КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА
Тема: «Территориальное общественное самоуправление»
Выполнила:
Джеломанова Наталья Владимировна
гр.ЗЭОм-Ю01-15-1
Санкт-Петербург
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время в России особенно остро ощущается проблема становления и функционирования территориального общественного самоуправления. Это связано, прежде всего, с тем, что без развитого местного самоуправления невозможна модернизация государственного управления в стране, а также дальнейшее проведение административных реформ. Формы организационной деятельности местного самоуправления закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.
В статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Органы территориального общественного самоуправления не являются органами, через которые осуществляется власть народа и не входят в систему органов местного самоуправления. Степень развития ТОС в муниципальном образовании и субъекте РФ должна свидетельствовать о процессах демократизации общественного сознания как в пределах отдельного региона, так и во всей стране.
Однако на практике мы наблюдаем, с одной стороны, повышение активности граждан, их желание объединяться для решения проблем на местном уровне, как бы в границах того конкретного места, где они проживают, с другой стороны – уклонение государства от исполнения некоторых своих важнейших функций в части бюджетного финансирования, которое, разумеется, связано и с неоднозначной экономической и внутриполитической ситуацией в стране.
В 90-е годы изменились не только законодательство и административно-территориальное устройство – сменился государственный строй. Россия встала на путь демократического развития. Казалось бы, граждане должны были получить теперь больше прав, чем они имели при ограничивающим их в правах советском строе. И они получили такие права, возникла частная собственность: на квартиры, комнаты, дачные и садовые дома, земельные участки. Однако вместе с правами они получили обязанностей более, чем у них было раньше. Да, теперь они вправе распоряжаться своей собственностью, и вместе с этим обязаны содержать (как и содержали) свои квартиры, земельные участки, садовые и дачные домики. Но парадоксально, что они оказались также обязанными содержать инженерные сети своего многоквартирного дома, за многие десятилетия самортизированные государством (которое было и собственником и балансодержателем). Ежемесячно делать взносы на капитальный ремонт многоквартирного дома, рискуя не дожить до того момента, когда он будет произведен.
Такое же неправовое решение с подачи исполнительных органов власти вопроса с инфраструктурой прогнозируется аналитиками в отношении садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан в связи с принятием проекта закона №1160742-6. На состоявшихся в ноябре 2016 г. общественных слушаниях с критикой законопроекта и требованием его отзыва выступали не только представители органов управления таких объединений, но и представители созданных ими союзов, ассоциаций, общественных движений. Однако на настоящий момент мы не видим, что поднятые ими вопросы нашли понимание у разработчиков законопроекта.
Комментарии к законодательным основам территориального общественного самоуправления в РФ
Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах любых территорий проживания граждан от жилого микрорайона и сельского населенного пункта, не являющегося поселением в силу малочисленности проживающего в нем населения, до многоквартирного жилого дома, его подъездов и группы жилых домов (в том числе индивидуальных).
Согласно ст.27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Формулировка «осуществление инициатив под свою ответственность» требует разъяснений не только с позиции норм 131-ФЗ, но и с позиции общих принципов правового регулирования, так как порождает неопределенность, поскольку вопросы местного значения на любой части территории поселения (а любое городское либо сельское поселение в настоящее время имеет статус муниципального образования) находятся в ведении и являются расходным обязательством муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление (далее по тексту – ТОС) осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС, которые избираются на таких собраниях и конференциях.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Таким образом, регистрация принятых гражданами уставов ТОС – это обязательное условие, однако государственная регистрация ТОС в одной из организационно-правовых форм юридического лица – необязательное. Юридический факт создания (учреждения) корпоративной некоммерческой организации ТОС должен быть отражен в уставе.
Трудно назвать существование такого юридического лица несомненным преимуществом перед ТОС, не являющимся юридическим лицом, так как негосударственные коммерческие и некоммерческие организации в российских реалиях существуют в достаточно непростых условиях и обстоятельствах. Большинство из них испытывает неправомерное давление со стороны государственных органов, несмотря на объявленную несколько лет назад административную реформу.
Достаточно спорные нормы содержит ч.6 ст.27 Закона № 131-ФЗ, например, следующую: собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Противоречие здесь заключается в том, что именно следует понимать под «жителями» и следует ли признавать «жителями» исключительно граждан, зарегистрированных на этой территории по месту жительства.
Норма не содержит положения об обязательности регистрации по месту жительства для осуществления ТОС, таким образом, остается вероятность неправильного толкования ч.6 ст.27 органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит регистрация устава ТОС. По общему правилу такое условие противоречило бы праву и законодательству, поскольку Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» не запрещает гражданам фактически проживать в любом месте по выбору граждан. С учетом того, что не в любом помещении гражданин может зарегистрироваться по месту жительства, а только в том, которое изначально зарегистрировано как жилое либо признано жилым в установленном порядке, к жителям следует относить и граждан, постоянно проживающих в собственных домах, но не зарегистрированных в них по месту жительства.
Дефиниции понятия «житель» российское законодательство не содержит, чем не оправдано использование такого термина в статьях о ТОС Закона № 131-ФЗ, так как оно допускает неправильное правоприменение. В связи с приведенными выше замечаниями следует также упомянуть садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан в том аспекте, что многие садоводы и дачники в настоящее время круглогодично проживают в своих «загородных» домах без регистрации в них по месту жительства и вправе проживать не только потому, что такие дома являются их собственностью, но и в силу того же Закона о праве граждан на свободу передвижения. Дополнительно – что касается Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также Москвы и Московской области – абзацы 3 и 4 ст.5 Закона № 5242-1 гласят:
«Гражданин РФ вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области.
Гражданин РФ вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области».
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления ТОС считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
По аналогии с исключительной компетенцией общих собраний членов негосударственных некоммерческих организаций к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся установление структуры органов ТОС; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; избрание органов ТОС; определение основных направлений деятельности; утверждение сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.
Деятельность органов управления, тем более – «деятельность органов ТОС» также не является строго дефинированным юридическим понятием, так как здесь не может иметься в виду экономическая деятельность (соответствующего вида экономической деятельности в классификаторе не существует), а следует, видимо, понимать буквально и в «бытовом» смысле – то, что органы ТОС «делают» и чем занимаются. Правовые нормы не должны содержать таких неопределенных терминов.
Интересен п.3 ч.8 ст.27, согласно которому органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.
Эта норма п.3 не выдерживает никакой критики. Хозяйственная деятельность органов управления (а не хозяйственная деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя) - это юридический и экономический нонсенс, особенно в случае если данное ТОС не зарегистрировано в качестве юридического лица. Орган управления какого-либо юридического лица не может являться экономическим (хозяйствующим) субъектом. В случае же если ТОС не является юридическим лицом, охарактеризовать такую хозяйственную деятельность можно как совместное хозяйствование граждан по договоренности между ними.
При этом «полезную» норму содержит п.4 ч.8 ст.27 о том, что органы ТОС вправе участвовать в законотворчестве - вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления.
Следует также отметить, что по п.10 ч.8 ст.27 органам местного самоуправления запрещено устанавливать дополнительные требования к уставу ТОС, но в то же время по п.11 порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом самого муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами его представительного органа. Здесь нужно оговориться, что благодаря тому, что муниципальные образования принимают свои уставы согласно типовому уставу для МО, не следует ожидать серьезных разночтений в уставах разных МО в части порядка организации ТОС и выделения им средств местного бюджета, то есть вероятность того, что разные МО будут определять разные для ТОС условия, мала.
В том, что устав ТОС принимается объединенными действиями граждан, но не в целях создания юридического лица, полагаю, нет противоречия законодательству. Это своего рода принятие устава коллектива, что законом не запрещено. Положения ст.27 об уставе ТОС содержат аналогию с положениями российского законодательства об уставах корпоративных юридических лиц.
Сомнительно следующее положение уставов - о необходимости установления порядка приобретения имущества, а также порядка пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами. Имущественные отношения есть неотъемлемая часть гражданско-правовых отношений, а ГК РФ не предусматривает наделения имущественными правами каких-либо коллективов, несмотря на то, что в переходный постсоветский период в практике такое понятие как коллективная собственность встречалось. Также, наличие обособленного имущества, способность осуществлять имущественные права есть основополагающий признак юридического лица, а ТОС может им не являться.
Еще одно замечание – по поводу п.1 ч.9 ст.27 о том, что в уставе ТОС устанавливается территория, на которой оно осуществляется. Понятие «территории» также относится к не определенным законом понятиям. Понятие «границ территории» применяется только к границам муниципальных округов, муниципальных районов, субъектов РФ. Поскольку без утверждения границ определить какую-либо отдельную территорию юридически и административно не возможно, то установить в уставе ТОС определенную территорию также представляется невозможным. Установление границы какой-либо территории внутри муниципального образования (округа) необоснованно и неправомерно.
Кроме того, закреплять какую-либо территорию ТОС в уставе нецелесообразно, так как в любой момент к ТОС захотят присоединиться и принять в нем участие какие-либо другие жители «окрестных» индивидуальных домов, многоквартирных домов, муниципального образования. Вносить в связи с этим изменения в устав (как того требует ст.27 Закона № 131-ФЗ) несколько абсурдно, не говоря уже о том, что ради этого созывать собрание, имеющее необходимый кворум, как мы видим это на примере общих собраний ТСЖ, СНТ и т.п. – затруднительно и в сжатые сроки не осуществимо.