• является ограниченной и относительно самостоятельной ветвью государственной власти;
· является проводником государственной политики в жизнь;
· подзаконна по своему характеру и задачам;
· объективирована в виде хорошо организованной системы органов исполнительной власти;
· её деятельность является исполнительно-распорядительной и носит постоянный, непрерывный во времени характер;
· является исключительным обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.
Если понимать государственную власть[3] как совокупность полномочий, осуществляемых специальными государственными субъектами, то разграничение, разделение полномочий между ними и, в первую очередь, между органами государства - вполне естественный процесс, способствующий улучшению рациональной организации управления делами государства и общества в целом. Разграничение полномочий между различными государственными органами является одной, если не основной, составляющей концепции разделения властей.
Разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государства. С другой стороны, концепция единства государственной власти не исключает размежевание различных органов, выполнение ими различных функций по осуществлению единой государственной власти. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти. Однако, необходимо учитывать, что в законодательстве должны фиксироваться полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне.
В соответствии с теорией разделения властей, исполнительная власть - эта одна из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, но осуществляют указанные полномочия
конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства.
Принцип разделения властей един, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм имеет специфику и многочисленные особенности. Органы исполнительной власти могут принимать нормативные акты общего характера, вторгаясь в сферу законодательства (делегированное законодательство и регламентарная власть). Вместе с тем в отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль, т.е. нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим и соответственно акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.
С принятием 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в качестве официальной доктрины. Так, в части 3 статьи 7 закреплено, «что разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти является важнейшим принципом существования как правового государства». Исполнительная власть [4]представляет собой самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, т.к. они взаимосвязаны, что не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, например, законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Понимая исполнительную власть как совокупность полномочий, компетенций, реализуемых специально создаваемой системой органов, можно говорить о существовании единой государственной власти вообще и единой исполнительной власти в частности. При этом следует иметь в виду, что законодательством закрепляются полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, а лишь субъектов, реализующих их на том или ином уровне государственной организации. Так же, как органы государства не отождествляются с понятием
государственной власти, система органов исполнительной власти не есть исполнительная власть. Она становится таковой и получает свое выражение в практической деятельности этих органов.
Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Однако, имеется в виду правоприменение особого рода. Законодательную и исполнительную ветви власти объединяет то, что они имеют дело, как правило, с будущим. Их деятельность направлена на созидание и носит в основном творческий характер, а судебная власть имеет дело с прошлым и применение требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, когда произошло нарушение законодательства.
Государственное управление и исполнительная власть представляют собой сложные образования, поэтому решение вопроса о соотношении этих понятий имеет важное значение прежде всего с позиций определения системы органов исполнительной власти, их отграничения от органов иных ветвей государственной власти и соответственно от органов государственного управления.
По мнению Ю.А. Тихомирова, государственное управление следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле - это «сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов», а в узком - «деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления» Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса, -М.: Юринформцентр,. Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, т.е. в узком смысле, характеризуется дополнительными чертами:
1) непрерывный и оперативный характер деятельности;
2) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии;
3) установление юридико-функциональных режимов;
4) применение мер административной ответственности;
5) деятельность иерархически построенного аппарата управления;
6) профессиональный персонал.
Б.М. Лазарев определяет государственное управление как «организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства». В данном определении внимание обращено на тот факт, что государственное управление выполняет функцию организационного начала, а лишь во вторую очередь исполнительно-распорядительную функцию.
Позиция Б.Н. Габричидзе немного иная, он полагает, что поскольку организационное начало присуще также представительным и законодательным органам, следовательно, оно не является характерным признаком государственного управления, которое автор определяет как «осуществление от имени, по поручению и уполномочию государственного управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности, в сферах и областях экономического и социального развития гражданского общества». Здесь же поясняется, что управление - это исполнительная и распорядительная деятельность, а не какая-то иная или замещающая эту деятельность. В названной деятельности органично сочетаются элементы правотворческой и судебной деятельности, присущие другим ветвям власти - законодательной и судебной. На мой взгляд, к достоинствам данного определения следует отнести, во-первых, объединение в одной дефиниции широкого и узкого подходов к рассмотрению государственного управления и, во-вторых, выход за пределы только одного субъекта государственно-управленческой деятельности - органа государственного управления.
Итак, определить государственное управление можно как исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления, иных субъектов государственного управления в различных сферах и областях (отраслях) государственной и общественной жизни.
По справедливому замечанию Ю.М. Козлова, исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, т.е. с государственным управлением, которое является лишь формой ее практической реализации. Следовательно, понятие государственного управления более широкое по сравнению с исполнительной властью, т.к. последняя производна от государственного управления и призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности.