Региональное управление в федеративных государствах.

По­скольку федерализм представляет собой политическую организацию, при которой государственное управление разделено между региональ­ными и центральным правительством таким образом, что каждый из уровней управления имеет право принимать окончательные решения по определенным видам деятельности, региональное управление в этом случае приобретает качественно новые характеристики. Связано это, прежде всего с двумя базовыми обстоятельствами. Во-первых, основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными правительствами. Во-вторых, именно регио­ны выступают в роли субъектов федерации, т. е. речь идет о территори­альном разделении власти, при котором субъекты федерации определе­ны географически.

На статус регионов оказывают существенное влияние и следующие, вторичные по своей сути, характеристики федерализма:

1. Наличие письменной конституции. Разделение власти должно быть четко определено: и центральному, и региональным правительст­вам необходимы твердые гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулированы.
2. Двухпалатный парламент. Высший законодательный орган феде­ративного государства, как правило, состоит из двух палат: первая пред­ставляет население страны в целом, а вторая — субъекты федерации, т.е. является органом представительства регионов на общегосударствен­ном уровне управления.

3. Право субъектов федерации принимать участие в изменении фе­деральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собст­венную конституцию. Как правило, изменения федеральной конститу­ции не могут быть проведены без выраженного в той или иной форме согласия субъектов федерации. Оно может быть выражено верхней па­латой парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобре­нием со стороны, по крайней мере, большинства законодательных орга­нов субъектов федерации, или референдумами, проводимыми в субъек­тах федерации. Однако эти примеры не опровергают общей тенденции к унификации систем государственного управления на уровне федерации в целом и отдельных ее субъектов.
4. Равное или непропорционально сильное представительство не­больших субъектов федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты федерации имеют равное представительство (Россия, США, Швейцария — по два представителя, Австралия— по десять представителей), небольшие субъекты получают преимущество, так как их небольшое население имеет такое же представительство, как населе­ние крупных образований.

5. Децентрализация государственного управления. Определение степени централизации/децентрализации представляет собой значитель­ную трудность. Чаще всего за основу берутся расходы и доходы центра и регионов. Однако многие исследователи считают, что целесообразнее сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложение. К последнему относятся, во-первых, налоги, собираемые субнациональ­ными уровнями управления для самих себя, во-вторых, дополнительные налоговые ставки на налоги центра и доли определенных центральных налогов, автоматически передаваемые субнациональным уровням управления. При этом речь не идет о налоговых доходах, передаваемых центром субнациональным уровням (трансферт центра), а также обо всех налогах, связанных с социальным страхованием.

Типология федеративных отношений, с точки зрения реального соотношения сил, сложившегося между центром и субъектами федерации:

Свдзм-федерализм. Федеративное государственное устройство существует практически только на уровне законов, которые в реальной политической жизни не действуют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты федерации представляют собой обычный уровень иерархической управленческой пирамиды централизованного государства

Классический федерализм. Основным его принципом является такое разделение власти между центральным и региональным правительствами, при котором каждое из них в пределах своей компетенции координирует свои действия самостоятельно в условиях относительной автономии.

Кооперативный федерализм. Форма федерализма, при которой идет процесс постепенной «притирки» и согласования позиций между уровнями управления, при этом не столько законодательным и судебным путем, сколько наработкой опыта взаимодействия через постоянные консультации и координацию для совместных решений. Для этого типа федерализма характерны фрагментация власти внутри каждого уровня управления, жесткое функциональное разделение, формирование специфических связей между группами чиновников-профессионалов, действующих на различных уровнях государственного управления, в значительной степени закрытый для общественности характер этих связей.

Исполнительный федерализм. Концентрация и централизация власти высшими органами исполнительной власти как федерации в целом, так и ее субъектов, контроль за отношениями между центром и регионами со стороны политиков и официальных лиц с широким кругом функциональных интересов, крайне формализованные и широко освещаемые средствами массовой информации процедуры налаживания и совершенствования отношений между центром и субъектами федерации.

Чрезвычайный федерализм. Существует в период глубоких социальных и экономических потрясений (войны, великая депрессия и т.п.). В этом случае субъекты федерации добровольно передают часть своей компетенции центру на определенный период времени.

Федерализм с двойным лицом. Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном правовом положении, имеют различный конституционный статус. Соответственно их реальные права и возможности в значительной степени различаются.

В принципе ни одно из федеративных государств нельзя в полной мере отнести к какому-либо типу федерализма, скорее, можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочетании характерных черт нескольких из них. Так, для Российской Федерации в период до августа 1991 г. в значительный степени был характерен квазифедерализм (то же самое можно сказать и о доперестроечном СССР), в настоящее же время начинают превалировать черты исполнительного федерализма с двойным лицом.

Специфические черты приобретают региональное управление и политика в тех случаях, когда главной целью создания федеративного государства было предоставление автономии определенным группам населения, таким как религиозные и этнические меньшинства, особенно в тех случаях, когда они образуют ярко выраженные субобщности в плюралистическом обществе.