Появление глобальных проблем в компетенции универсальных международных организаций, составляющих систему ООН, деятельность которых носит экономический, технический, экологический, социальный характер, является предпосылкой развития надгосударственных тенденций. Например, в МОТ, ИКАО, ИНМАРСАТ надгосударственные элементы проявляются при решении социальных, технических и экономических вопросов.
Качественные изменения в характере полномочий международных организаций универсального и регионального характера связаны с созданием новых или преобразованием уже существующих международных органов, компетенция которых включала бы право принимать решения обязательного характера по определенным вопросам международного сотрудничества, входящим в их компетенцию, а не только по внутриорганизационным вопросам. Принятие обязательных для государств решений обусловлено необходимостью решать глобальные проблемы на основе согласования позиций государств и не направлено на нарушение или ущемление суверенитета.
Качество надгосударственности обычно возникает на основе международного договора, учреждающего международную организацию, но развивается и проявляется это качество уже за счет реализации, например, подразумеваемой компетенции, обусловленной государственным статусом ее членов, которая своим источником имеет внутреннее право соответствующего межгосударственного образования.
Договорная компетенция международных организаций имеет тенденцию к расширению и необходимые на то юридические основания. В соответствии со ст. 6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. "правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации", что означает предоставление международным организациям некоторой автономности в области их договорной компетенции, которая может изменяться в той мере, в какой правила этой международной организации позволяют это делать.
Надгосударственность, как правило, выявляется на стадии реализации установленных в учредительном договоре целей и задач международной организации, а не во время их постановки и закрепления государствами-членами в международном договоре. Внимания, на наш взгляд, заслуживают позиции тех авторов, которые раскрывают понятие надгосударственности через правомочия международной организации принимать решения, обязательные для государств-членов.
Определяющим критерием, по которому можно судить о появлении надгосударственного качества международной организации, является не столько учредительный договор и объем установленных для международной организации полномочий, сколько механизм их осуществления, прежде всего через процедуру голосования государств-членов. Например, если международная организация в соответствии с учредительным международным договором принимает обязательное для государств-членов решение в соответствии с установленным механизмом голосования, то в случае принятия такого решения, при голосовании за которое имели место голоса "против", можно утверждать, что в отношении возражающих государств-членов при реализации принятого решения будет проявляться качество надгосударственности международной организации.
Наложение обязательств на государства-члены со стороны международной организации независимо от их согласия осуществляется посредством и на основании ее учредительных актов и установленных в них процедур. Основой существования надгосударственности в практике межгосударственных отношений является определенный механизм принятия решений в рамках международных организаций.
Бесспорно, что суверенной власти, стоящей над государствами, не существует. Однако, учреждая международную организацию и наделяя ее правосубъектностью в каждом случае с различным объемом правоспособности, государства передают ее органам определенные ограниченные полномочия, с помощью которых организация регулирует требуемые межгосударственные отношения. Возможность распоряжаться полномочиями подразумевает возможность государства реализовывать свои суверенные полномочия самостоятельно или передать их другому субъекту международного права. Причем государство в случае передачи не теряет своих полномочий и правомочно делегировать их международной организации независимо от того, использует оно само такие полномочия или нет. Государства - члены надгосударственной организации сохраняют свой суверенитет и обладают правоспособностью в любое время прекратить свое членство в ней. Лишить этого права государства нельзя, равно как они сами от него отказаться не могут, даже включив соответствующее положение в учредительный международный договор.
По своей природе надгосударственность не противоречит государственному суверенитету. Государство не может передать организации свой суверенитет ни в полном, ни в частичном виде или наделить любую международную организацию суверенным качеством, поскольку суверенитет по своей природе - свойство именно государства и не может быть присущ международной организации. Сохранение каждым государством - членом международной организации своего суверенитета выражается, в частности, в том, что отношения между ними регулируются международным правом.
Говорить об утрате каких-либо прав государством при делегировании их международной организации также вряд ли корректно; в таких случаях следует рассуждать о реализации суверенитета государства посредством многостороннего механизма международной организации. Государства не могут передавать суверенные права международной организации, поскольку природа государственной власти и власти надгосударственной организации различна. Даже наделяя международную организацию определенными самостоятельными правами, нельзя их уравнивать с суверенными правами государства в принципе. Международные организации не могут ни порождать суверенные права, ни обладать ими. В отличие от суверенных прав государств надгосударственная организация может обладать только определенными производными правами, которыми ее наделяют государства-участники. Словосочетание "суверенные права" следует рассматривать по отношению к явлению надгосударственности не более чем синоним словосочетания "государственные права", т.е. традиционно принадлежащие государству.
Участие в надгосударственной организации не означает для государств утрату суверенитета, потому что такая организация не создает по отношению к ним конституционно более высокую систему управления. Государство передает только часть своих полномочий и только в строго ограниченных областях, в отношении которых компетенция международной организации может иметь приоритет по отношению к соответствующей компетенции государств-членов, причем суверенный статус и конституционная независимость государства непосредственно не затрагиваются.
Возникновение надгосударственных функций в компетенции международной организации является результатом объединительных тенденций и суверенного волеизъявления государств-членов на основе принципов и норм международного права и служит для достижения общих интересов государств, связанных с продвижением идей о гармоничном устройстве мира путем более тесного сотрудничества, а не для использования их в качестве инструмента властного вмешательства во внутренние дела государств.
Сущность надгосударственности определяется объективными интересами государств-участников, которые находят отражение в уставе и деятельности международной организации. Надгосударственность является способом единообразного регулирования определенных областей сотрудничества, затрагивающих интересы государств-членов, которые с этой целью заключают между собой международный договор. Государства, полностью сохраняя свой суверенитет, могут создавать и участвовать в надгосударственных организациях именно с целью более результативного взаимного сотрудничества и повышения эффективности функционирования организации.
Надгосударственность не может рассматриваться как носитель элементов суверенности, однако особенность ее внешнего проявления связана с проявлением известной независимости международного объединения от своих суверенных участников. Появление качества надгосударственности у международной организации не зависит от конкретного международного договора, но следует из полномочий и функций, фактически предоставленных международной организации для юридического обеспечения соответствующего сотрудничества.
Столкновение интересов между государствами-членами и надгосударственной организацией может возникнуть лишь в ходе деятельности такой организации, а не на этапе ее создания. Однако всегда в случае необходимости с согласия государств-членов, выраженного через установленную внутриорганизационную процедуру, именно государствами-членами может быть принято новое перераспределение сфер материальной компетенции между органами организации и государствами-членами, объективно отвечающее интересам международного сообщества и требованиям исторического момента.
Теоретически возможные причины утраты независимости государственных органов и фактическое прекращение функционирования государства, вероятно, могут быть связаны с передачей всех материальных полномочий государства надгосударственной организации в определенной сфере. Однако говорить о потере государственного суверенитета даже в таком случае не представляется возможным, поскольку для исчезновения суверенитета необходимо соответствующее волеизъявление народа государства, который, как известно, и является источником суверенитета государства. Кроме того, количество и объем полномочий государства по своей природе являются бесконечно неопределенной категорией, что существенно затрудняет окончательное установление объективных пределов существования надгосударственных полномочий в компетенции международных организаций.
Таким образом, надгосударственность - это правовое качество международной организации, позволяющее ей в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства. Надгосударственность возникает на этапе реализации целей и задач международной организации, установленных в учредительном договоре или в других международных договорах организации. Суверенные государства-члены закрепляют в своем законодательстве положения о возможности возложения государственных прав на международную организацию.
Появление надгосударственного качества в компетенции международной организации является результатом объединительных тенденций и более тесного сотрудничества, суверенного волеизъявления государств-членов на основе принципов и норм международного права. Надгосударственность международной организации возникает в связи с поиском государств-членов наиболее эффективных международно-правовых путей достижения своих национальных интересов в рамках международной организации, с учетом того что между государствами, кроме правового равенства, существует объективное неравенство, которое обеспечивает хорошую почву для развития надгосударственности.
Вопросы для обсуждения
1. Каковы признаки международной межправительственной организации?
2. Какие способы создания международных организаций вы знаете?
3. Как определяется правосубъектность и правоспособность международной организации?
4. Каков механизм принятия решений международными организациями?
5. Каковы компетенция и функции главных органов ООН?
6. Дайте определение специализированных учреждений ООН.
7. Каковы признаки правомерности международных организаций?
8. Какова роль международных организаций и ООН в деле противодействия новым вызовам и угрозам XXI в.?
Литература
Действующее международное право: В 3 т. М., 1996. Т. 1. Разд. 10.
Зайцева О.Г. Международные организации: принятие решений. М., 1989.
Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988.
Морозов Г.И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. 2-е изд. М., 1988.
Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2005.
Глава 21. ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
21.1. Европейское право (Право ЕС)
за рубежом и в России
В западноевропейских странах уже с начала 60-х годов XX в. программы обучения на юридических факультетах университетов стали включать курс "Европейские организации". Основной упор в нем делался на изучении институциональной структуры и функционирования европейских сообществ, возникших в 50-х годах XX в.
С конца 60-х годов XX в. во многих зарубежных университетах начали изучать эту проблематику в курсе под названием "Коммунитарное право" (от англ. - community, фр. - communaute) или "Право сообществ". С 1977 г., т.е. 20 лет спустя после подписания Римских договоров (1957), коммунитарное право было официально включено в качестве обязательной дисциплины в программы подготовки юристов в западных университетах и преподавалось в качестве самостоятельного курса параллельно с международным правом.
Программу и конкретное наименование дисциплины определяли сами университеты, в результате чего единообразие в этом отсутствовало. Примеры названий - "Европейское право", "Институциональное коммунитарное право", "Право интеграции" и т.п.
С развитием интеграционных процессов и образованием Европейского союза (1993) появился термин "право Европейского союза". Данное наименование представляется наиболее точным, соответствующим своему предмету регулирования.
Тем не менее в наше время в западных университетах и российских вузах чаще всего данная дисциплина преподается как "Европейское право".
В книжных магазинах и в университетских библиотеках европейских стран рубрикаторы и классификаторы четко подразделяют разделы и полки с книгами по европейскому праву, международному публичному праву, международному частному праву и далее по различным отраслям внутригосударственного (национального) права.
В отечественных вузах до определенного времени европейское право не преподавалось. Да и сейчас эта дисциплина еще не вошла в официально утвержденную обязательную программу подготовки российских правоведов.
Важным этапом для признания данной дисциплины в нашей стране явилось создание в 1996 г. кафедры европейского права в Московском государственном институте международных отношений - МГИМО(У) МИД России. С этого же периода на международно-правовом факультете МГИМО действует двухгодичная магистратура по специализации "Европейское право".
Возвращаясь к теме множественности наименований исследуемой правовой системы, следует отметить, что в российских научных кругах не считается завершенной дискуссионная тема, касающаяся юридической обоснованности термина "европейское право". Ограничимся в этом смысле лишь некоторыми соображениями.
Интересно вспомнить для примера давнюю позицию известного российского юриста-международника В.И. Кузнецова, который считал, что "выражение "европейское право" носит претенциозный и ненаучный характер" <1>.
--------------------------------
<1> Кузнецов В.И. Европейское экономическое сообщество и международное право: Учебное пособие. М., 1983. С. 38.
В самом деле, назвать право европейским на заре интеграции, когда европейские сообщества состояли лишь из шести государств, а десятки европейских стран в ЕС не участвовали, было, с нашей точки зрения, слишком смелым.
Сегодня, учитывая участие в Европейском союзе уже 28 европейских государств и перспективы нового расширения, не считаем, что было бы корректно оспаривать наименование дисциплины "Европейское право", исходя хотя бы из географического критерия. К тому же оно широко распространилось и укоренилось не только в зарубежном образовательном процессе и юридической науке, но и в российском правоведении. Не будем также забывать, что содержащаяся в номенклатуре ВАК специальностей научных работников исследуемая в данной главе настоящего учебника специальность называется "12.00.10 - Международное право; Европейское право".
В последние полтора десятка лет курс европейского права стал преподаваться на юридических факультетах многих российских вузов. Данную дисциплину ввели и в программы неюридических высших учебных заведений, таких, например, как Дипломатическая академия МИД России, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Московский государственный лингвистический университет, Российский государственный социальный университет и др. Это говорит о том, что сегодня в знании европейского права нуждаются многие из тех, кто изучает международные отношения, особенно те, кто вовлечен в отношения с Европейским союзом и кто хочет знать развивающуюся в его рамках правовую систему.
21.2. Определение, понятие и особенности европейского права
Европейское право - это система правовых норм, регулирующих взаимоотношения, сложившиеся в рамках европейских интеграционных объединений, таких как европейские сообщества, Европейский союз и в определенной степени Совет Европы. Европейское право может быть определено и как система правовых норм, обеспечивающих развитие европейской интеграции и регулирующих общественные правоотношения, связанные с этим процессом.
Именно в этом смысле термин "европейское право" получил широкое распространение в зарубежной и отечественной учебной и научной литературе.
Европейское право представляет собой особую правовую систему. Оно образует новую правовую реальность, сочетающую элементы, свойственные национальным системам права и международно-правовой системе, а это порождает специфику и оригинальность европейского права как особого вида правовой системы.
Система норм, созданных ранее в трех сообществах <1>, образовала общее право сообществ и явилась стержнем и основой европейского права.
--------------------------------
<1> ЕОУС, ЕЭС и Евратом.
До возникновения Европейского союза для обозначения европейского права использовались также термины "право европейских сообществ" или даже "право Европейского сообщества". В последнем случае подразумевалось, что рассматриваемая правовая система была сформирована прежде всего Договором о Европейском экономическом сообществе (1957) с изменениями 1992 г. либо термин "Европейское сообщество" в данном случае использовался как собирательный, а не просто для обозначения одного из трех (после 2002 г. - двух) интеграционных сообществ. Очевидно, что фактически и юридически точнее было бы говорить о праве сообществ, а не о праве Сообщества.
В данной главе используются все указанные термины, при том понимании, что под правом сообществ, правом Сообщества подразумевалось европейское право в узком смысле слова, не включавшее, в частности, правовые нормы, которые вырабатывались в рамках бывших второй и третьей опор прежнего Европейского союза 1992 г. Отметим, что Лиссабонский договор 2007 г. упразднил деление Союза на три опоры и сделал структуру ЕС гомогенной (однородной).
Для обозначения рассматриваемой правовой системы и учебной дисциплины используется в специальной литературе и термин "право Европейского союза". Существующий с 1993 г. Евросоюз образовали прежде всего европейские сообщества, которые назывались его первой опорой. Союз включал также вторую опору, т.е. Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ), и третью опору - Сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере (СПСО).
Нормы права европейских сообществ (первой опоры) содержались в учредительных договорах, а также создавались институтами самих сообществ (в разных источниках - производное, вторичное или дополнительное право). Нормы права сообществ обеспечивались судебной (юрисдикционной) защитой.
Сотрудничество в рамках бывших второй и третьей опор в основном осуществлялось на межправительственной, международно-правовой основе. Иными словами, появившийся с подписанием Маастрихтского договора в 1992 г. термин "право Европейского союза" был шире понятия "право европейских сообществ", поскольку он дополнял последнее нормами, регулировавшими сотрудничество государств-членов в сфере внешней политики, юстиции и внутренних дел. Акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор, появлялись в основном в результате межгосударственного сотрудничества и не были обеспечены юрисдикционной защитой со стороны находящегося в Люксембурге Суда ЕС. Видимо, по этой причине до 2009 г. Суд европейских сообществ <1> сохранял прежнее название, несмотря на образование по Маастрихтскому договору 1992 г. нового объединения - Европейского союза. Это означало, что Суд был не вправе вмешиваться в ту часть компетенции Европейского союза, которая относилась к его второй и третьей опорам, и под его юрисдикцию (т.е. право на рассмотрение и разрешение дел) подпадало только право сообществ.
--------------------------------
<1> Изначальное официальное название рассматриваемого института судебной власти - "Court of Justice" (см. п. 1 ст. 4 Договора о ЕЭС). На практике, в специальной зарубежной и отечественной литературе, а также в официальных документах ЕС "долиссабонского" периода устоялось название "Суд европейских сообществ", или "Суд ЕС". В ст. 13 Лиссабонского договора (ДЕС) дается новое название данного института - la Cour de justice de l'Union 
(фр.) - "Суд Европейского союза", или сокращенно по-русски, как и ранее, - "Суд ЕС".
Несмотря на упразднение Лиссабонским договором трехопорной конструкции Евросоюза и официальное провозглашение гомогенного (однородного) характера действующего в данном объединении права, на деле большинство норм, вырабатываемых в рамках ОВПБ и СПСО, по-прежнему имеет международно-правовой характер, и в этом смысле в природе права ЕС на сегодня мало что изменилось.
Мы придерживаемся точки зрения, согласно которой право Евросоюза с учетом неуклонного расширения сферы его применения представляет собой самостоятельную правовую систему, но с определенными оговорками. Это, скорее, частично оформившийся правопорядок, отражающий временное политическое равновесие на данном этапе развития Союза. Право ЕС - это развивающаяся система, окончательные очертания которой пока трудно предсказать. Направление ее развития зависит в основном от государств-членов. В частности, от их волеизъявлений зависит, каким путем пойдет дальнейшая эволюция Союза - к европейскому федеративному государству, или он останется союзом суверенных государств, как это выглядит сейчас.
Следует также различать нормы, регулирующие отношения внутри Союза, и нормы, регулирующие его внешние отношения с третьими государствами и международными организациями. Отсюда другая двойственность в квалификации правопорядка Евросоюза. Во-первых, это внутреннее право, соотношение которого с общим международным правом сравнимо с соотношением национального права государств. Во-вторых, это часть общего международного права либо регионального международного права.
Отмеченная двойственность вытекает из сложной правовой природы бывших европейских сообществ, специфический характер которой вызывал много вопросов с момента их создания. Вопросы касались сходства и различий сообществ в сравнении с другими международными организациями.
Коммунитарный правопорядок вырос из международного права. Он постепенно приобретал автономную специфику, утверждаемую в ряде решений Судом ЕС. Эта автономная специфика делала характер сообществ все более отличающимся от других существующих международных организаций.
Для коммунитарного права характерно стремление утвердить собственную автономию. Как отмечалось, это происходило прежде всего на основе ряда последовательных решений Суда ЕС. Выдвижение концепции автономного правопорядка в рамках сообществ происходило в результате естественного стремления Суда ЕС обеспечить высокую эффективность интеграционного процесса.
Концепция автономности правопорядка сообществ и Союза базировалась в основном на двух принципах - прямом применении европейского права и его верховенстве во внутренних правопорядках государств-членов.
С одной стороны, можно предположить, что концепция верховенства права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов уходила своими корнями в международное право. В то же время стремление обеспечить эффективное правовое регулирование интеграционного процесса, а также учет различных подходов государств-членов к соотношению международного и национального права побудили Суд ЕС укрепить концепцию автономного правопорядка сообществ принципом верховенства (примата) европейского права над нормами внутреннего права государств-членов.
Наиболее наглядно в обобщенном виде суть правопорядка сообществ Суд ЕС выразил в своем Заключении 1/91 от 14 декабря 1991 г. В нем, в частности, говорилось следующее: "...учредительные договоры устанавливают новый правопорядок, в интересах которого государства-члены ограничивают свои суверенные права в определенных сферах... количество которых постепенно увеличивается и субъектами которого становятся не только государства-члены, но и их граждане. Наиболее важной отличительной чертой, характеризующей уже созданный правопорядок Сообщества, является в первую очередь его примат по отношению к национальным порядкам стран-членов, а также прямое действие целого ряда норм, непосредственно применяемых к ним и их гражданам".
Принцип примата (верховенства) норм европейского права нашел свое выражение в ст. I-6 Конституционного договора 2004 г. <1>, которая гласит: "Конституция и право, принятое институтами Союза при реализации компетенций, которые им приданы, имеют примат (priment - фр. глагол. - Авт.) над правом государств-членов".
--------------------------------
<1> В силу не вступил.
Что касается Лиссабонского договора (ЛД), данный принцип в его тексте отсутствует. Это было шагом назад по сравнению с Евроконституцией. Однако в прилагаемой к ЛД Декларации N 17 <1> говорится: "...согласно устойчивой судебной практике Суда Европейского союза договоры и право, создаваемое Союзом... обладают приматом над правом государств-членов". В тексте Декларации приведено также Заключение Юридической службы Совета от 22 июня 2007 г., в котором говорится, что примат права Сообщества является основополагающим принципом этого права.
--------------------------------
<1> Не является составной частью ЛД и не имеет юридически обязательной силы.
Важнейшим следствием верховенства (примата) европейского права стало исключение такого явления, как несовместимость нормы внутреннего права с европейским правом. При этом неважно, какой по времени принятия характер носит норма внутреннего права - предшествующий или последующий (более поздний). Национальный судья просто должен принять норму права Союза к исполнению, не дожидаясь отмены несовместимой нормы внутреннего права.
Множество проблем, возникших между Судом ЕС и судебными учреждениями, а также парламентами государств-членов в ходе реализации доктрины верховенства европейского права, указывало на то, что государства и их суды продолжали придерживаться международно-правового подхода к данной доктрине. Суд ЕС многократно наталкивался на позицию национальных судов, состоящую, в частности, в необходимости имплементации учредительных договоров в национальные правовые системы.
Принцип верховенства европейского права, впрочем, как и прямое действие его норм, оспаривался правительствами государств-членов. Суду ЕС пришлось преодолевать их сопротивление. В результате так называемая тихая революция, заключавшаяся в инкорпорации государствами-членами данных принципов в конституционное право, все-таки свершилась.
В странах с монистической концепцией прямое применение и верховенство источников европейского права практически не отличаются от прямого действия других международных договоров. Государства, придерживающиеся дуалистической концепции, для вступления в сообщества либо вносили поправки в их конституции, либо принимали специальный закон, как это сделала Великобритания <1>.
--------------------------------
<1> Закон о Европейских сообществах 1972 г.
Возникает вопрос: почему Суд ЕС при толковании учредительных договоров занял позицию в пользу придания праву Сообщества автономного, обособленного характера? Как отмечалось, Суд стремился, исходя из интеграционных целей учредительных договоров, сделать правовое регулирование интеграции более эффективным. Этому служили и концепции прямого действия и верховенства норм европейского права. При этом Суд ЕС как один из наднациональных институтов Сообщества, видимо, не считал общее международное право достаточно эффективной системой (и во многом он был и остается прав), чтобы достичь целей и высокой степени интеграции в сообществах и Союзе. Равным образом Суд ЕС не хотел, чтобы другие, чем сообщества, международные организации оценивали его деятельность и с помощью международно-правовых рычагов пытались в нее вмешиваться.
Резюмируем.
Тезис об автономности и особом характере европейского права был утвержден Судом ЕС. Одновременно данный тезис об автономности восприняла и развила доктрина. В учредительных договорах прямо об этом не говорится.