КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
Тема: «Принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)»
»
Выполнила:
Джеломанова Наталья Владимировна
гр.ЗЭОм-Ю01-15-1
Санкт-Петербург
ВВЕДЕНИЕ
Предпринимательскую деятельность вправе осуществлять лица, зарегистрировавшиеся с этой целью в государственных органах в установленном порядке как юридические лица либо индивидуальные предприниматели. Конституцией РФ провозглашена свобода предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности (ст.34 Конституции). При этом с самой первой своей редакции Федеральный закон от 08.08.2001 №129-ФЗ устанавливал, что для государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей необходимо было указывать сведения об учредителях, прикладывать копии учредительных документов с указанием для коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого), сведения о выданных лицензиях.
В дальнейшем при регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя ввели необходимость указания идентификационного номера налогоплательщика, даты постановки на учет индивидуального предпринимателя в налоговом органе; кодов по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности; номера и даты регистрации индивидуального предпринимателя в качестве страхователя. Обязательное указание на сведения о банковских счетах было включено в 2003 г., но исключено с 2011 г. Государственная регистрация юридических лиц при их создании требует меньшего числа подаваемых сведений, а создаваемых в порядке реорганизации – большего.
При этом «иная экономическая деятельность» в законодательстве РФ не имеет ни строгой ни вообще какой-либо дефиниции. Косвенно Налоговый кодекс упоминает об иной экономической деятельности, перечисляя адвокатов, нотариусов, арбитражных управляющих, как частнопрактикующих лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями по роду своей деятельности (что согласуется с тем, что заниматься предпринимательской деятельностью адвокату и нотариусу запрещено, а арбитражному управляющему разрешено при определенном условии), но имеющих заработок от индивидуальных услуг. Также, строго говоря, есть неточность не в определении предпринимательской, или хозяйственной, деятельности, но в синонимии этих терминов, что отражается не только на некоторых противоречиях правоприменения, но даже и на коллизионности некоторых норм.
Последнее десятилетие в РФ в законодательной и правоприменительной практике провозглашена тенденция к ослаблению контроля (надзора) со стороны уполномоченных органов во исполнение административной реформы и стратегии государственной поддержки малого и среднего бизнеса. Министерство экономического развития РФ, являясь регулятором контрольно-надзорных функций в отношении хозяйствующих субъектов, не только принимает подзаконные акты, но и представляет ежегодные Доклады об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). При непосредственном участии Минэкономразвития были приняты не только федеральные законы в этой сфере, но и утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы». Издан Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Принципы защиты прав предпринимателей отчасти нашли отражение первоначально в Федеральном законе от 08.08.2001 № 134-ФЗ, впоследствии - в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ, действующем на настоящий момент. Вслед за Законом № 294-ФЗ было принято Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»).
Постановлением № 373 на каждое федеральное, региональное ведомство, а также на муниципальные органы наложена обязанность - разработать и принять административный регламент, детально регламентирующий оказание каждой государственной услуги и исполнения каждой государственной функции, в том числе в области контроля (надзора). До принятия федеральных законов о защите прав предпринимателей и повсеместного принятия административных регламентов правовое регулирование контрольно-надзорной функции государства в некоторой степени было отражено только в положениях о службах федерального и регионального надзора, утвержденных приказами соответствующих министерств, приказах генеральной прокуратуры, Министерства экономического развития.
Понимая, что ход административной реформы нельзя признать удовлетворительным, в последние годы государство стало предпринимать дополнительные законодательные меры по ослаблению давления контрольно-надзорных органов на предпринимательскую деятельность. Так, был принят Федеральный закон от 13.07.2015 № 246-ФЗ, который вводит риск-ориентированный подход, вступающий в силу в соответствующей части 01.01.2018 г. Ему следует Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»).
Также Минэкономразвития подготовлен, но до сих пор не внесен в Госдуму проект беспрецедентного в РФ закона о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.
Министерство экономического развития как регулятор контрольно-надзорных функций органов государственной власти, местного самоуправления. Административная реформа
Одна из основных задач Министерства экономического развития – совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций в различных сферах общественных отношений для преодоления существующих административных барьеров. Такая работа преследует, в том числе, цели повышения инвестиционной привлекательности и формирования благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.
Органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля подведомственны и подотчетны Министерству экономического развития РФ. Минюст, Минфин и Минтруд также являются регламентирующими ведомствами для относящихся к их ведению видов государственного контроля (надзора), но основная роль в этой государственной функции отводится Минэкономразвития.
То, что созданные внутри практически каждой из перечисленных отраслей контролирующие структуры сходятся в одной точке – и именно в Министерстве экономического развития, в которое подаются ежегодные доклады о состоянии дел в сфере контроля (надзора) для подготовки Министерством сводных докладов, должно иметь логическое объяснение. Объясняется главенствующая роль Минэкономразвития в регулировании государственного контроля (надзора) тем, что государственное регулирование и контроль можно распространить только на организации, вовлеченные в макро- и микроэкономику. В этом экономическая природа государственного контроля (надзора) и никакой иной сущностью он не обладает, никаких других целей кроме содействия экономическому развитию не должен преследовать в государстве, которое находится на пути демократического развития. Важно понимать, что и административный штраф как вид административного наказания в первую очередь и главным образом несет экономическую функцию.
Таким образом, в сферу действия государственного регулирования и контроля могут попадать не все без исключения юридические лица, а только следующие: те, которые являются хозяйствующими, или экономическими, субъектами (негосударственные коммерческие организации, государственные корпорации и компании, вносящие свой вклад в экономику, но извлекающие при этом прибыль) и те, которые существуют на бюджетное финансирование (некоммерческие организации, содействующие экономическому развитию и не извлекающие прибыль). Промежуточное положение занимают некоммерческие организации (как правительственные, так и неправительственные), которые вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, не противоречащую заявленным в их уставах целям, извлекать прибыль, наращивать целевой капитал.
На средства государственного бюджета существуют государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, органы власти, местного самоуправления. Целевое бюджетное финансирование выделяется и так называемым социально ориентированным (неправительственным, негосударственным) некоммерческим организациям, в силу чего они также подлежат государственному контролю (надзору) и входят в сферу влияния Министерства.
В 2010-2012 гг. Правительством РФ утверждено 19 планов-графиков реализации предложений по оптимизации государственного регулирования в сферах от сельского хозяйства и градостроительства до деятельности МЧС, Росстандарта, Ростехнадзора.
На портале Административной реформы (ar.gov.ru) публикуются отчеты о состоянии выполнения планов федеральными органами исполнительной власти в разрезе отраслей и ведомств, ответственных за реализацию конкретных мероприятий планов. Сводный отчет по отраслям отражает степень исполнения федеральными органами исполнительной власти мероприятий, предусмотренных отраслевыми планами. А сводный отчёт по ведомствам – активность каждого федерального органа исполнительной власти по реализации им, как головным исполнителем, мероприятий, предусмотренных отраслевыми планами.
Следует отметить, что до принятия административных регламентов не существовало единых требований к структуре и содержанию нормативных правовых актов, устанавливающих порядок реализации органами государственной власти тех или иных полномочий. Порядок предоставления большинства государственных и муниципальных услуг (исполнения государственных и муниципальных функций) регулировался документами различного уровня, при этом нередко не существовало единого документа, описывающего такой порядок.
Разработка административных регламентов позволила систематизировать полномочия органов государственной власти. В настоящее время административный регламент является единственным документом, содержащим всю необходимую информацию, предусмотренную законодательными актами, актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, необходимую как для граждан, так и для должностных лиц (сроки, перечень документов, основания для отказа, ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, контактная информация, стандарт комфортности и пр.).
Законом запрещается требовать от граждан и предпринимателей предоставления информации или документов, которые уже имеются в соответствии с законодательством в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления, а также информации или документов, предоставление которых не предусматривается напрямую нормативными актами.
Разработка общероссийских классификаторов, в том числе ОКВЭД, также является одним из направлений деятельности Минэкономразвития. Общероссийские классификаторы используются в правовых актах в социально-экономической области для однозначной идентификации объектов правоотношений. Упрощая, можно констатировать, что в отсутствие у субъекта объекта правоотношений такому субъекту невозможно предъявить требования, на соблюдение которых направлен государственный контроль (надзор). Объект в данном случае это, например, продукция или производственные мощности для производства данной продукции (товаров, услуг) – то есть материальная основа для осуществления данного вида экономической деятельности и материальный или нематериальный результат экономической деятельности.
Позиции высших судов по защите прав предпринимателей
Конституционный Суд РФ в связи с поступающими в его адрес жалобами предпринимателей, не раз озвучивал свою позицию в отношении конституционной свободы экономической деятельности в РФ и недопустимости незаконных мер, ее ограничивающих. Несмотря на восьмилетнюю давность одного из постановлений КС, оно не только актуально, но и содержит четкую позицию. Это Постановление КС РФ от 18.07.2008 № 10-П по делу о проверке конституционности положений абз. четырнадцатого ст.3 и п.3 ст.10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гр. В.В. Михайлова.
Так, по п.2 Постановления в РФ как демократическом правовом государстве в качестве основ конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 1, часть 1; статья 8, часть 1). Соответственно, статья 34 (часть 1) Конституции РФ закрепляет право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
В Российской Федерации, говорится далее в Постановлении, должны создаваться максимально благоприятные условия для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятия специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики и тем самым - на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.
Именно эту цель преследовал федеральный законодатель, формулируя основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) органами, уполномоченными на его проведение в соответствии с законодательством РФ, за соблюдением обязательных требований, предъявляемых к товарам (работам, услугам), в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», утверждает КС РФ.
Контрольная функция государства, согласно п.3 Постановления, по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в том числе в сфере гражданского оборота. По смыслу статей 10 и 114 Конституции РФ, государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти, и возлагая на эти органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.
Вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, должны быть соразмерными конституционно значимым целям и во всяком случае не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе. Конституционные принципы правового государства требуют от федерального законодателя при выборе средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности основываться на сложившейся в РФ отраслевой системе правового регулирования и общих принципах соответствующих отраслей права - публичного или частного. При этом он вправе и обязан учитывать социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий.
В данной жалобе в КС РФ был поставлен вопрос об изъятии денежных средств у индивидуального предпринимателя. КС РФ признал несоответствующими Конституции те положения Закона, которые не предусматривали конкретные сроки, в течение которых возможно возбуждение органом государственного контроля (надзора) процедуры изъятия денежных средств, усмотрев в этом наделение органов государственного контроля (надзора) фактически неограниченной свободой усмотрения в отношении как самого принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей денежных средств, так и периода его возможного осуществления, а равно критериев определения размеров, в пределах которых возможно взыскание денежных средств, и учета особенностей субъектов предпринимательской деятельности - индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24.02.2004 № 3-П дало разъяснение о том, что принципом экономической свободы предопределяются конституционно гарантируемые правомочия, составляющие основное содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Реализуя данное право, закрепленное в статье 34 (часть 1), граждане вправе определять сферу этой деятельности и осуществлять соответствующую деятельность в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами путем участия в хозяйственном обществе, товариществе или производственном кооперативе, то есть путем создания коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства, самостоятельно выбирать экономическую стратегию развития бизнеса, использовать свое имущество с учетом установленных Конституцией РФ гарантий права собственности (статья 35, часть 3) и поддержки государством добросовестной конкуренции (статья 8, часть 1; статья 34, часть 2).
Предпринимательская деятельность представляет собой самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, цель которой - систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Деятельность акционеров не является предпринимательской (она относится к иной не запрещенной законом экономической деятельности), однако и она влечет определенные экономические риски, поскольку само акционерное общество предпринимательскую деятельность осуществляет.
Право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности служит основой конституционно-правового статуса участников хозяйственных обществ, в частности акционеров акционерных обществ - юридических лиц, а также физических лиц, в том числе не являющихся предпринимателями, которые реализуют свои права через владение акциями, удостоверяющими обязательственные права ее владельца по отношению к акционерному обществу.
В соответствии со статьей 71 Конституции в ведении РФ находится установление правовых основ единого рынка. Тем самым обеспечивается единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. При этом конституционным критерием соотношения между свободой экономической деятельности и обязанностью государства установить правовые основы единого рынка служат конституционные принципы, в силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально ориентированной рыночной экономикой.
Интересно Постановление КС РФ от 25.02.2014 № 4-П о штрафах в размере ниже низшего предела. По мнению КС РФ значительные минимальные размеры административных штрафов не позволяют обеспечить применение соразмерного и дифференцированного в зависимости от материального положения нарушителя административного наказания и тем самым создают предпосылки для необоснованного ограничения права собственности и права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью. Таким образом, КС подчеркивает, что административному наказанию подлежит экономический субъект и собственник, указывая тем самым на экономическую сущность привлечения к административной ответственности за нарушение требований безопасности работ, услуг и процессов.
На защиту прав предпринимателей также обращено и Постановление Пленума ВС РФ от 24.10.2006 № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях».
Постановления по делам об административных правонарушениях обжалуются в апелляционную инстанцию и пересматриваются надзорной инстанцией в порядке КоАП РФ. С 15.09.2015 г. предписания надзорных органов оспариваются по Кодексу административного судопроизводства РФ (ранее – в порядке главы 25 ГПК РФ). Как подтверждено Определением ВС РФ от 12.05.2017 № 309-КГ17-5357 по делу № А60-29411/2016:
«Поскольку вынесение административным органом предписания вне процедуры проведения проверки является грубым нарушением Закона № 294-ФЗ, суды пришли к выводу о недействительности оспариваемого предписания».