В ближайшей перспективе пути и способы укрепления доходной базы местных бюджетов предусмотрены пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Соответствующие меры также определены в Основных направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов и Основных направлениях бюджетной политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. В соответствии с пунктом 4 Протокола совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н.Козака от 10.08.2012 №ДК-П16-132пр и приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 21.08.2012 №388 была создана Межведомственная Рабочая группа по вопросу реализации мер, направленных на повышение бюджетной обеспеченности местных бюджетов.
С учетом предложений указанной Рабочей группы Правительство Российской Федерации подготовило ряд мер по перераспределению налоговых и неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в пользу местного самоуправления. Их предполагается осуществлять в два этапа.
В рамках реализации первого этапа перераспределения налоговых и неналоговых доходов в пользу местного самоуправления (2012-2014 г.г.) Государственной Думой уже приняты определенные законодательные инициативы.
Cледует отметить, что нормами Федерального закона от 25.06.2012 N 94-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие зачисление с 1 января 2013 года поступлений от налога, взимаемого виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения в бюджеты муниципальных районов и городских округов в размере 100% доходов соответственно, а также увеличение нормативов отчислений от единого сельскохозяйственного налога в бюджеты поселений и муниципальных районов до 50% доходов соответственно (в бюджеты городских округов до 100% доходов). До 1 января 2013 года поступления от единого сельскохозяйственного налога в размере 30% доходов и от налога, взимаемого виде стоимости патента, в размере 100% доходов должны зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом необходимо учитывать, что согласно нормам статьи 346.43 Налогового кодекса Российской Федерации патентная система налогообложения устанавливается данным Кодексом, вводится в действие в соответствии с указанным Кодексом законами субъектов Российской Федерации и применяется на территориях указанных субъектов Российской Федерации.По оценке Правительства Российской Федерации в связи с внесением указанных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации местные бюджеты должны будут получить дополнительно 2,3 млрд. рублей.
В настоящее время принят Федеральный закон от 29.11.2012 N 202-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации», предусматривающий включение с 1 января 2013 года в число объектом обложения земельным налогом (с налоговой ставкой в размере, не превышающем 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка) земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд. В результате внесения данных изменений местные бюджеты дополнительно получат 3 млрд. рублей.
Кроме того, в настоящее время Правительство Российской Федерации прорабатывает вопрос о подготовке законодательных инициатив, предусматривающих поэтапную отмену иных льгот по региональным и местным налогам, установленных федеральным законодательством. Отмена таких льгот – это не только переход к более справедливому способу распределения собственных налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, но и способ повышения налоговой автономии органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а значит – и ответственности за принимаемые ими решения. Поэтапная отмена всех федеральных льгот по региональным и местным налогам (по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу), установленных федеральным законодательством, позволит увеличить доходы региональных и местных бюджетов на 200 млрд. рублей.
Помимо данных законодательных инициатив принят Федеральный закон от 03.12.2012 №244-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №244-ФЗ), в котором предусматривается передача местным бюджетам более существенных налоговых и неналоговых доходов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом №244-ФЗ устанавливается требование об обязательном формировании с 1 января 2014 года в бюджете каждого муниципального образования муниципального дорожного фонда. В связи с этим Федеральным законом №244-ФЗ предусмотрено, что с 1 января 2014 года органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны будут также установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога. Размеры указанных дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты должны будут устанавливаться исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований. Данные изменения позволят увеличить налоговые доходы муниципалитетов для формирования муниципальных дорожных фондов на 41,9 млрд. руб.
Кроме того, положения Федерального закона №244-ФЗ предусматривают:
- увеличение с 1 января 2014 года размера нормативов отчислений в бюджеты городских округов от доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков, а также доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена с 80 % до 100% (в данном случае дополнительные доходы городских округов должны составить 15,6 млрд. руб. При этом до 1 января 2014 года отчисления от указанных доходов, поступающих с территорий городских округов, в размере 20% будут зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации);
- увеличение с 1 января 2016 года размера нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от доходов в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду с 40 % до 55%. Данные дополнительные отчисления предлагается передать с федерального уровня. При этом дополнительные 15% доходов от указанной платы должны будут пополнить местные бюджеты на 3,8 млрд. рублей.
Помимо этого, положения Федерального закона №244-ФЗ предусматривают зачисление с 1 января 2013 года сумм денежных взысканий (штрафов) за несоблюдение муниципальных правовых актов в бюджеты муниципальных образований, которыми приняты соответствующие муниципальные правовые акты, по нормативу 100 процентов. Данная мера позволит увеличить доходы местных бюджетов еще на 1 млрд. рублей.
Согласно ранее действующим нормам статьи 46 БК РФ все суммы денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации (как за нарушения законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, так и нормативных правовых актов органов местного самоуправления), подлежат зачислению в бюджеты соответствующих субъектов РФ по нормативу 100 процентов. В то же время принятие муниципальных правовых актов и обеспечение их реализации относятся к компетенции органов местного самоуправления, поэтому зачисление указанных сумм денежных взысканий (штрафов) за нарушения муниципальных правовых актов в местные бюджеты представляется обоснованным и соответствует предметами ведения муниципальных образований. Кроме того, внесение предлагаемых изменений позволит несколько увеличить доходную базу местных бюджетов.
Перспективным источником формирования доходов местных бюджетов является местный налог на недвижимость, который предполагается взимать на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества. Его предлагается устанавливать взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц. При этом необходимо, чтобы введение данного налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учетом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан. Таким образом, установление данного налога позволит увеличить доходы местных бюджетов, а также перераспределить налоговую нагрузку по налогообложению недвижимости таким образом, чтобы собственники огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших земельных участков платили обоснованные налоги.
Проект Федерального закона N 51763-4 "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" принят Государственной Думой в первом чтении 10 июня 2004 года. Вместе с тем налог на недвижимость может быть введен после установления системы по данному налогу в целях недопущения увеличения налогового бремени в отношениималообеспеченных граждан, а также завершения работ по кадастровой оценки объектов капитального строительства. В рамках выполнения мероприятий, обеспечивающих введение на территории Российской Федерации местного налога на недвижимость, продолжается работа по оценке объектов капитального строительства в субъектах Российской Федерации.
В результате введения местного налога на недвижимость планируется рост доходов местных бюджетов в 1,5 раза по сравнению существующим уровнем доходов от этих налогов. Они должны будут составить 167,25 млрд. руб.
Второй этап, в рамках которого Правительство Российской Федерации планирует обеспечить укрепление доходной базы местных бюджетов, должен осуществляться в течение 2015-2018 г.г. В настоящее время соответствующие законодательные инициативы пока не внесены в Государственную Думу.
Принципиально важно, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, выплачиваемые предприятиями, в первую очередь – субъектами малого и среднего бизнеса. Это позволит заинтересовать органы местного самоуправления в развитии малого и среднего бизнеса на соответствующих территориях, станет для них мощным стимулом по развитию местной экономики, в том числе промышленного производства. Кроме того, на местном уровне возможно более эффективно учитывать многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также эффективно применять к ним те или иные механизмы налогообложения.
В связи с этим в рамках реализации второго этапа предлагается передать в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в размере 15%, 20% и 35% доходов соответственно. При этом следует проработать вопрос о том, чтобы оставшиеся отчисления от этого налога в размере 65% доходов также были переданы местным бюджетам. В случае внесения указанных изменений местные бюджеты должны получить дополнительно 66,7 млрд. руб.
В рамках реализации второго этапа мер по пополнению доходной базы местных бюджетов Правительством Российской Федерации рассматривается также вопрос о введении местного транспортного налога в отношении физических лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения. Поступления от данного налога должны будут являться одним из источников для формирования муниципальных дорожных фондов в составе местных бюджетов. При этом по сравнению с доходами от налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций поступления от указанного имущественного налога будут более равномерно распределяться по территориям муниципальных образований.
Поступления от местного транспортного налога планируется зачислять в бюджеты поселений в размере 50% доходов, в бюджеты муниципальных районов в размере 50% доходов и в бюджеты городских округов в размере 100% доходов. В данном случае доходы от местного транспортного налога должны составить для местных бюджетов 52,3 млрд. руб. В то же время региональный транспортный налог предполагается сохранить в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения.
Необходимо учитывать, что согласно действующим нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации поступления от транспортного налога и от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, подлежат зачислению в полном объеме в бюджеты субъектов Российской Федерации. В связи с этим, перераспределение части доходов от этих налогов в пользу местных бюджетов потребует принятие на федеральном уровне дополнительных мер в целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и возмещения им потерь от выпадающих доходов.
Самым крупным налоговым доходом для местных бюджетов является налог на доходы физических лиц. В целях укрепления доходной базы бюджетов поселений в перспективе предлагается обязать субъекты Российской Федерации 5% из указанных 20 % доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от этого налога передавать в бюджеты поселений по дифференцированным нормативам отчислений, определяемым исходя из численности населения поселений. В данном случае доходы бюджетов поселений должны увеличиться на 124,9 млрд. рублей. Помимо этого полагаем, что необходимо увеличить в Бюджетном кодексе Российской Федерации долю поступлений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, не менее чем до 50 % (199,5 млрд. рублей). За местными бюджетами также необходимо закрепить отчисленияот налога на прибыль организаций, исчисленного по налоговой ставке 2 % (223,9 млрд. рублей).
Предлагаемые меры по увеличению доходов местных бюджетов позволят сократить дисбаланс между реальными потребностями местных бюджетов в финансовом обеспечении возложенных на органы местного самоуправления полномочий по решению вопросов местных бюджетов и их доходной базой.
Повышение качества муниципального управления и эффективности принимаемых органами местного самоуправления решений. Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований
Одна из важнейших задач в сфере местного самоуправления сегодня – повышение качества муниципального управления и эффективности принимаемых органами местного самоуправления решений в целях повышения уровня жизни граждан, создания равных возможностей для реализации населением своих политических, социальных, экономических прав вне зависимости от места проживания.
Для решения этой задачи в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р, продолжается подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, и подготовки к переходу, начиная с 2014 года, к «программному бюджету». В настоящее время формирование «программных бюджетов» осуществляется в ряде субъектов Российской Федерации, а город Москва уже реализует такой бюджет. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации не предусмотрено само понятие "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования", а также не определены базовые элементы, меры, механизмы и этапы обеспечения такого развития. В то же время следует отметить, что процесс комплексного социально-экономического развития муниципальных образований включает в себя не только порядок составления, утверждения и реализации органами местного самоуправления комплексных программ развития муниципальных образований, но и все вопросы, касающиеся муниципального прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, системное муниципальное управление проектами и целевыми программами по решению вопросов местного значения в отдельных областях и сферах деятельности, принятие конкретных управленческих решений и мер по реализации данных муниципальных программ и проектов, а также порядок формирования и использования материальных и финансовых ресурсов для достижения приоритетов, целей, задач социально-экономического развития соответствующих муниципальных образований.
В нормах Федерального закона № 131-ФЗ комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований также прямо не отнесено к конкретным вопросам местного значения муниципальных образований, а также полномочиям органов местного самоуправления. В то же время исходя из системного толкования всех в совокупности вопросов местного значения можно сделать вывод о том, что указанное развитие муниципалитета относится к компетенции органов местного самоуправления.
Необходимо учитывать, что устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без установления четких стратегических целей, задач и приоритетов осуществления в каждом муниципальном образовании социально-экономической политики, а также определения системных и взаимоувязанных механизмов и мер их реализации. Попытки органов местного самоуправления решать каждый из вопросов местного значения по отдельности и без применения системных подходов приводит к возникновению дисбалансов в развитии различных сфер деятельности и отраслей экономики соответствующих муниципалитетов, что негативно влияет на уровень и качества жизни населения. В связи с этим согласно пункту 6 части 1 статьи 17 Федерального закона №131 к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в целях решения вопросов местного значения отнесено принятие и организация выполнения планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований. В соответствии с указанными планами и программами органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей экономики и социальной сферы муниципальных образований, формировать и исполнять местные бюджеты, а также применять программно-целевые методы муниципального планирования и осуществлять свою социально-экономическую политику. При этом успешное устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие территорий зависит не только от наличия в каждом муниципальном образовании указанных муниципальных планов и программ, но и от их содержания, конкретных способов, мер и механизмов реализации данных документов, а также наличия в муниципальных образованиях необходимых финансовых, материальных и кадровых ресурсов для решения указанных вопросов.
В то же время в настоящее время эффективному решению данных вопросов препятствует как недостаточность финансовых, материальных и кадровых ресурсов у большинства муниципальных образований, так и отсутствие на федеральном уровне четкой правовой и методологической базы по регулированию указанных вопросов, а также механизмов стимулирования органов местного самоуправления по применению программно целевых методов в сфере муниципального управления и бюджетного планирования. В связи с этим, несмотря на утверждение в подавляющем большинстве муниципалитетов планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, их практическая реализация органами местного самоуправления во многих случаях носит формальный и непоследовательный характер.
Муниципальные программы являются важным инструментом для повышения эффективности бюджетных расходов, создающим условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств. В то же время их интеграция в бюджетный процесс, предусматривающая утверждение и распределение бюджетных ассигнований в решениях о местном бюджете по муниципальным программам, требует четкой правовой регламентации в бюджетном законодательстве Российской Федерации.
Нельзя также отрицать и того, что необходимым условием для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований является решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов и создание стимулов для органов местного самоуправления к наращиванию экономического потенциала соответствующих территорий, формированию в структуре бюджетов муниципальных образований «бюджетов развития».
Рост экономического и финансового потенциала муниципалитетов, необходимый для обеспечения их устойчивого развития, может стимулироваться за счет привлечения инвестиций в развитие производства и инфраструктуры на территориях муниципальных образований. Для решения данной задачи органам местного самоуправления необходимо обеспечить развитие свободной конкуренции на соответствующих территориях, открытость и прозрачность принимаемых управленческих решений, а также применение эффективных механизмов взаимодействия местной публичной власти с частным бизнесом. В целях решения указанной задачи органам местного самоуправления важно также применять рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества и финансов. В настоящее время к таким механизмам относятся концессионные соглашения, муниципальные заказы, договоры о совместной деятельности, муниципальные гарантии и муниципальные инвестиции, а также другие формы муниципально-частного партнерства. Привлечение частных инвестиций в экономику муниципальных образований является необходимым условием для увеличения доходной базы местных бюджетов, создания рабочих мест, развития рыночной инфраструктуры и социального сектора. Органам местного самоуправления принципиально важно также определять в муниципальных программах перспективные направления развития инвестиционной деятельности, где муниципалитет может получить максимальную выгоду или, где необходимо, улучшить положение дел в области развития инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельности населения муниципальных образований.
Кроме того, обеспечить инвестиционную привлекательно муниципальных образований, а также модернизацию их рыночной инфраструктуры невозможно без создания в соответствующем муниципальном образовании развитой дорожной сети. Она должна отвечать современным потребностям граждан и частного бизнеса. То есть дороги должны соединять между собой не только населенные пункты муниципалитетов, но и обеспечивать круглогодичную и беспрепятственную связь с федеральными и региональным автомобильными дорогами.
Таким образом, в современных условиях в целях обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований необходимо:
- решение проблем финансового, материального и кадрового обеспечения муниципальных образований;
- создание на федеральном уровне четкой правовой и методической базы для осуществления органами местного самоуправления эффективного стратегического и программно-целевого муниципального планирования;
- повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления по применению рыночных механизмов использования муниципального имущества и финансов, в том числе с использованием механизмов государственно-муниципально-частного партнерства;
- создание благоприятного инвестиционного климата и одновременное развитие рыночной инфраструктуры и социальной сферы на соответствующих территориях;
- формирование в структуре местных бюджетов «бюджетов развития», направляемых на развитие муниципальной инфраструктры и создание новых рабочих мест.
В настоящее время в Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона №143912-6 "О государственном стратегическом планировании" (далее - законопроект №143912-6). Его положения определяют правовые основы государственного стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного стратегического управления и бюджетной политики, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в области государственного стратегического планирования. Он будет регулировать отношения, возникающие между участниками государственного стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования, в том числе при разработке, утверждении и корректировке документов государственного стратегического планирования.
Данный законопроект устанавливает понятия "стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации", "прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации", "программа социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период", "государственная программа субъекта Российской Федерации", а также требования к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядку их разработки и корректировки, рассмотрения и утверждения.
Согласно статье 3 законопроекта №143912-6 под государственном стратегическим планированием понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления с участием профессиональных союзов и объединений работодателей, общественных, научных и иных организаций по государственному прогнозированию, программно-целевому и территориальному планированию, а также мониторингу реализации документов государственного стратегического планирования, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и укрепления национальной безопасности. Нормы пункта 6 части 2 статьи 7 законопроекта №143912-6 предусматривают, что участниками государственного стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации являются, в частности, органы местного самоуправления субъекта Российской Федерации. В соответствии с часть 1 статьи 10 этого законопроекта документы государственного стратегического планирования должны разрабатываться в рамках государственного прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и на уровне местного самоуправления. При этом состав документов государственного стратегического планирования, разрабатываемых на уровне местного самоуправления, должен будет определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 законопроекта №143912-6 (часть 4 статьи 10 законопроекта).
Вместе с тем в законопроекте не определены формы, порядок и условия участия органов местного самоуправления в государственном стратегическим планированием, а также документы государственного стратегического планирования, которые должны разрабатываться, утверждаться и реализовываться на уровне местного самоуправления. При этом необходимо учитывать, что согласно нормам Конституции Российской Федерации (статья 12 и часть 2 статьи 132) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и их наделение отдельными государственными полномочиями допускается только законом с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств.
Кроме того, существенным недостатком законопроекта №143912-6 является то, что его нормы не устанавливают правовые основы муниципального стратегического планирования в процессе прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования, а также не обеспечивают взаимосвязь между процессами муниципального стратегического планирования и государственного стратегического планирования.
Пункт 6 части 1 статьи 17 Федерального закона №131 вводит понятия программа и план комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. При этом данные положения предусматривают, что к полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов в целях решения вопросов местного значения относится принятие и организация выполнения таких планов и программ. Нормы Федерального закона №131 (пункт 4 части 10 статьи 35) также предусматривают, что принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Кроме того, нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливается понятия "прогноз социально-экономического развития муниципального образования", "долгосрочная целевая программа" и "ведомственная целевая программа". При этом согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации прогноз социально-экономического развития муниципального образования одобряется местной администрацией (часть 2 статьи 173), долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования (статья 179), разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ за счет средств местных бюджетов осуществляются в порядке, установленном местной администрацией (статья 179.3).
Для решения задачи по повышению эффективности государственных расходов в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р, продолжается подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, и подготовки к переходу, начиная с 2014 года, к «программному бюджету». В настоящее время Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона № 116795-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Данный законопроект разработан в соответствии с Планом мероприятий по реализации в 2011 году Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.04.2011 № 675-р, в целях создания правовой базы для перехода к формированию бюджетов на основе программно-целевого принципа и реализации отдельных мероприятий указанной Программы.
Вместе с тем в на сегодняшний день в федеральном законодательстве не установлены:
- понятия "прогноз социально-экономического развития муниципального образования", «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы», а также соотношение и взаимосвязь между собой данных понятий;
- правовые основы порядка разработки, принятия и реализации указанных программ, их цели, задачи и содержание, а также компетенция представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации вышеперечисленных программ;
- механизмы, за счет которых будет обеспечивается взаимосвязь и взаимодействие указанных программ между собой и с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также с документами государственного стратегического планирования;
- критерии, позволяющие разграничить муниципальные программы по видам, на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, а также рамочные сроки их действия.
Процесс обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований при отсутствии на федеральном уровне установленных правовых и методологических принципов решения указанных вопросов представляется неполным, неэффективным и несистемным. Было бы оптимальным, чтобы указанные и другие вопросы муниципального стратегического планирования стали предметом правового регулирования уже внесенного в Государственную Думу законопроекта №143912-6. Тем более, что муниципальное стратегическое планирование не может осуществляться отдельно от государственного стратегического планирования и без взаимосвязи с ним, а также без учета документов государственного стратегического планирования.
В связи с этим депутатами Государственной Думы - членами Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления были подготовлены и представлены поправки к указанному законопроекту, которыми в нем предлагается комплексно регламентировать вопросы муниципального стратегического планирования.
4. Проблемы комплексного развития территорий, связанные с подготовкой документов территориального планирования
Проблемы комплексного развития территорий муниципальных образований неразрывно связаны с подготовкой документов территориального планирования, главное назначение которых – определение границ зон планируемого размещения хозяйственных объектов федерального, регионального и местного значения.
Разработка проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ведется сегодня в отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации. В результате субъекты Российской Федерации и муниципалитеты планируют развитие соответствующих территорий и размещение собственной инфраструктуры на долгосрочный период исходя из своих представлений о перспективах развития территорий без долгосрочных ориентиров в этой части со стороны федерального центра. Такая ситуация закладывает риски возникновения конфликта интересов, т.к. иерархия документов территориального планирования законодательством Российской Федерации не установлена.
Анализ процесса подготовки документов территориального планирования выявил, помимо отмеченных, наиболее острые проблемы, возникающие при разработке этих документов:
- отсутствие актуализированной цифровой картографической основы;
- отсутствие утвержденных границ в ряде муниципальных образований;
- отсутствие средств в местных бюджетах на разработку документов территориального планирования;
- отсутствие порядка и условий упрощенного порядка предоставления сведений из государственных фондов, реестров и кадастров для подготовки документов территориального планирования;
- низкое качество подготовки документов территориального планирования.
Необходимость принятия на федеральном уровне неотложных действе