Старая шутка гласит: о демократии стали говорить тогда, когда ее не стало. То же самое можно сказать об эффективности государственного управления, но уже серьезно. Проблема эффективности государственного управления затронула не только молодые государства, но и группу ведущих в экономическом отношении государств, объединенных Организацией Экономического Сотрудничества и Развития (OECD), которые в 1996 году провели совещание своих министров, посвященное эффективности их систем управления. Одним из представительных материалов, посвященным проблеме повышения эффективности государства и основанным на значительной эмпирической базе, является ежегодный отчет экспертов МБРР «Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии –1997» (World Development Report 1997). Его авторы пришли к выводу о том, что в конце ХХ века во многих странах мира произошло осознание необходимости пересмотра роли государства. Государство не должно больше быть единственным провайдером общественных благ. Государство находится в центре экономического и социального развития, но не в качестве непосредственного источника роста, а как партнер, катализатор и помощник. Традиционные концепции, рассматривавшие обеспечение общественного развития как техническую проблему, имели излишне упрощенные институциональные посылки. В то же время функции государства претерпели значительный рост (количественный состав и объем, задачи и количество государственных органов и учреждений, численность персонала и других материальных ресурсов, вовлеченных в полномочия исполнительной власти и т.п.). Возросшее влияние государства определило перемещение акцентов внимания с объема его вмешательства на его эффективность и степень удовлетворения нужд населения. Идеология и практика государства всеобщего благосостояния стала испытывать затруднения. Повысилась степень глобализации внешней и внутренней среды функционирования государств, одновременно выросла скорость ее изменения. Обострились проблемы бюджетного дефицита и весь спектр так называемых глобальных проблем – социальное неравенство и бедность, экологические, региональные конфликты, законность и преступность и т.д. Понизился уровень обеспечения основных общественных благ. На фоне непрерывного роста производительности и экономичности в реальном секторе отставание государственного аппарата по этим параметрам стало одиозным и нетерпимым. Причем, это касается государственного сектора в целом, а не только аппарата власти. Все это поставило правительства разных стран перед проблемой эффективности государства в целом и государственного управления, в частности. Авторы Отчета Всемирного Банка, проанализировав на обширной статистике опыт десятков государств в решении этих задач, указали ряд способов, позволяющих сузить растущий разрыв между требованиями, предъявляемыми к государствам, и их возможностью выполнять эти требования.
Дефицит ресурсов обеспечения развития потребовал поставить проблему наращивания потенциала государства, определяемого как способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия. Другими словами, потенциал государства здесь – совокупность ресурсов, которые государство способно аккумулировать для обеспечения целей развития. А эффективность государства представляет собой уровень использования потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага.
Стратегия повышения эффективности государства, предложенная авторами Отчета, предполагает выполнение мероприятий в рамках двух этапов.
Первый этап – приведение функций государства в соответствие с его потенциалом. Т.е. сжатие объема и состава функций до тех значений, которые могут быть удовлетворены наличными ресурсами (потенциалом). В рамках первого этапа большое значение имеет концентрация государства на решении фундаментальных задач; разграничение функций по финансированию производства базисных услуг от функций по их предоставлению и разделение конкурентного и монопольного секторов в коммунальном секторе, а также разделение социального страхования и социальной помощи и т.п.; достижение разумного соотношения между действиями государства и его институциональными возможностями.
Второй этап стратегии повышения эффективности государства – укрепление потенциала государства путем активизации общественных институтов. Мероприятия этого этапа предполагают: разработку эффективных норм и ограничений, позволяющих сдерживать произвол властей и бороться с засильем коррупции; введение конкурентных начал в деятельность госсектора в целом и госслужбы, в частности; совершенствование систем оплаты и стимулирования труда государственных служащих; большая ориентация на нужды населения посредством обеспечения его участия в управлении и предоставлении больших полномочий местным органам власти. Решение задач второго этапа особенно важно, так как предполагает привлечение негосударственных ресурсов на решение общественно значимых задач. Однако без обеспечения доверия к правительству, которое измеряется степенью предсказуемости его установлений и действий и последовательностью их осуществления, привлечь инвестиции из этих источников будет проблематично. Основная часть задач второго этапа поэтому направлена на обеспечение законности государственного управления, понижение уровня коррупции и стабилизацию правительственного курса в противовес различным лоббистским воздействиям, обеспечение прозрачности ресурсных потоков, культивирование в полном смысле трудовой этики госслужбы, стимулирование производительности, качества и эффективности в деятельности госслужащих и служебном продвижении с учетом личных качеств.
6.3. Основные модели государственного управления в начале XXI века:
Принципы организации.
Сравнительный анализ моделей организации государственного управления, проводимый специалистами различных отраслей знания, обнаруживает возникновение на рубеже XXI века модели государственного управления, альтернативной традиционно доминирующей. Несмотря на наличие нескольких форм традиционной модели приходится признать, что они принадлежат сегодня к одному типу – не удовлетворяющему потребности развития. Отсталость и неэффективность этого типа обнаруживается при сравнении ключевых параметров новой и традиционной моделей: политических, экономических, социальных, культурно-идеологических, технологических – по всем подсистемам государственной администрации. Главная проблема, которая лежит в основе кризиса старой модели – несоответствие адаптивных возможностей высокому темпу изменений в среде и неспособность формировать (ограничивая, сдерживая рост) под свои возможности среду реализации функций внутреннего управления и значительного влияния тенденций глобализации на среду выполнения функций внешнего характера. Разрешение этого кризиса предполагает смену концепции, модели государственного управления.
Приведенные ниже сравнения различий новой и старой моделей госуправления носят характер примерного перечня, а не обязательного и полного. Для полноты описания необходимо определить параметры, критерии сравнения и провести его по основным подсистемам государственной администрации и ее формам – правовым, политическим, экономическим, технологическим, социальным и пр.