией своих функций. Все эти должностные лица избираются на такой основе, чтобы обеспечить представительный характер генерального комитета.
Центральное место среди руководящих должностных лиц занимает председатель конференции, поэтому делегации, как правило, придают большое значение его кандидатуре. Существует практика избрания председателем представителя государства, на территории которого проходит конференция, или страны-инициатора. Применяется также принцип ротации, при котором обязанности председателя поочередно выполняют главы делегаций всех участвующих государств. Ротация устанавливается либо в порядке какого-либо алфавита, либо путем жеребьевки. Такой порядок председательствования вполне соответствует принципу суверенного равенства государств-участников и сложившейся международной практике. Так, на втором этапе общеевропейского совещания председательствование во всех рабочих органах осуществлялось поочередно каждый день представителями всех делегаций в порядке французского алфавита; на первом и третьем этапах - поочередно на каждом заседании в порядке, установленном путем жеребьевки. На Венских переговорах о взаимном сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе в 1973 - 1990-х годах председательствование осуществлялось поочередно представителями 11 государств с правом решающего голоса.
На конференциях, созываемых в рамках или под эгидой международных организаций, вопросы председательствования решаются в соответствии с политическими соображениями, установившимися традициями, накопленным опытом. Председатели на современных международных конференциях избираются обычно из состава делегаций участвующих в них государств. Однако имеются прецеденты, когда председатель конференции избирался не из состава делегаций государств - участников конференции. В частности, на проходившей в Женеве в марте - мае 1978 г. первой части седьмой сессии III Конференции ООН по морскому праву возник вопрос о председателе конференции. Ранее избранный на этот пост представитель Шри-Ланки при ООН Х.С. Амерасингхе был уволен с государственной службы своим правительством, которое не намеревалось вновь включать его в состав ланкийской делегации на конференцию. В связи с этим перед Конференцией встала проблема процедурного характера. В конечном счете по настоянию делегаций стран Азии и Африки на сессии путем голосования было принято решение оставить Х.С. Амерасингхе в его личном качестве председателем конференции.
При анализе функций председателя необходимо делать различие между теми, которые вытекают непосредственно из правил процедуры, и теми, которые обладают более самостоятельным характером: первые из них следует отнести к процедурным, а вторые могут быть названы самостоятельными. Среди процедурных функций председателя следует различать те, выполнение которых входит в его обязанность, и те, на осуществление которых он имеет право.
Обычно правила процедуры предусматривают, что в обязанности председателя входит председательствование на пленарных заседаниях конференции, открытие и закрытие их, руководство прениями, предоставление слова, постановка вопросов на голосование и объявление решений. Наряду с этим предусматривается, что председатель может предложить конференции ограничить время, предоставляемое ораторам, ограничить число выступлений каждого представителя по любому вопросу, прекратить запись ораторов, прервать или прекратить прения и прервать или закрыть заседание и т.д. Самостоятельные функции имеют отношение главным образом к помощи в разрешении конфликтов между делегациями. Выполняя роль посредника, председатель помогает делегациям в преодолении тех или иных различий в позициях и тем самым способствует созданию более благоприятной основы для согласования ими волеизъявлений представляемых ими государств.
Права и обязанности председателя принадлежат не ему лично, а конференции в целом, от имени которой он действует. Они строго определяются правилами процедуры, нарушать которые председатель не вправе. В правилах процедуры закрепляется обычно, что при исполнении своих функций председатель подчиняется конференции.
Что касается важности роли председателя конференций, она колеблется в довольно широких пределах в зависимости от ряда объективных и субъективных факторов. К первым, в частности, относится степень однородности состава участников конференции как с точки зрения социально-экономической, так и с точки зрения отношения делегаций к существу рассматриваемых вопросов. Ко вторым относится наличие у председателя опыта проведения конференций, его способность руководить работой конференции в контакте со своими заместителями, генеральным докладчиком и секретариатом.
Генеральный докладчик выступает в этом качестве как по отношению к конференции, так и по отношению к генеральному комитету. Функции генерального докладчика обычно специально не закрепляются в правилах процедуры межправительственных конференций. Исключением являются правила процедуры III Конференции ООН по морскому праву, где правило 13 закрепляет, что генеральный докладчик "подготавливает для утверждения Конференцией любые доклады, которые должны быть представлены Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций". На кодификационных конференциях в качестве генерального докладчика выступает, как правило, специальный докладчик Комиссии международного права ООН (КМП ООН) по вопросу, включенному в повестку дня конференции.
Что касается руководящих должностных лиц комитетов, подкомитетов и комиссий, то в правилах процедуры большинства международных конференций закреплены нормы, исходя из анализа которых можно заключить, что нормы, касающиеся руководящих должностных лиц конференции, применимы mutatis mutandis к должностным лицам комитетов, подкомитетов и рабочих групп, за исключением того, что председатели генерального комитета, редакционного комитета, комитета по проверке полномочий и председатели подкомитетов и рабочих групп, в отличие от председателя конференции, могут принимать участие в голосовании.