Правовой режим экологически неблагоприятных территорий
1. Понятие экологически неблагоприятных территорий, их виды.
2. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций.
3. Правовые меры ликвидации стихийных бедствий, техногенных аварий и иных
экологически неблагоприятных ситуаций
Понятие экологически неблагоприятных территорий, их виды
Экологически неблагополучная территория - это участок земли или водного пространства, в пределах которого экологическая обстановка и состояние здоровья населения не соответствуют установленным критериям, в связи с чем актами органов государственной власти Российской Федерации на данной территории установлен особый режим природопользования с целью проведения специальных мероприятий по восстановлению благоприятного качества окружающей среды.
Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса.
С учетом общественной важности и заинтересованности в последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, совокупность правовых норм, определяющих критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать как формируемый институт права окружающей среды.
Ныне действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды» выделяет зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайных ситуаций (ст. 57), причем защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Следует отметить, что со времени принятия этого головного акта – Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002г. практически не появилось ни одного значительного правового акта в его развитие, касающегося территорий экологического неблагополучия. До сих пор действует весь объем правового материала по данным вопросам, принятым до указанного головного акта (еще в 90-х годах).
Среди них можно отметить следующие: ранее упомянутый Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г., он устанавливает организационно-правовые нормы в области защиты граждан, земельного, водного, воздушного пространства в пределах РФ а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Этот закон содержит нормы – определения (чрезвычайные ситуации, их предупреждение и ликвидация; зона чрезвычайной ситуации).
Этот важнейший закон послужил в известной степени толчком к развитию законодательства об экологической безопасности в различных областях. Так, вслед за ним принимается Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. и Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997г. Оба закона направлены на предупреждение возможных аварий и обеспечение безопасности при эксплуатации этих объектов и являются звеньями общей системы законодательства о экологически неблагополучных территориях, определяющими особенности предупредительных мер и действий при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Особое место в законодательстве о экологически неблагополучных территориях занимает целый ряд правовых актов, касающихся радиационной безопасности. Это до сих пор одна из острейших проблем и одна из первых причин появления экологически неблагополучных территорий. Серия аварий на АЭС и других радиационно-опасных объектах стали основанием для разработки целого блока законодательных актов в этой области. К ним относятся:, Федеральный закон «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» и многие другие.
Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории России, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетического фонда растений и животных.
В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Данное понятие дано в вышеупомянутом Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». И звучит по смыслу данного закона примерно так: являясь разновидностью экологически неблагополучных территорий, представляет собой территории, на которых в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного и иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности.
Существует Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, согласно которому чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, от размера материального ушерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. В этой связи чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.
Так к федеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов Российской Федерации. К трансграничным относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации.
Помимо этого, выделяют также зоны критической экологической ситуации и острокритической экологической ситуации.
Характерными признаками зоны критической экологической ситуации являются:
-хронически повышенный уровень загрязнения окружающей среды;
-устойчивая антропогенная нагрузка на окружающую среду;
-угроза дефицита пресной воды;
-снижение плодородия почв;
-оскудение растительного покрова и уменьшение многообразия видов животных;
-оскудение рыбных запасов;
-повышенный уровень заболеваемости людей.
Для зон острокритической экологической ситуации характерно наряду с перечисленными признаками развитие устойчивых процессов разрушения экологических систем, многократно повышенная загрязненность окружающей среды, нарастание процессов истощения растительного и животного мира, потеря плодородия почв, рост смертности населения.
Провести четкую грань, отделяющую одну из указанных выше зон от другой, крайне сложно, но перечисленные признаки могут быть полезны и использованы при анализе конкретной экологической обстановки той или иной территории.
А зонами экологического бедствия объявляются участки территории, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст.1 дает обширный перечень понятий. Однако, мы не найдем в нем понятия «Зона экологического бедствия», нет его и в ст.57. Поскольку понятие не раскрыто в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», такие попытки были осуществлены в проекте Закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории»(в 2001 г. был разработан и внесен в Госдуму проект Федерального закона "О зонах экологического бедствия", отклоненный в 2009 г.)
В соответствии с ним под зоной экологического бедствия понимается территория, которая характеризуется высоким уровнем загрязнения окружающей среды, ростом заболеваемости и (или) смертности населения, деградацией и разрушением естественных экологических систем, обусловленным длительным негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Степень опасности ситуации в этих зонах должна основываться на данных медико-биологических исследований и показателях контрольно-измерительной техники. Критерии установления зон экологического бедствия должны включать критерии оценки среды обитания, состояние здоровья населения и изменения природной среды и разрабатываться в соответствии с требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и требованиями, изложенными в ст. 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Итак, помимо сказанного, критериями, позволяющими оценить обстановку на конкретной территории как зону экологического бедствия, можно назвать и следующие:
а) превышение критических отметок уровня загрязнения окружающей среды, указанных ст. 21 ФЗ «Об охране окружающей среды», а также нарушение требований (или несоблюдение их) в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, показателями которых являются высокий уровень заболеваемости и (или) смертности населения на основе медико-биологических оценок;
б) существенное нарушение и деградация естественных ландшафтов
В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.
Между тем обсуждается вопрос о целесообразности выделения двух видов зон. Есть ли в этом правовой смысл? Вопрос может быть поставлен и по-другому: нельзя ли решить проблемы реабилитации деградированных территорий, если будет существовать, к примеру, лишь зона экологического бедствия?
Очевидно, разница между зоной экологического бедствия и зоны чрезвычайной ситуации лежит в устойчивости негативных последствий на конкретной территории и очередности решаемых проблем.
Если экологическая ситуация обострилась вследствие техногенной или природной катастрофы, то меры принимаются в рамках Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». При этом объявление специального режима соответствующей территории может и не требоваться – к примеру, в ситуации, когда произошла авария на транспорте при перевозке нефтепродуктов и разлитую нефть собрали в течение определенного времени, чем и была решена экологическая проблема. Если таких мер недостаточно или опасная экологическая ситуация – результат продолжительной экологически необоснованной хозяйственной деятельности человека, то в соответствии с определенной в законодательстве процедурой принимается решение об объявлении зоны экологического бедствия, о разработке специальной программы реабилитации и т.д.
Во всяком случае, необходимость в решении проблем четкого правового «оформления» экологически неблагополучных территорий требует более серьезного внимания законодателя. В этом направлении видятся два пути: более развернутая формулировка ст.57 Федерального закона «Об охране окружающей среды», либо подготовка и принятие по меньшей мере 1-2 Федеральных законов, касающихся зон экологического бедствия или соответственно подзаконных нормативных актов, раскрывающих механизм правового регулирования отношений на данных территориях.
Общая черта экологически опасных территорий – наличие производственного потенциала, работающего преимущественно на экспорт и многократно превосходит объему экономические потребности территории. Основными источниками экологического неблагополучия являются аварии и катастрофы, сопровождающиеся выбросами и сбросами загрязняющих химических, радиоактивных или биологических веществ и материалов в окружающую среду