Форма государственного устройства — это национальное и админи-стративно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между центральными и местными органа-ми государственной власти. Форма государственного устройства пока-зывает, какова внутренняя структура государства, правовое положение составляющих его элементов, как строятся взаимоотношения между центральными и местными государственными органами.
По форме государственного устройства все государства можно под-разделить на три основные группы.
1. Унитарное государство. Это единое цельное государственное об-разование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками госу-дарственного суверенитета не обладают. Все административно-терри-ториальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам, не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Унитарное государство характеризуется следующими признаками:
1) унитарное устройство предполагает единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответ-ствующими местными органами;
2) действует одна конституция, единая система законодательства, имеется одно гражданство. В государстве функционирует единая денежная реформа, проводится обязательная для всех общая на-логовая и кредитная политика;
3) составные части унитарного государства (области, департаменты, округа) государственным суверенитетом не обладают. Не имеют своих законодательных органов, внешнеполитических органов
и других атрибутов государственной власти.
2. Федерация. Федеративная форма государственного устройстваявляется еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации, и прежде всего национальным составом населения стра-ны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное госу-дарство. И все же можно выделить черты, характеризующие все феде-
Глава 1. Государство как политический, социальный и правовой институт•13
ративные государства. Государство состоит из территорий субъектов федерации. Федерация представляет собой добровольное объедине-ние нескольких ранее самостоятельных государственных образований
в одно союзное государство. Основные признаки:
1) территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъ-ектов: штатов, кантонов, земель, республик, краев, областей;
2) в союзном государстве верховная законодательная, исполнитель-ная и судебная власть принадлежит федеральным государствен-ным органам;
3) компетенция между федерацией и ее субъектами разграничива-ется союзной (федеральной) конституцией;
4) субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполни-тельные и судебные органы;
5) в большинстве федераций существует единое союзное граждан-ство и гражданство федеральных единиц;
6) при федеральном государственном устройстве в парламенте име-ется палата, представляющая интересы членов федерации;
7) основную общегосударственную внешнеполитическую деятель-
ность в федерациях осуществляют союзные государственные ор-ганы.
Федерации организуются по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, со-держание и структуру государственного устройства. Основные отли-чия между территориальной и национальной федерациями состоят
в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть
в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государст-венных образований.
3. Конфедерация. Она представляет собой союз суверенных госу-дарств, созданных для достижения определенных целей (политических, экономических, военных и т.д.). Конфедерация имеет следующие осо-бенности. Правовой основой образования является международно-пра-вовой договор. В этом состоит одно из основных отличий конфедера-ции от федеративного государства. Государства — члены конфедерации
в полном объеме сохраняют за собой суверенитет, а поэтому ее субъ-екты, в отличие от субъектов федеративного государства, обладают правом сецессии, им принадлежит право нуллификации или отказа
в признании, а равно право применения актов союзной власти. В кон-
федерации создаются наднациональные государственные органы, те из
14•ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
них, которые необходимы для осуществления задач, выделенных в до-говорных актах, однако они лишены властных полномочий. Отсутству-ют судебные органы, ограничен круг исполнительных органов власти. Парламент конфедерации формируется представительными органами государств-членов. Акты конфедеративной власти имеют существен-ную специфику: они не содержат норм прямого действия и адресуются не гражданам, а органам власти государств — членов конфедерации. Механизм обеспечения таких норм сходен с механизмом действия ме-ждународно-правовых норм.
Наиболее широкое распространение термин «конфедерация» по-лучил в Европе в XIX в., когда были образованы Рейнская конфедера-ция (1815–1848), Германская (1815–1866), Австро-Венгрия (до 1918), США (1781–1787). Со второй половины XX в. в государствоведческую и международно-правовую лексику входит понятие «международная организация».
Государства различаются также по форме правления. Форма правле-ния — это элемент формы государства, характеризующий организациюверховной государственной власти, порядок образования ее органов и их взаимоотношений с населением. Форма правления представляет собой структуру высших органов государственной власти, порядок их образования и распределение компетенций между ними.
1. Монархия. Это форма правления, при которой власть полностьюили частично сосредоточена в руках единоличного главы государства.
Монархии бывают неограниченными, в которых отсутствуют пред-ставительные учреждения народа и единственным носителем государ-ственного суверенитета является монарх, и ограниченными (консти-туционными), в которых наряду с монархом носителями суверенитета выступают другие высшие государственные органы, ограничивающие власть главы государства.
2. Республика. Это такая форма правления, при которой верховнаягосударственная власть осуществляется выборными органами, избран-ными населением на определенный срок. В зависимости от того, кто формирует правительство, республики подразделяются:
● на президентские; ● парламентские; ● смешанные.
В президентской республике глава государства избирается независи-мо от парламента либо коллегией выборщиков, либо непосредственно народом и одновременно является главой государства и правительст-
Глава 1. Государство как политический, социальный и правовой институт•15
ва. Он сам назначает правительство и руководит его деятельностью. Парламент в такой республике не может вынести вотум недоверия пра-вительству, а президент — распустить парламент. Однако парламент имеет возможность ограничивать действия президента и правительства с помощью принимаемых законов и через учреждения бюджета. Прези-дент в свою очередь наделяется правом отлагательного вето на решения законодательного органа.
В парламентской республике правительство формируется законода-тельным органом и ответственно перед ним. Парламент может путем голосования выразить вотум доверия или недоверия деятельности пра-вительства в целом, главы правительства, конкретного министра. Офи-циально главой государства является президент, который выбирается либо парламентом, либо коллегией выборщиков, либо прямым голо-сованием народа. Однако в системе органов государственной власти он занимает скромное место: обязанности ограничиваются представи-тельными функциями. Фактически главой государства выступает глава правительства.
Характерной чертой смешанных республик является двойная от-ветственность правительства — и перед президентом, и перед парла-ментом. В подобных республиках президент и парламент избираются непосредственно народом. Главой государства выступает президент. Он, как правило, председательствует на заседаниях кабинета минист ров и утверждает его решения, назначает главу правительства и министров. Парламент контролирует правительство путем утверждения ежегодного бюджета страны или вынесения вотума недоверия правительству.
Политический режим — это совокупность способов и средств осу-ществления власти в государстве. Принято в теории выделять три типа политических режимов — демократический, авторитарный и тотали-тарный. Однако в реальности существуют различные разновидности режимов. Для их характеристики используются такие варианты, как демократически-авторитарный, либерально-демократический, воен-но-бюрократический, диктаторский, деспотический.
Политический режим не имеет прямой зависимости от форм правле-ния и государственно-территориального устройства. Монархия, к при-меру, не противопоставляется демократическому режиму, а республика допускает тоталитарный режим. Политический режим зависит прежде всего от реального функционирования властных структур и должност-ных лиц, степени гласности и открытости в их работе, политической роли различных социальных групп, состояния законности, особенно-стей политической и правовой культуры, традиций.
16•ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.3. Конституционная стратегия развития России
Российская Федерация (Россия) — страна с уникальным государст-венным устройством, где органически сочетаются признаки и терри-ториальной и национальной федерации. В соответствии с Основным законом (Конституцией) Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федера-ции. Республики имеют свою конституцию и законодательство, осталь-ные субъекты Российской Федерации — свои уставы и законодательст-ва. В связи с этим республику называют национально-государственным образованием, автономную область и автономный округ — националь-но-территориальным образованием, край, область, город федерального значения — административно-территориальным образованием.
Конституция РФ1, закрепляя два уровня государственной власти — федеральный и региональный, — между тем распределяет предметы ведения между ними.
Согласно ст. 71 Конституции РФ к предметам ведения Российской Федерации относятся:
1) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако-нов, контроль их соблюдения;
2) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
3) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
4) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государ-ственной власти;
5) федеральная государственная собственность и управление ею;
6) установление основ федеральной политики и федеральные про-граммы в области государственного, экономического, экологи-ческого, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
7) установление правовых основ единого рынка; финансовое, ва-лютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмис-сия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
1 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками, внесенными 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 2009. 21 янв.
Глава 1. Государство как политический, социальный и правовой институт•17
8) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль-ные фонды регионального развития;
9) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, рас-щепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сооб-щения, информация и связь; деятельность в космосе;
10) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры; вопросы войны и мира;
11) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
12) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
13) определение статуса и защита Государственной границы, тер-риториального моря, воздушного пространства, исключитель-ной экономической зоны и континентального шельфа Россий-ской Федерации;
14) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполни-тельное законодательство; амнистия и помилование; граждан-ское законодательство; процессуальное законодательство; пра-вовое регулирование интеллектуальной собственности;
15) федеральное коллизионное право;
16) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наиме-нования географических объектов; официальный статистиче-ский и бухгалтерский учет;
17) государственные награды и почетные звания Российской Феде-рации;
18) федеральная государственная служба.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов,
в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, относятся:
1) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной обла-сти, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
2) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав на-циональных меньшинств; обеспечение законности, правопо-рядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
3) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, нед-рами, водными и другими природными ресурсами;
18•ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
4) разграничение государственной собственности;
5) природопользование; охрана окружающей среды и обеспече-ние экологической безопасности; особо охраняемые природ-ные территории; охрана памятников истории и культуры;
6) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
7) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате-ринства, отцовства и детства; социальная защита, включая со-циальное обеспечение;
8) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
9) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
10) административное, административно-процессуальное, трудо-вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законо-дательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
11) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
12) защита исконной среды обитания и традиционного образа жиз-ни малочисленных этнических общностей;
13) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
14) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международ-ных договоров Российской Федерации.
Все приведенные положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и ре-гионами в равной мере распространяются на республики, края, обла-сти, города федерального значения, автономную область и автоном-ные округа, что свидетельствует об их равноправии. Во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осу-ществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
При этом, согласно ст. 78 Конституции РФ, органы власти по со-гласованию между собой могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит российской Кон-ституции и федеральным законам.
Согласно п. 3 ст. 5 Конституции РФ в основе федеративного устрой-ства России лежит ее государственная целостность, единство государ-
Глава 1. Государство как политический, социальный и правовой институт•19
ственной власти при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами госу-дарственной власти субъектов РФ. Российская Федерация есть суве-ренное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма прав-ления, разделение властей.
Демократизм Российской Федерации проявляется в том, что че-ловек, его права и свободы объявлены Конституцией высшей ценно-стью, а государство берет на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека.
Правовой характер государства и права России проявляются в том, что все основные общественные отношения, все права и обязанности граждан должны определяться правом и фиксироваться прежде всего на уровне закона. Кроме того, соблюдение закона должно быть обя-зательным не только для отдельных граждан и организаций, но и для всех органов государственной власти, в том числе для высших органов власти и управления.
Республиканская форма правления в России определяется наличи-ем трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Все они находятся во взаимном единстве и вместе с тем контролируют друг друга, обеспечивают равноправие различных ветвей власти.
В конституционном праве закреплены и важнейшие принципы эко-номической жизни страны. Это прежде всего единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, обеспечение свободы экономиче-ской деятельности. Основой экономических отношений являются нормы, касающиеся собственности. В России признаются и получа-ют равную защиту частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Этот принцип, относящийся к собственности, применяется и к одному из важнейших источников богатства страны —
к земле, которая, как и другие природные ресурсы, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собствен-ности.
В России провозглашено и проводится в жизнь идеологическое и политическое многообразие. При этом никакая идеология не может быть установлена в качестве государственной или обязательной. Рос-сия — светское государство, поэтому никакая религия не может бытьвведена в качестве государственной или обязательной.
20•ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Принципы, закрепленные в Конституции РФ (основы конституци-онного строя Российской Федерации):
1) признание государством высшей ценностью человека, его прав и свобод (ст. 2);
2) закрепление права на суверенитет народа (ст. 3);
3) прямое действие Конституции РФ на всей территории страны (п. 2 ст. 4, п. 1–2 ст. 15, ст. 16);
4) установление равноправия субъектов РФ (ст. 5);
5) равноправие граждан на всей территории страны (ст. 6);
6) признание России как социального государства. Гарантии со-циальной поддержки нуждающимся гражданам (ст. 7);
7) равноправие всех форм собственности, свобода экономической деятельности (ст. 8, 9);
8) разделение власти на законодательную, исполнительную и су-дебную, их равноправие (ст. 10);
9) закрепление системы органов государственной власти (п.1 ст. 11);
10) признание и гарантии местного самоуправления (ст. 12);
11) идеологическое и политическое многообразие (ст. 13);
12) признание России как светского государства. Равенство рели-гиозных объединений перед законом (ст. 14);
13) неприменимость неопубликованных и любых нормативных ак-тов, затрагивающих права граждан (п. 4 ст. 15);
14) признание общепризнанных принципов и норм международно-го права как составной части правовой системы РФ (п. 4 ст. 15);
15) приоритет международного права в части прав и свобод челове-ка и гражданина.
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу. Она является законом прямого действия: может сама по себе применяться на практике и в судах. Законы подлежат обязательному официальному опубликованию. Нормативные акты (а не только зако-ны), затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Таким образом, Российская Федерация, следуя основополагаю-щим принципам, выработанным человечеством на протяжении столе-тий, пытается преодолеть препятствия, чтобы занять свое место в сов-ременном мире. Успех в этом деле в немалой степени зависит от того, насколько эффективно будет налажена и станет действовать система государственной и муниципальной власти и управления.
Глава 1. Государство как политический, социальный и правовой институт•21
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определение государству. Каковы его сущностные черты?
2. Что заключает в себе форма государства?
3. Изложите типологию форм правления, критерии и основные различия типов государств.
4. Охарактеризуйте различные формы государственно-территори-ального устройства, принципы унитаризма, федерализма и кон-федерации.
5. Обозначьте базовые функции государства, их особенности.
6. В чем заключаются принципиальные различия современных ре-спублик: президентских, парламентских, смешанных?
7. Раскройте понятия и типологию политических режимов.
8. В чем состоит особенность Российской Федерации как демо-кратического, правового и федеративного государства?
9. Что значит признавать и уважать права и свободы человека и гражданина?
ЛИТЕРАТУРА