Государственного управления.




РЕФОРМЫГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Основные вопросы:

1. Реформа как метод повышения эффективности системы государственного управления.

2. Объективные предпосылки стратегии повышения эффективности государства.

3. Основные модели государственного управления в начале XXI века: принципы организации.

4. Основные тенденции реформы «нового государственного менеджмента».

 

 

Реформа как метод повышения эффективности системы

государственного управления.

Прежде, чем говорить о методах повышения эффективности государственного управления, необходимо уточнить исходные термины.

Тема государственных реформ является одной из самых актуальных во всех крупных государствах современности и одновременно одной из самых дискуссионных. Однако, несмотря на большое общественное внимание, очень часто собственно предмет дискуссии оставляют без определения, очевидно, полагая, что он ясен и понятен. Чаще всего оказывается, что реформой в отношении государства по произвольному выбору называют любое его изменение: в любых элементах, любого масштаба, любыми способами и средствами, в любой форме и с любой целью. Следствием этого является непонимание друг друга оппонентами и значительное различие выводов, к которым они приходят. Целесообразно поэтому определить исходное понятие – реформа.

Очевидна вторичность «реформы» от «формы». «Форма» имеет много интерпретаций в различных отраслях науки. Не все из них можно соотнести с термином «реформа». Можно согласиться с тем, что форма является соразмерным видом, расположением, ритмом протекания процесса. В другом отношении форма есть схема, образ, очертания объекта. Т.е., понятие форма относится и к процессам, и к состояниям. Являясь внешним выражением содержания, его способом выражения и существования, форма устанавливает внешнее соотношение его частей и элементов. Вместе с тем, являясь способом выражения содержания, внутренним строением, порядком расположения и взаимосвязей частей объекта, форма представляет его сущность, цель и смысл его существования. Т.е., форма представляет и внутренние «очертания» объекта, точнее, его структуру. Таким образом, можно заключить, что форма выражает внутренние и внешние отношения и связи, и можно говорить о внешней форме и внутренней форме (структуре). Причем, выражение внешних отношений («внешняя» форма) не может быть безразличным, безотносительным к внутренней форме, т.к. последняя активна, более тесно связана с содержанием и проявляется во внешней форме. Эти два основных толкования значения понятия «форма» в философии породили двойственность в терминологии и трактовке изменений в организованных системах, в первую очередь, - социальных.

В терминологическом аспекте реформа – это преобразование и восстановление формы. Соответственно выделению внешней и внутренней форм, нужно говорить и о двух видах их преобразований – реформе внешних и реформе внутренних отношений. Реформа внешних отношений может быть представлена как изменение числа элементов, количества связей между ними, может быть даже – разрушение отдельных старых или введение отдельных новых видов отношений и связей, но лишь вторичных от тех, что определяют качество, тип объекта. То есть, реформа внешних отношений не затрагивает существа отношений, определяющих тип структуры. Реформа внутренних отношений состоит именно в изменении самых существенных структурных отношений и связей. Поэтому такое преобразование корректирует и цель, и смысл функционирования объекта, и сам способ его организации, а не только существования. В этой связи необходимо признать, что реформа внутренних отношений представляет собой не просто изменение «очертаний», но и преобразование содержательного характера.

В социальных системах реформа выступает проявлением как эволюционных, так и революционных преобразований. Во втором случае реформа представляет собой момент, этап революционных изменений, которые предполагают полную смену формы, а не ее частичную, пусть даже и глубокую, модернизацию. Следует отметить, что реформа способна принимать как целесообразный, так и целенаправленный характер, причем в последнем случае не обязательно совпадающий с объективно целесообразным вектором прогресса.

Поскольку преобразование формы выступает, в конечном счете, как проявление активности структуры, целесообразно согласиться с тем, что реформа представляет собой изменение не любого характера, а именно реструктуризацию. Даже изменение внешних «очертаний», например, состава элементов, вызывает изменение связей и отношений (возникают новые, разрушаются старые, изменяется теснота связи, ее интенсивность, состав предметов связи, участников отношения и пр.). Такая трактовка не противоречит и основным толкованиям термина «структура»: «состав элементов» и «способ связи элементов».

Все вышесказанное о реформах следует также отнести к интерпретации понятия «реформа системы государственного управления». Очевидно, что здесь необходимо учесть и все богатство понятия «государственное управление» (система государственного управления).

РЕФОРМА СИСТЕМЫУПРАВЛЕНИЯ - преобразование, затрагивающее все и любые ее части (подсистеме), элементы структуры управления, отдельные структурные связи и структуру в целом, для изменения ее выходных параметров и более адекватного соответствия изменениям внешней среды, в первую очередь, - изменению объекта управления и объективных условий управления (взаимодействия с ним).

Таким образом, РЕФОРМА СИСТЕМЫГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - ЭТО ПРЕОБРАЗОВАНИЕ СПОСОБА СВЯЗЕЙ (ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ) ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ И ПАРАМЕТРОВ СВЯЗЕЙ, ХАРАКТЕРА И СОСТАВА ЭЛЕМЕНТОВ САМИХ СВЯЗЕЙ, НАПРАВЛЕННОЕ НА ПОВЫШЕНИЕ ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ.

В качестве частей (подсистем) системы государственного управления выявлены институты (в т.ч. органы государственного управления – администрации и учреждения, организации); профессиональные группы персонала административной государственной службы; профессиональная деятельность (формы, условия, модели и т.п.); процессы реализации функций государственного управления; отношения и связи управления; технологии государственного управления. В качестве элементов организационной структуры (связей) управления примем упорядоченную совокупность предметов отношений и связей управления: целей, функций, задач, состава органов управления, распределенных между ними (органами) обязанностей, прав по принятию решений, полномочий по распоряжению ресурсами, ответственности и технологических элементов.

 


Таким образом, в содержание понятия реформы государственного управления необходимо включать преобразования любых подсистем и уровней, структурных связей управления - организационных, экономических, социальных, технологических, правовых, социально-психологических и пр., а также самих участников этих связей - состава и характеристик органов управления и находящихся в их зависимости (компетенции) объектов управления.

Наиболее сложные реформы касаются изменения содержания и характера политических связей - построения системы государственной власти, а наиболее простые предметом имеют изменение элементов технологии управления, например, операций и процедур деятельности.

Наряду с термином «реформа» в отношении госаппарата часто употребляется выражение «административная реорганизация», в качестве которой принято понимать: «изменения, проводимые в организационных моделях и процедурах правительственных органов и учреждений в целях совершенствования их операций для достижения повсеместной результативности. Побочные продукты административной реорганизации включают более высокую экономичность, возрастание производительности и более четкие линии власти и ответственности». [1]

Термин «реорганизация» в языке практики управления носит технологический характер. Ее мероприятия направлены на получение показателей внутренней (операционной) эффективности. В этом смысле реорганизация – одно из направлений и средств проведения административной реформы. Реорганизация локализуется в рамках одного органа (учреждения) или системы управления. Реорганизация ориентирует орган и систему управления на себя, т.к. в административной системе изменение параметров взаимодействия с объектом управления является компетенцией вышестоящего органа - учредителя, а не органа оперативного управления. Термин «реорганизация» здесь имеет значение «самосовершенствование, самоорганизация». В терминах организационного развития такая трактовка реорганизации может быть отождествлена по содержанию с самостабилизацией, под которой принято понимать подавление внутренних и внешних возмущающих воздействий в пределах набора внутренних ограничений. С другой стороны, организация как функция управления своим содержанием имеет упорядочение, а значит, создание или коррекцию структуры. Тогда реорганизация – это и есть реструктуризация, или т.н. структурные реформы. В этом значении термин также используется специалистами[2]. Здесь содержание термина требует истолкования как самоорганизации: подавления внутренних и внешних возмущающих воздействий на основе выхода за пределы внутренних ограничений, изменения их состава. В любом случае, содержание процесса реорганизации ориентировано на внутренние изменения и достижение внутренних показателей эффективности.

Административная реформа преодолевает рассогласование системы управления и объекта управления. Если мы принимаем, что сама система управления имеет политико-административную природу, то взаимодействие системы управления с объектом в целом неизбежно принимает политический характер, характер реализации политики. Тогда и реформа администрации представляет собой реакцию на дисфункцию в реализации политики, внешнюю детерминацию реформы. Реформа администрации принципиально направлена вовне, на изменение взаимодействия системы управления и объекта управления. Для принятия такого решения требуется участие «учредителей» администрации – политических органов исполнительной (а, может быть, и не только исполнительной) власти.

Вероятно, вследствие неопределенности понятий теоретик реформ менеджеризации в зарубежных государствах Дэвид Осборн предпочел ввести новый термин «обновление (reinventing government) государственного управления». Обновление не отождествляется им с изменениями политической системы, реорганизацией, сокращением потерь, приватизацией, менеджментом качества. «…Оно относится к реструктуризации государственных организаций и систем путем изменения их целей, стимулов, отчетности, распределения полномочий и всей культуры их поведения…Под обновлением мы понимаем фундаментальную трансформацию государственных систем и организаций с целью резко повысить их эффективность, объемы производимых услуг, приспособляемость к условиям и способность к совершенствованию. Это преобразование завершается изменением их задач, стимулов, отчетности, структуры полномочий и корпоративной культуры. Обновление можно характеризовать как замещение бюрократических систем действующими на принципах предпринимательства (предпринимательскими) системами»[3]. Не трудно заметить принципиальное сходство этой трактовки обновления с представленными толкованиями содержания понятия «реформа» и состава элементов организационной структуры государственного управления, которых мы будем в дальнейшем придерживаться. Следует указать также на то, что требование активности, инициативности от органов государственной администрации следует западной традиции, на это обращали внимание еще в XIX веке французские административисты и будущий президент США В.Вильсон, цитированный ранее в другом разделе. Термины «бизнес» и «предпринимательство» выражают здесь не тотальную капитализацию, а, скорее, дефицит понятий и необходимость доступного изложения без утраты смысла.

Для преодоления противоречивости на понятийном уровне мы полагаем принять термин «реорганизация» в значении «самостабилизация» как частичные усовершенствования в целях операционной эффективности, не затрагивающие основ (принципов) построения структуры. В этом же значении использовать выражение «преобразование внешних связей (формы)». Более глубокие изменения структурного типа именовать «реформа».

 

Можно выделить следующие признаки государственной реформы, задающие ее качество как процесса изменений.

· Реформа как процесс изменений обладает целенаправленностью. Изменения могут противоречить объективной целесообразности, если людьми ошибочно истолкованы условия и способы преобразования или объективно необходимые цели (результаты).

· Целенаправленность реформы отрицает возможность ее стихийности, спонтанности. Поэтому реформа всегда обладает планомерностью. Она требует предварительной постановки, хотя бы в самом общем виде, целей и определения путей (способов) их достижения, ресурсного и организационного обеспечения.

· Внутрисистемность. Цели реформы не могут выходить за пределы качества системы. Глубина реформы ограничивается рамками качественной определенности системы; смена ее качества – это задача революции, требующая выхода за пределы системы. Цели реформы всегда находятся внутри системы. Вместе с тем, ряд последовательных реформ могут составить содержание революции и изменить качество.

· Ориентация на воспроизводство основ структуры системы (ведущего типа связей, как минимум).

· Объективная обусловленность (детерминированность). Реформу администрации можно «выдумать», но нельзя завершить, встроить ее как этап в процесс последовательного прогрессивного развития. А в процесс регресса такую реформу-утопию встроить можно (этим его можно даже начать). Истинная реформа является реакцией на дисфункции, на невозможность в рамках старой системы координат установить соответствие между потребностями объекта управления (системы в целом) в развитии и возможностями управляющей подсистемы их удовлетворить. В этой связи логично поставить вопрос о реформе как катализаторе развития, о её возможности опережать объективные тенденции.

В организованных социальных системах реформы являются методом организационного развития. И, поскольку реформа осуществляется средствами власти, а не стихийно и спонтанно, то можно заключить, что реформа действительно корректирует и «подстегивает» стихийную тенденцию, выступает катализатором. Она не просто оформляет (легализует) уже сложившиеся, но и творит новые отношения – предмет, формы, субъектов отношений. Однако для этих новых отношений должны существовать объективные предпосылки. Тогда реформа достигает поставленных перед ней целей. В противном случае происходит стихийная, неуправляемая коррекция содержания (коррекция действий по факту, под давлением объективных обстоятельств), а затем и формулировки целей преобразования (сначала отдельных нереальных параметров, затем – самих показателей цели). Как это было с планами пятилеток в СССР и новаторскими стратегиями руководителей.

· Последовательность. Реформа, в свете вышесказанного, может быть лишь продолжением и развитием тенденций, законов, принципов организации и функционирования системы. Она вырастает «изнутри» системы.

· Обратимость. Развитие по определению представляет собой процесс направленных необратимых изменений. Однако необратимость является свойством именно процесса, т.е. тенденции. А реформа как момент этого процесса является обратимой. Основных причин этому две: объективная и субъективная. По крайней мере, в начале процесса преобразований и, по крайней мере, в изменяемых элементах реформа нарушает равновесие и понижает уровень устойчивости системы, приводя ее в точку экстремума, переход через которую и означает смену формы. Без этого нельзя обеспечить направленность изменений. Но старые формы могут оказаться сильнее, поэтому есть вероятность контрреформы, реставрации. Важно не только создать предпосылки новых форм, но и разрушить предпосылки существования без изменения с учетом нового старых форм. Люди, органы государственной власти также способны принимать ошибочные решения по различным обстоятельствам реформы с тем же конечным результатом.

· Политическая обусловленность административной реформы. Именно политические, не административные органы выступают инициаторами и субъектами принятия решений по принципиальным вопросам реформы (цели, сроки, масштаб, ресурсы и т.п.). Государственная администрация – функция политической власти, система государственного управления – функция системы государственной власти, административная система – функция политической системы. Какой бы теории происхождения государства ни придерживаться, высшие органы государственной власти принимают к исполнению функции определения целей общественного (государственного) развития, выступают «подрядчиками» по отношению к «заказчикам» – социальным институтам. Администрация – посредствующее звено между обществом и органами политической власти. Административные институты выступают «подрядчиками» по отношению к своим учредителям – политическим институтам, а не перед общественными субъектами непосредственно, это обусловлено порядком формирования и материального обеспечения их деятельности. Поэтому основные функции государственной администрации, их минимальный набор обеспечивают воспроизводство политической власти как отношения и ее основных институтов. Таким образом, любые решения, изменяющие взаимодействие субъекта и объекта государственной власти (в т.ч. по вопросам административной реформы), становятся прерогативой политических институтов государства.

· Направленность «сверху вниз», в отличие от революции, направленной «снизу вверх» на смену господствующей формы как типа (политической, экономической, правовой – любой). Инициатива и руководство исходят из центра; во всяком случае, – решения, определяющие процесс преобразований. Институты государственной власти не могут быть организованы иначе.

· Легальность и централизация. Реформа всегда обеспечивается средствами легальной власти государственных высших и центральных органов (хотя это не всегда означает их легитимность). Являясь целенаправленным, а значит осознанным и волевым преобразованием, реформа требует централизованного руководства и управления: либо наделения этими полномочиями существующих органов государства, либо наделения ими вновь учрежденных госорганов. Централизация обусловлена необходимостью сосредоточения ресурсов преобразования, сохранения диапазона и ресурсов контроля вообще, обеспечения единства целей и действий.

· Ориентация на обеспечение повышения эффективности системы государственной власти. Реформа государственной администрации, как отмечали цитированные Д.Осборн и П.Пластрик, - это не реформа политической системы. Но реформа администрации должна удовлетворить внешние требования, условия эффективности, заданные извне. Эти критерии – параметры реализации политики органами администрации, показатели взаимодействия ее органов с населением и между собой. Совершенно естественно, что внешняя эффективность требует реализовать внутренние ресурсы повышения эффективности (за счет мероприятий реорганизации, например). Несмотря на множественность критериев эффективности, несомненно, что показатели политической эффективности будут подчинять себе все остальные.

Обеспечение эффективности государственной администрации может обеспечиваться различными методами. Среди них необходимо выделить группу экстенсивных и группу интенсивных методов. К экстенсивным отнесем методы повышения эффективности, основанные на росте объемных показателей: численности занятых, состава госорганов, наращивании объема финансирования и пр. К интенсивным отнесем методы, основанные на изменении качественных показателей госадминистрации, и на этой основе – количественных. От простого к сложному возникает следующий ряд.

 

Основные методы повышения эффективности государства:

1. Повышение квалификации сотрудников административного аппарата (профессиональное развитие персонала);

2. Привлечение внешних консультантов (или временных работников);

3. Взаимный обмен кадрами администрации и учебно-научных, консультационных, коммерческих организаций;

4. Интенсификация использования идеологических ресурсов администрации, в первую очередь, средств массовой информации и коммуникации (PR-технологии);

5. Совершенствование технологии власти и управления (разработка и внедрение более результативных приемов, средств и методов);

6. Реорганизация государственных органов, учреждений и подразделений (совершенствование состава);

7. Реформы системы государственного управления в целом и отдельных ее частей.

Понятно, что границы системы государственной администрации определяют состав методов ее совершенствования. Представленный ряд методов совершенствования государства, конечно, не может быть исчерпывающим. Он приведен для того, чтобы показать, что из основных методов повышения эффективности государства реформы системы государственного управления представляют собой наиболее трудоемкий и сложный способ развития. Очевидно, что ранее должны быть применены более дешевые и простые методы. Для использования реформ должны существовать очень веские объективные основания и субъективные предпосылки, например, зрелость политического и административного руководства.

 



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-08-20 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: