РОЛЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ (ГОСУДАРСТВЕННЫХ) ФИНАНСОВ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ

Государственные финансы обеспечивают для органов госу­дарственного управления возможность выполнять свои основные функции по созданию условий для нормального политического экономического и социального развития. Основными функциями государства, обеспечивающими нормальное экономическое и со­циальное развитие, являются:

● разработка, принятие, реализация и совершенствование за­конодательных актов, в том числе формирующих институ­циональные основы рыночного хозяйства;

● оказание государственных услуг общего назначения;

● разработка концепции и стратегии социально-экономичес­кого развития и их реализация;

● разработка и реализация экономической политики;

● разработка и реализация социальной политики, финанси­рование основных общественных и социальных услуг, под­держка слабо защищенных групп населения;

● разработка и реализация мер в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

● регулирование процесса интеграции в мировую политичес­кую систему и мировую экономику;

● осуществление мер по охране окружающей среды.

Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и го­сударственные внебюджетные фонды, используются для расходов на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетво­рены за счет частного предпринимательства. К ним, в частности, относятся государственное управление, общественная безопас­ность граждан, социальные программы, экология, оборона. Соби­рая и распределяя денежные ресурсы, государство получает воз­можность корректировать действие саморегулирующегося рыноч­ного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. С их помощью осуществляется перераспре­деление ВВП между секторами и отраслями экономики, социаль­ными группами населения и регионами страны, государственное регулирование и стимулирование экономики с учетом долгосроч­ных интересов страны. Перераспределение ресурсов между секто­рами экономики, отраслями, социальными группами и террито­риями является важным рычагом структурной перестройки экономики, средством реализации целевых и научно-технических программ.

Финансовая политика государства, определяемая его действи­ями в области получения доходов, объема и направлений государ­ственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, эко­номический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредит­но-денежных мер для максимального приближения ВВП к его по­тенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабиль­ного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности – осуществление мер по уменьшению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.

При экономическом спаде может осуществляться стимулиру­ющая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов, снижении налогов и, соответственно, увеличении дефи­цита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная поли­тика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, уве­личение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюдже­та или его положительное сальдо.

Крупным направлением бюджетной политики и, соответ­ственно, функций бюджета является использование бюджетных средств для экономической и социальной стабильности, создания условий экономического роста, сглаживания последствий эконо­мических и финансовых кризисов. При этом все большее внима­ние уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой эко­номики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Государственные инвестиции в различных странах состав­ляют от 20 до 40% общего объема инвестиций.

Одной из важнейших задач государства является финансирова­ние разработки и реализации социальной политики, основных обще­ственных и социальных услуг и поддержка слабо защищенных слоев населения, обеспечение возможно более справедливого рас­пределения благ между членами общества. Эта функция обеспечи­вается расходованием государственных средств на образование, здравоохранение, социальное страхование, жилищно-коммуналь­ные услуги. Государственная политика может способствовать со­кращению бедности и неравенства, содействовать улучшению условий развития отсталых в экономическом отношении регионов, а также так называемых неперспективных регионов, ликвидируя почву для политической и социальной нестабильности. Государ­ственные органы в значительной мере осуществляют страхование граждан от ряда угроз их экономической безопасности. Это осу­ществляется, в частности, путем пенсионного обеспечения в пре­клонном возрасте, медицинского страхования в случае заболева­ний, страхования от безработицы. В ряде стран государственные формы страхования являются основными. В других значительную часть расходов несет частный сектор. Наиболее развитыми явля­ются системы социального страхования европейского типа.

Объем предоставляемых общественным сектором экономики товаров, услуг и трансфертов малообеспеченным семьям в значи­тельной мере зависит от уровня социально-экономического раз­вития стран. Попытки стран с менее развитой экономикой обес­печить своим гражданам такой же объем товаров и услуг, как и в развитых странах, обречены на провал в силу недостатка средств. Сначала нужно добиться повышения экономического потенциала страны. Соответствие роли государства его экономическому и фи­нансовому потенциалу достигается путем корректировки сферы обязанностей государства, сужения или расширения сферы его от­ветственности. Такая корректировка может производиться на ос­нове изменения финансируемых и выполняемых государством функций по обеспечению предоставляемых им общественных благ, снятия или принятия новых обязательств, требующих государ­ственных расходов. Сложной проблемой уменьшения объема благ, предоставляемых государством населению, является опасность усиления социальной напряженности. Необходимо, чтобы обще­ство, и прежде всего наименее обеспеченная его часть, восприняло эти меры хотя и без удовольствия, но как неизбежную вынужден­ную меру, носящую временный характер.

Сосредоточивая в своих руках и расходуя огромные финансовые ресурсы, органы государственного управления являются самосто­ятельным крупным участником экономических и финансовых процессов в стране: в государственных финансах различных стран аккумулируется от четверти до половины ВВП, органы государ­ственного управления выступают в роли крупнейших (15-25% ВВП) покупателей на рынке товаров и услуг.

Место и роль государственных финансов в экономической жиз­ни определяются как самим фактом мобилизации, перераспреде­ления и расходования средств, так и целенаправленной государ­ственной политикой в области государственных финансов. В связи с этим государственные финансы рассматриваются не только как инструмент привлечения средств с помощью обязательных плате­жей, но и как один из ведущих экономических рычагов государства. Позитивное воздействие на производство, накопление капитала и развитие человеческого капитала является одной из центральных задач государственных финансов.

Важнейшим направлением государственного воздействия на экономику посредством государственных финансов является по­литика в области доходов (прежде всего налоговая политика) и расходов, способов финансирования дефицита бюджета и управ­ления государственным долгом.

Налогообложение является основным инструментом, опреде­ляющим масштабы аккумулирования образующихся в экономике доходов в централизованных фондах бюджетов государственных и муниципальных органов управления и в государственных внебюд­жетных фондах. В этом плане оно оказывает непосредственное воздействие на величину фондов денежных средств предприятий, которые могут быть использованы на накопление капитала. При широкой налоговой базе и равномерной налоговой нагрузке на экономические единицы обеспечивается нейтральность налоговой системы по отношению к предприятиям различных секторов и от­раслей экономики. В этом случае налогообложение само по себе не оказывает влияния на перемещение финансовых ресурсов меж­ду секторами экономики и отраслями производства. В то же время органы государственной власти могут использовать систему нало­говых ставок, льгот и ускоренной амортизации в целях привлече­ния ресурсов в перспективные отрасли и производства, ускорения инновационных процессов, развития отдельных регионов и дости­жения других целей в интересах общества в целом. Эти рычаги способны оказать серьезное влияние на объем производства, пред­ложение и спрос на отдельные виды товаров и услуг.

Государственные расходы являются затратами, связанными с осуществлением государством своих функций. Расходы складыва­ются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государ­ственных служащих, трансфертов, связанных с социальными вы­платами, и процентных платежей по государственному долгу. Го­сударство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая как общий объем расходов, так и расходы на отдель­ные сектора и отрасли экономики (более подробно эти вопросы рассматриваются в главе 20 «Общественные (государственные) расходы и их роль в реализации функций сектора общественного управления»). Укрупненно в составе государственных расходов по своему функциональному назначению могут быть выделены:

● расходы на государственные услуги общего назначения (на законодательные и исполнительные органы власти, внеш­нюю политику, оборону, поддержание общественного по­рядка, безопасности и т.п.);

● расходы на общественные и социальные услуги (на образо­вание, здравоохранение, социальное страхование и обеспе­чение, жилищно-коммунальное хозяйство, средства массо­вой информации, культуру и т.п.);

● расходы на государственные услуги, связанные с экономи­ческой деятельностью (на обеспечение более высокой эф­фективности хозяйственной деятельности, создание усло­вий экономического роста, целевые программы экономи­ческого характера, создание новых рабочих мест и т.п.).

В рамках финансовой системы государство оказывает влияние на экономическое развитие с помощью государственных дотаций, субсидий, кредитов, государственных инвестиций, государственно-­частного партнерства, государственных расходов на закупку товаров и услуг, а также способами финансирования дефицита бюджета. При расходовании средств государство осуществляет финансирование государственных программ, направленных на содействие развитию тех или иных отраслей и производств, изменение структуры произ­водства, субсидирует отдельные отрасли и предприятия. Рычагами государственного воздействия являются также льготные и беспро­центные кредиты и гарантии по банковским ссудам.

Выполняемые государством функции и экономическая поли­тика зависят от уровня развития и состояния экономики и степени участия государства в экономической жизни, финансировании со­циальных расходов, стимулировании сбережений и накоплений и т.д. в диапазоне от всеохватывающей планово-распределительной системы до чисто рыночной, свободной Экономики. Однако и пер­вое и второе является крайностью. Свободного рынка практически не существует. Экономика государств является, как правило, сме­шанной. В ней взаимодействуют государственный и частный сек­тора. Основная проблема заключается не в том, должно ли госу­дарство вмешиваться в экономику, а в масштабах этого вмешатель­ства и его характере. Масштабы аккумулирования ресурсов и государственного воздействия больше в странах с социально ори­ентированной экономикой и сильным влиянием государства и государственных финансов и меньше в странах, проводящих курс на либерализацию экономики.

Государственное регулирование позволяет согласовывать инте­ресы частного предпринимательства с интересами общества в це­лом. Оно может способствовать развитию человеческого капитала на основе поддержки систем образования, здравоохранения и со­здания более благоприятных условий жизни, способствовать смяг­чению кризисных процессов, содействовать развитию инноваций и крупным прогрессивным структурным сдвигам, осуществлять институциональные преобразования, обеспечивать создание ин­фраструктуры, способствующей развитию как социальной сферы, так и производственной деятельности.

Необходимо также учитывать, что доходы и расходы государства тесно связаны с государственными активами и пассивами и ока­зывают на них непосредственное влияние. Потоки средств, посту­пающих и выходящих из органов государственного управления, при водят к изменению активов и пассивов. На этой основе может составляться баланс активов и пассивов государства, характеризу­ющий стоимость активов, находящихся в его собственности в определенный момент времени, и финансовых требований к нему со стороны институциональных единиц других секторов. Общая стоимость активов государства за вычетом требований к нему об­разует чистую стоимость активов и отражает стоимость принадле­жащего ему имущества. Активы подразделяются на финансовые и нефинансовые. К финансовым активам относятся финансовые требования (денежные средства, ценные бумаги и др.), монетарное золото и специальные права заимствования, предоставляемые МВФ. К нефинансовым активам относятся основные фонды, за­пасы материальных оборотных средств и ценности. Величина чис­той стоимости активов и ее динамика, определяемая соотношени­ем входящих и исходящих потоков средств, являются важнейшими характеристиками финансового состояния государства.

Государственное регулирование в области финансов, так же как и в других сферах экономики, является не только необходимым, но и неизбежным. Вместе с тем следует учитывать, что его направ­ления и масштабы имеют объективно обусловленные границы. Чрезмерное вмешательство государства чревато ослаблением эко­номических стимулов, утратой обоснованных критериев оценки ситуации, снижением эффективности экономики.

Финансовое регулирование осуществляется наряду и во взаи­модействии с другими экономическими регуляторами. Такими регуляторами являются, в частности, цены, валютная и таможен­ная политика. Использование этих и других регуляторов должно быть подчинено общим стратегическим целям социально-эконо­мического развития, задачам и общей экономической политике на каждом этапе развития.

 

ПЛАНИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

Финансовое (бюджетное) планирование осуществляется в соответствии с социально-экономической политикой государства. В процессе бюджетного планирования определяются финансовая политика, объем финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюдже­те, источники поступлений средств, объем и направления расхо­дов, величина дефицита бюджета, объемы и источники внешних и внутренних заимствований для его покрытия, величина государ­ственного долга и расходы на его обслуживание.

Бюджетное планирование влияет на распределительные про­цессы в экономике. от него, в частности, зависят масштабы и про­порции перераспределения доходов предприятий различных форм собственности, секторов и отраслей экономики, размеры их на­коплений, величина подоходного налога, поступающего из доходов населения, доля поступлений от предприятий и населения в дохо­дах бюджета. Одной из острых проблем финансовой политики и бюджетного планирования является определение пропорций фе­дерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общем объеме доходов и расходов консолидированного бюджета.

Система финансовых планов по длительности их действия включает годовые финансовые планы, перспективные (средне­срочные) финансовые планы и долгосрочные финансовые планы (бюджетные прогнозы).

Годовые финансовые планы представляют собой финансовые пла­ны на предстоящий год. Основными показателями бюджета явля­ются общий объем доходов, общий объем расходов и дефицит бюд­жета. Наряду с общим объемом доходов, в бюджете должны содер­жаться доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов. Общий объем расходов бюджета должен быть распределен по главным получателям бюджетных средств в соответствии с ведомственной классификацией, а также по разде­лам и подразделам функциональной и экономической классифи­каций. В расходах выделяются также средства целевых бюджетных фондов и объемы финансовой помощи бюджетам других уровнейуправления. В отношении дефицита федерального бюджета кроме его общего размера определяются источники финансирования за счет внутренних заимствований, верхний предел государственного долга на 1 января следующего за планируемым года, предел госу­дарственных внешних заимствований, объемы и перечень внешних заимствований, верхний предел государственного внешнего долга. В бюджете определяются также объемы кредитов, предоставляемых иностранным государствам, международным организациям и ино­странным юридическим лицам.

Перспективный (среднесрочный) финансовый план. В России в настоящее время осуществлен переход к трехлетнему планирова­нию. В рамках многолетнего планирования бюджетный цикл на­чинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюд­жетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменений внешних фак­торов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план утверждается законодательно, получая статус многолетнего (ук­рупненного) бюджета. Таким образом, бюджет на очередной фи­нансовый год является составной частью трехлетнего финансово­го документа, увязывающего годовое финансовое планирование со среднесрочным. Это, с одной стороны, обеспечивает преем­ственность государственной политики и предсказуемость распре­деления бюджетных ассигнований, с другой – позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректиров­ки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Целями разработки перспективного финансового плана являются:

● определение предполагаемых среднесрочных тенденции развития экономики и социальной сферы;

● комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявление необходимости и возможности осуществления в перспек­тиве мер в области финансовой политики;

● отслеживание долгосрочных негативных тенденций для своевременного принятия соответствующих мер.

Среднесрочное финансовое планирование в России не лишено недостатков. Провозглашен, но практически слабо используется механизм выделения средств на основе определения целей, резуль­татов использования выделенных ресурсов и оценки финансовой деятельности федеральных, региональных и местных органов влас­ти. В итоге деятельность органов власти ориентирована в основном на освоение выделенных бюджетных ассигнований, в то время как ее следует ориентировать на достижение существенных социально-­экономических результатов по приоритетным направлениям. В свя­зи с этим осуществляется смещение акцентов бюджетного процес­са от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управле­ние результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и главных распорядителей и получателей (администраторов) бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Проектирует­ся установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финан­сового плана, формирование общей суммы ассигнований (глобаль­ного бюджета) на выполнение определенных функций и программ. Таким образом, повышается предсказуемость объемов, которыми распоряжаются администраторы бюджетных средств. Суть финан­сирования, ориентированного на результаты, заключается в рас­пределении бюджетных ресурсов между администраторами бюд­жетных средств и бюджетными программами с учетом или в пря­мой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами.

Долгосрочный финансовый план (бюджетный прогноз) составля­ется в целях определения налогово-бюджетной политики на более длительный период. Бюджетное прогнозирование представляет собой осуществляемые на основе прогноза социально-экономи­ческого развития расчеты и анализ возможного состояния бюдже­та в перспективе, оценку тенденций и закономерностей измене­ний, существующих альтернатив. На основе социально-экономи­ческого и бюджетного прогнозов осуществляется выбор наиболее благоприятного варианта развития страны или региона. Изменение горизонта планирования приводит к пере оценке понятий затрат и результатов. Долговременные проекты при годовом и среднесроч­ном планировании рассматриваются как затраты, поскольку отда­ча от них начинается за пределами планируемого периода. Особен­но это касается затрат на здравоохранение, образование и других, связанных с формированием человеческого капитала. Затраты здесь начинаются с рождения человека, а отдача - лишь со всту­пления в трудоспособный возраст. В ходе прогнозирования доходов бюджета рассчитываются в целом по территории объем финансо­вых ресурсов и возможности их привлечения в бюджет, выявляют­ся и оцениваются формы мобилизации денежных ресурсов, оце­нивается воздействие налоговой нагрузки и предполагаемых мето­дов налогообложения на развитие производства, определяются пропорции распределения доходов между бюджетами различных уровней управления. Бюджетное прогнозирование позволяет так­же оценить возможный объем и направления расходования бюд­жетных средств, дефицит бюджета и определить возможные источ­ники его покрытия.

В России формируются долгосрочные прогнозы социально-эко­номического развития. На основе этих прогнозов организуется разработка концепции социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на долгосрочную перспективу. В концепции определяются возможные цели социально-экономического разви­тия, пути и средства их достижения. На этой основе организуется долгосрочное финансовое планирование.

Увеличение горизонта планирования социально-экономическо­го развития сопряжено с повышением роли программно-целевых методов бюджетного планирования. Появляется возможность ком­плексного планирования целевых программ, направленных на ре­шение крупных приоритетных долгосрочных задач. В рамках про­грамм, рассчитанных в зависимости от их сложности на 3-5 года или 10-15 лет, определяются не только расходы на их реализацию, но и результаты, что позволяет выявить их эффективность, тогда как в годовых финансовых планах необходимые для их реализации сред­ства выступают только как расходы без отдачи. Увеличение горизон­та ведет к изменению самой философии финансового планирования и меняет психологию восприятия финансового планирования ра­ботников финансовых органов. Кроме того, обеспечивается непре­рывность финансирования и существенно повышается уверенность всех участников проектов в их надежности.

 

ВЫВОДЫ

1. Систему финансов сектора общественного управления образует совокупность финансов институциональных единиц государствен­ного управления, включая также финансы муниципального уров­ня управления. Они традиционно понимаются как инструмент мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики и представляют собой единый комплекс финансовых операций, с помощью кото­рого органы государственного управления аккумулируют денеж­ные средства и осуществляют денежные расходы.

2. Денежные фонды, которыми оперируют субъекты обществен­ных финансов, формируются как за счет собственных средств, так и за счет кредитных ресурсов. Собственные средства секто­ра государственного управления формируются, главным обра­зом, за счет налогов и отчислений, уплачиваемых в бюджеты и внебюджетные фонды предприятиями, учреждениями и орга­низациями, относящимися ко всем секторам, и населением, а также за счет доходов от собственности и продажи рыночных услуг. Источниками кредитных ресурсов являются прямые зай­мы у финансово-кредитных организаций и привлечение денеж­ных средств путем выпуска и продажи долговых обязательств ­– облигаций и др.

3. Формирование ресурсов государственных (общественных) фи­нансов и расходование имеющихся средств в демократических государствах должны осуществляться на основе предпочтений граждан по поводу взимаемых обязательных платежей и получа­емых общественных благ. Поэтому формирование бюджетов и других общественных фондов определяется и утверждается пред­ставительными органами власти, избранными населением.

4. Возрастающая сложность разработки и оценки эффективности государственной политики привела к отказу от рассмотрения финансов только как категории, характеризующей движение денежных средств. Была осознана необходимость отражения в государственных финансах потоков всех ресурсов, составления (балансов государственных активов и пассивов и оценки стои­мости имущества, находящегося в собственности государства. Согласно новой трактовке государственных финансов они яв­ляются не только инструментом формирования и расходования денежных ресурсов, но и инструментом, обеспечивающим фор­мирование всех активов и пассивов органов государственного управления, включая нефинансовые активы и пассивы.

5. Общественные финансы (финансы сектора государственного уп­равления) нужно отличать от финансов государственного сектора как более широкого понятия, включающего сектор государствен­ного управления и государственные нефинансовые и финансовые организации. Это обусловлено тем, что нефинансовые организа­ции (государственные промышленные и иные предприятия) вы­полняют функции, связанные с производством и реализацией товаров и услуг, а государственные финансовые организации (Центральный банк и другие государственные финансово- кре­дитные организации) осуществляют функции, аналогичные функ­циям финансового сектора экономики, и являются его частью. Функции сектора общественного (государственного) управления принципиально иные. Это предоставление общественных благ (оказание нерыночных услуг населению), перераспределение до­ходов и собственности и оказание социальной помощи.

6. Финансовая политика государства, определяемая его действи­ями в области получения доходов, объема и направлений госу­дарственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. В рам­ках финансовой системы государство оказывает влияние на экономическое развитие с помощью государственных дотаций, субсидий, кредитов, государственных инвестиций государ­ственно-частного партнерства, государственных расходов на закупку товаров и услуг, а также способами финансирования дефицита бюджета.

 

ТЕРМИНЫ

Активы общественного сектора управления (сектора государственного управления)

Баланс активов и пассивов общественного сектора управления (сектора государственного управления)

Валовой располагаемый доход общественного сектора управления

Внешние эффекты

Государственный бюджет

Сбережения общественного сектора экономики

Чистое кредитование общественного сектора

 

ВОПРОСЫДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Определите понятие «общественные финансы».

2. Что входит в систему финансов общественного сектора?

3. Как отграничиваются финансы общественного сектора от финансов других секторов экономики?

4. Назовите основные показатели доходов и расходов общественного сектора и их долю в ВВП.

5. Охарактеризуйте роль государственных финансов в социально-экономическом развитии.

 

[1] Здесь и далее, если иное специально не оговорено, под термином «государственные финансы» понимаются финансы государственного и муниципального уровней управления.

[2] «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации № 249 от 22 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 1 июня.

[3] Национальные счета России в 1999-2006 гг. М.: ФСГС, 2007. С. 38.

[4] К «другим налогам на производство» относятся налоги, выплачиваемые за использование факторов производства (землю, средства производства, использование рабочей силы) или за право осуществлять определенные виды деятельности.