КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
Тема: «Защита предприятий и предпринимателей от неправомерных действий контролирующих органов»
Выполнила:
Джеломанова Наталья Владимировна
гр.ЗЭОм-Ю01-15-1
Санкт-Петербург
ВВЕДЕНИЕ
Предпринимательская деятельность представляет собой самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, цель которой - систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Последнее десятилетие в РФ в законодательной и правоприменительной практике провозглашена тенденция к ослаблению контроля (надзора) со стороны уполномоченных органов во исполнение административной реформы и стратегии государственной поддержки малого и среднего бизнеса. Министерство экономического развития РФ, являясь регулятором контрольно-надзорных функций в отношении хозяйствующих субъектов, не только принимает подзаконные акты, но и представляет ежегодные Доклады об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). При непосредственном участии Минэкономразвития были приняты не только федеральные законы в этой сфере, но и утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы». Издан Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Принципы защиты прав предпринимателей отчасти нашли отражение первоначально в Федеральном законе от 08.08.2001 № 134-ФЗ, впоследствии - в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ, действующем на настоящий момент. Вслед за Законом № 294-ФЗ было принято Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»).
До принятия федеральных законов о защите прав предпринимателей и повсеместного принятия административных регламентов правовое регулирование контрольно-надзорной функции государства в некоторой степени было отражено только в положениях о службах федерального и регионального надзора, утвержденных приказами соответствующих министерств, приказах генеральной прокуратуры, Министерства экономического развития.
Понимая, что ход административной реформы нельзя признать удовлетворительным, в последние годы государство стало предпринимать дополнительные законодательные меры по ослаблению давления контрольно-надзорных органов на предпринимательскую деятельность. Так, был принят Федеральный закон от 13.07.2015 № 246-ФЗ, который вводит риск-ориентированный подход, вступающий в силу в соответствующей части 01.01.2018 г. Ему следует Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»).
Также Минэкономразвития подготовлен, но до сих пор не внесен в Госдуму проект беспрецедентного в РФ закона о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.
Министерство экономического развития как регулятор контрольно-надзорных функций органов государственной власти, местного самоуправления. Общие правовые принципы защиты предпринимателей
То, что контролирующие структуры подведомственны и подотчетны Министерству экономического развития, в которое подаются ежегодные доклады о состоянии дел в сфере контроля (надзора) для подготовки Министерством сводных докладов, должно иметь логическое объяснение. Объясняется главенствующая роль Минэкономразвития в регулировании государственного контроля (надзора) тем, что государственное регулирование и контроль можно распространить только на организации, вовлеченные в макро- и микроэкономику. В этом экономическая природа государственного контроля (надзора) и никакой иной сущностью он не обладает, никаких других целей кроме содействия экономическому развитию не должен преследовать в государстве, которое находится на пути демократического развития. Важно понимать, что и административный штраф как вид административного наказания в первую очередь и главным образом несет экономическую функцию.
Таким образом, в сферу действия государственного регулирования и контроля могут попадать не все без исключения юридические лица, а только следующие: те, которые являются хозяйствующими, или экономическими, субъектами (негосударственные коммерческие организации, государственные корпорации и компании, вносящие свой вклад в экономику, но извлекающие при этом прибыль) и те, которые существуют на бюджетное финансирование (некоммерческие организации, содействующие экономическому развитию и не извлекающие прибыль). Промежуточное положение занимают некоммерческие организации (как правительственные, так и неправительственные), которые вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, не противоречащую заявленным в их уставах целям, извлекать прибыль, наращивать целевой капитал.
На средства государственного бюджета существуют государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, органы власти, местного самоуправления. Целевое бюджетное финансирование выделяется и так называемым социально ориентированным (неправительственным, негосударственным) некоммерческим организациям, в силу чего они также подлежат государственному контролю (надзору) и входят в сферу влияния Министерства.
Следует отметить, что до принятия административных регламентов не существовало единых требований к структуре и содержанию нормативных правовых актов, устанавливающих порядок реализации органами государственной власти тех или иных полномочий. Порядок предоставления большинства государственных и муниципальных услуг (исполнения государственных и муниципальных функций) регулировался документами различного уровня, при этом нередко не существовало единого документа, описывающего такой порядок.
Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов государственной власти. В настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, стандарт комфортности и пр.).
Законом запрещается требовать от граждан и предпринимателей предоставления информации или документов, которые уже имеются в соответствии с законодательством в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления, а также информации или документов, предоставление которых не предусматривается напрямую нормативными актами.
Конституционный Суд РФ в связи с поступающими в его адрес жалобами предпринимателей, не раз озвучивал свою позицию в отношении конституционной свободы экономической деятельности в РФ и недопустимости незаконных мер, ее ограничивающих.
Статья 34 (часть 1) Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Одно из Постановлений КС РФ по жалобе индивидуального предпринимателя Михайлова В.В. (Постановление 18.07.2008 № 10-П) устанавливает, что в РФ как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1).
В РФ должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.
Именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством РФ, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», утверждает КС РФ.
Также контрольная функция государства, согласно п.3 Постановления № 10-П, по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере гражданского оборота. По смыслу статей 10 и 114 Конституции РФ, государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти, и возлагая на эти органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.
Вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, должны быть соразмерными конституционно значимым целям и не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.
Широкий резонанс получило Постановление КС РФ от 25.02.2014 № 4-П о штрафах в размере ниже низшего предела. По мнению КС РФ значительные минимальные размеры административных штрафов не позволяют обеспечить применение соразмерного и дифференцированного в зависимости от материального положения нарушителя административного наказания и тем самым создают предпосылки для необоснованного ограничения права собственности и права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью. Таким образом, КС подчеркивает, что административному наказанию подлежит экономический субъект и собственник, указывая тем самым на экономическую сущность привлечения к административной ответственности за нарушение требований безопасности работ, услуг и процессов.
На защиту прав предпринимателей также обращено и Постановление Пленума ВС РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях».
Нормативно-правовые акты в сфере государственного контроля (надзора), муниципального контроля, направленные на защиту прав предпринимателей
Статьей 3 Федерального закона № 294-ФЗ (ранее – статьей 3 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ) определены основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. К ним относятся:
1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности;
7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;
9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;
10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
В то же время в Законе № 294-ФЗ указано порядка двадцати видов контроля, к которым положения данного Закона о порядке проведения проверок не применяются (контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, налоговый контроль и другие), а также порядка сорока видов контроля, порядок осуществления которых может устанавливаться другими федеральными законами (лицензионный, транспортный надзор, надзор в сфере рекламы и другие). Контрольные (надзорные) функции разделены между органами государственного федерального и регионального контроля (надзора) и муниципального контроля, который осуществляется органами местного самоуправления.
В основном положения Закона в части благоприятных для бизнеса условий проведения проверок сводятся к четкому следованию контрольными (надзорными) органами установленному порядку проведения проверок, нарушение которого позволяет в определенных случаях признать отрицательные для бизнеса результаты и последствия проверки недействительными.
В административных регламентах не уточнено, что к предмету досудебного обжалования не относятся постановления надзорных органов, вынесенные в порядке КоАП РФ, которые обжалуются в порядке производства по делам об административных правонарушениях, в том числе – вышестоящему органу, должностному лицу. Для многих это создает неопределенность при защите прав лиц, в отношении которых рассматриваются дела о правонарушениях. Тем более, наблюдается практика, когда должностные лица надзорных органов, не имея достаточного юридического образования, категорически отсылают «правонарушителя» для обжалования постановлений «только» в суд, несмотря на прямое указание КоАП РФ о праве обжаловать постановление вышестоящему органу, должностному лицу.
Постановления по делам об административных правонарушениях обжалуются в апелляционную инстанцию и пересматриваются надзорной инстанцией в порядке КоАП РФ. С 15.09.2015 г. предписания надзорных органов как ненормативные акты, решения, действия органов государственной власти, местного самоуправления оспариваются по Кодексу административного судопроизводства РФ (ранее – в порядке главы 25 ГПК РФ).
В целях в том числе снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) с 01.01.2018 г. будут применять риск-ориентированный подход. Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Также в прошедшем году многим надзорным органам была добавлена функция профилактики нарушений обязательных требований, в связи с чем такие структурные подразделения как отделы надзорной деятельности получили названия «отдел надзорной деятельности и профилактической работы». Кроме того, законом одновременно были установлены мероприятия, которые не требуют для их осуществления взаимодействия с субъектами контроля - юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
В 2012 г. в Приказ Генеральной прокуратуры № 93 от 27.03.2009 о реализации 294-ФЗ были внесены изменения, в частности: производить формирование ежегодных сводных планов проведения плановых проверок путем проверки законности предложений органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, представляющих проекты таких планов, и их сведение в пределах соответствующих территорий и (или) компетенции соответствующей прокуратуры. Приказ содержал и такое руководство - по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, содержащим достоверные сведения о нарушении закона, давать оценку необходимости и обоснованности проведения мероприятий по контролю органом контроля (надзора).
Отдельной проблемой для предпринимателей (и не только предпринимателей) является отсутствие четкой регламентации проверок прокуратуры. Такое отсутствие приводит к многочисленным нарушениям прав субъектов проверок, должностные лица прокуратуры в силу такого отсутствия располагают практически неограниченными полномочиями. Главной отличительной особенностью прокурорских проверок остается на сегодняшний день отсутствие четкого правового регулирования: кто проводит проверки, какие документы должны предъявить при проверке, предмет проверки, ее сроки, порядок ознакомления с материалами и т.д. На это обстоятельство уже обращал внимание КС РФ: «в настоящее время законодательно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора». С момента принятия этого Постановления КС РФ прошло 17 лет, но ничего не менялось. Только в последний год в законодательстве все же отмечены пока незначительные, но положительные сдвиги в этом направлении.
В прошедшем году закончилась подготовка нового проекта закона № 060516-6 «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ», авторство которого принадлежит Министерству экономического развития. Это действительно беспрецедентный для российского законодательства в сфере государственного контроля (надзора) «основной закон», призванный снять какие-либо неточности, а возможно и правовую неопределенность. Но по неясным причинам проект так до сих пор и не внесен, его правовая оценка практически замалчивается. Не давая здесь подробного анализа текста данного законопроекта, ограничимся следующим.
Текст объемен и составляет около 200 страниц с приложениями. Результативность контроля ставится в зависимость от общественно-значимых его результатов, используемым понятиям дается более развернутое определение. Введенное недавно в законодательство и довольно условное понятие «территории» как объекта контроля (надзора) исключено, уточнено, что объектами защиты являются производственные объекты, в том числе территории (понятно что относимые именно к конкретному производству, а не просто некие любые «территории»).
В то же время, в законопроекте сохранено как субъект контроля (надзора) такое понятие как «организация», при этом никаких уточнений не дается. Таким образом, остается проблема, корень которой лежит в происходившей постепенно в постсоветское время замене в законодательстве о контроле понятия «предприятие» на «организация» и далее «юридическое лицо». Это уже не проблема бизнеса, но проблема многочисленных НКО, которые обязаны проходить регистрацию как юридические лица, и в отсутствие соответствующих оговорок подвергаются проверкам надзорных органов и административному наказанию в виде штрафов (причем в одинаковом размере с организациями, извлекающими прибыль) в правоприменительной практике, что бывает затруднительно оспорить, несмотря на явное противоречие общим принципам административного права и экономической природе штрафных санкций.
Предмет государственного и муниципального контроля определен в законопроекте недостаточно подробно, им является «соблюдение гражданами и организациями обязательных требований». Определение объектов контроля (надзора) так же достаточно спорно, поскольку относит к объектам: деятельность и действия (бездействия) граждан и организаций, производственные объекты, результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги. Такое положение на практике может наделить правоприменителя более широкими полномочиями, чем это возможно подразумевалось. При этом многое (уведомительный порядок осуществления предпринимательства, порядок организации и проведения проверок, виды проверок, их периодичность, риск-ориентированный подход, реестр проверок) перенесено практически без изменения из действующего 294-ФЗ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственная поддержка малого и среднего бизнеса осуществляется не только на федеральном (в том числе – законодательном), но и на региональном уровне, в стремлении также улучшить инвестиционный климат в России. В этих целях принимаются различные государственные программы, создаются агентства и фонды, введен институт Уполномоченного по правам предпринимателей.
Однако цели пока нельзя считать достигнутыми, так как государственные усилия в поддержку и защиту прав бизнеса и на ослабление контрольно-надзорных функций по-прежнему имеют больше декларативный характер, чем практические результаты. «Буксует» и давно объявленная административная реформа, несмотря на то, что в части перевода государственных услуг бизнесу в электронную форму наблюдаются положительные изменения.
Некоторые изменения в лучшую сторону возможно проявятся с началом действия федерального закона, устанавливающего риск-ориентированный подход. Также ожидается принятие проекта закона «о самозанятых гражданах», однако эффект от его принятия подвергается критике, исходя из реальных условий существования российского бизнеса.
Законопроект устанавливает следующие критерии самозанятых граждан: «Физическое лицо, самостоятельно осуществляющее на свой риск основанную на личном трудовом участии деятельность по оказанию услуг, выполнению работ для физических лиц, направленную на систематическое получение прибыли; не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя; не имеющее наемных работников». Критерии определения понятия «самозанятые граждане» должны быть определены в целях обеспечения защиты их прав, установления упрощенного порядка их деятельности, предоставления льгот, как отмечают разработчики. Текстом законопроекта будет утвержден закрытый перечень конкретных видов экономической деятельности для самозанятых.
Критикуя действующий Закон № 294-ФЗ, следует отметить, что прописанная в ст.24 общественная защита прав (помимо защиты своих прав самим субъектом контроля) в действительности не предоставляет широких возможностей для предпринимателей и защитников по делу, в силу положений статьи о том, что общественная защита может осуществляться исключительно объединениями таких же организаций либо СРО, причем исключительно для членов конкретных объединений (которых, на самом деле, существует довольно ограниченное число и далеко не по всем видам деятельности). Такое условие противоречит основным принципам правового регулирования в вопросе выбора способа защиты своих прав и ограничивает права многих общественных НКО на защиту предпринимателей.
Также, в целях защиты прав предпринимателей в Госдуму вносится проект закона № 210417-6 о внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Изменения направлены на исчерпывающий характер перечней нормативных актов, означающий, что обязательное требование, не включенное в такой перечень, не должно являться предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
С другой стороны, некоторые правила для малого и среднего бизнеса в последние годы подвергаются законодательному «ужесточению». Можно привести пример с дополнительными требованиями по использованию контрольно-кассовой техники (ККТ), вступающими в силу в июле 2017 г. Такие требования установлены несмотря на то, что в РФ существует огромное количество территорий, не охваченных стабильно действующим интернетом, при этом утвержденный список «освобожденных» от ККТ территорий существенно ограничен.
ЛИТЕРАТУРА
1.Конституция РФ.
2.Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
3.Проект закона № 060516-6 «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ».
4.Федеральный закон от 13.07.2015 № 246-ФЗ.
5.Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
6.Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
7.Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806.
8.Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373.
9.Сайт Министерства экономического развития РФ https://economy.gov.ru/minec/
10.Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2015 году.
11.Постановление КС РФ от 18.07.2008 № 10-П по делу о проверке конституционности положений абз. четырнадцатого ст.3 и п.3 ст.10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гр. В.В. Михайлова.
12.Постановление Пленума ВС РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
13.Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р.
14.Приказ Генеральной прокуратуры № 93 от 27.03.2009.