М.А.Краснов, И.Г.Шаблинский
Российская система власти:
Треугольник с одним углом
Москва – 2008
Краснов, М.А., Шаблинский, И.Г.
Российская система власти: треугольник с одним углом / М.А. Краснов, И.Г. Шаблинский. – М.: Институт права и публичной политики, 2008. – …. с.
В монографии исследуется конструкция российской публичной власти с точки зрения ее соответствия идее разделения властей. Авторы, доктора юридических наук, работающие на кафедре конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета – Высшей школы экономики, путем детального анализа конституционно обусловленного характера взаимоотношений в «треугольнике» Президент–Парламент–Правительство попытались доказать, что существующая система власти, вследствие дисбаланса властных прерогатив, институционально препятствует становлению политической конкуренции и тем самым блокирует потенциал развития идеи конституционализма. В книге моделируются разные формы правления (системы власти) применительно к реальным российским условиям, а также выдвигаются предложения по изменению системы сдержек и противовесов, которые, по мнению авторов, способны привести к созданию нормального политического рынка.
Книга адресована юристам, политологам, историкам, социологам, политическим журналистам. Представляет также интерес для политических и общественных деятелей.
Содержание
Введение в проблему-- 4
ЧАСТЬ I. Рождение, становление и главные особенности публично-властной конструкции современной России-- 14
Глава 1. Споры о российской форме правления: отступления от «классики»- 14
Глава 2. Особенности конституционного статуса Президента РФ как фактор формирования политического моносубъекта- 23
2.1. Дисбаланс в системе разделения властей- 23
2.2. Процесс расширения властных прерогатив Президента РФ-- 34
2.2.1. Новые полномочия в президентских актах- 40
2.2.2. Новые полномочия Президента РФ в федеральных законах- 42
2.2.3. Легитимация дополнительных президентских полномочий в решениях Конституционного Суда РФ-- 54
ЧАСТЬ II. Формы и методы президентского воздействия на иные государственные органы и политические институты--- 71
Глава 3. Роль Президента РФ во «властном треугольнике». 71
3.1. Формирование и деятельность партийного Правительства. Сценарная разработка- 71
3.2. Конституционно-правовые возможности для защиты Правительства Государственной Думой- 84
3.3. Сценарий «подмены»- 92
Глава 4. Совет Федерации: смены порядка формирования – смены роли- 96
4.1. Рождение конституционной основы формирования верхней палаты-- 96
4.2. Совет Федерации в системе сдержек и противовесов (1994-1999) 98
4.3. Новый порядок формирования Совета Федерации – на службу новому Президенту- 101
Глава 5. Политический режим и избирательная система: поиск корреляции- 107
5.1. «Технологии устранения»- 107
5.2. Подготовка избирательной «реформы»- 108
5.3. Модификация избирательной системы-- 112
Глава 6. Распространение президентской «вертикали власти» на субъекты Федерации- 119
6.1. Федеральный контроль над регионами: правовой или бюрократический?- 119
6.2. Некоторые иллюстрации законодательных возможностей по ликвидации федерализма- 134
6.2.1. Вынесение предупреждений и роспуск законодательного органа, отрешение от должности главы субъекта РФ за «нежелание» отменять/исправлять незаконные акты- 134
6.2.2. Установление смешанной системы при избрании депутатов законодательных органов субъектов РФ-- 136
6.2.3. Кто определяет структуру исполнительных органов?- 138
6.2.4. Разграничение полномочий или «остатки от пирога»?- 139
6.2.5. Перевод законодательных и исполнительных органов субъектов РФ в фактическое подчинение Президенту РФ 143
Часть III. в поиске оптимальной конструкции власти-- 154
Глава 7. Формы правления: критерии дифференциации- 154
Глава 8. Перспективы парламентской модели- 161
8.1. Основные преграды на пути к парламентской модели- 161
8.2. Идея парламентской республики в российской политике- 163
8.3. Опыт моделирования политического процесса в условиях гипотетической парламентской республики 164
Глава 9. Перспективы президентской модели- 174
Глава 10. Перспективы полупрезидентской (смешанной) модели- 181
10.1. Направления (цели) модификации- 181
10.2. Минимальные конституционные корректировки- 183
10.3. Абрис конституционной реформы-- 185
Заключение-- 192
Введение в проблему
Россия столь долго жила в условиях абсолютной власти, что в политическом сознании народа доминирующим обстоятельством стало не то, как управляется страна, а кем она управляется. Для нас давно уже вполне естественно во всем винить или, напротив, за все благодарить ту персону, которая в тот или иной момент олицетворяет собой власть…
Казалось бы, принятие в 1993 году первой демократической Конституции России должно было сломать такой способ восприятия публичной жизни: был закреплен принцип разделения властей, провозглашены разнообразные политические свободы, появились партии, отстаивающие разные пути и методы развития, и проч. и проч. Но что мы видим? По-прежнему единственным реальным центром власти является «правитель» (даром, что нынче именуется он президентом). Вся власть в глазах народа сосредоточена именно в нем, и, главное, это воспринимается как нечто вполне естественное. Неудивительно, что в отношениях общества с властью доминирует идея либо скорейшего освобождения от «нелюбимого руководителя», либо, наоборот, поиска средств, продлевающих правление «любимого», а как паллиатив – готовность без раздумий проголосовать за его ставленника (эвфемизм – «преемника»).
Почему же тогда и ставленник мало популярного к концу 1990-х годов первого Президента России был довольно легко избран на пост главы государства в 2000 году? Тут, на наш взгляд, сыграли роль два фактора. С одной стороны, речь шла о кандидате, который, будучи назначен премьер-министром, уже нес на себе тень сакральности власти. С другой стороны, несмотря на близость к Б.Н. Ельцину, В.В. Путин демонстрировал (внешним видом, речевыми оборотами и т.п.) в корне отличную от него стилистику, чтобы было понятно: он будет править страной жестко и без сантиментов. А именно таков был запрос общества.
В таком случае – не будет ли правильным следующий вывод: в России воспроизводство единоличной власти зависит не от той или иной идеи, на которой строится государственность, а от глубинного восприятия народом власти как власти абсолютной. Говоря другими словами, получается, что народное сознание перемалывает любые идеи и конструкции и неизбежно обусловливает персоналистский характер власти.
Такая позиция сегодня достаточно популярна. И неважно, отстаивают ли ее искренне или выставляют лишь в качестве охранительного конъюнктурного аргумента, сводящегося к тому, что хотя характер публичной жизни в сегодняшней России отличается от «западного», но он тоже есть проявление демократического государства, просто – с национальной спецификой.
Скажем сразу, что не разделяем такой позиции. Однако, не будучи историками, социологами, политологами и т.п., мы не рискуем далеко выйти за границы правовой проблематики и потому не собираемся впрямую спорить с подобными взглядами, фактически обрекающими страну на патриархальную модель публичной жизни. Свою задачу в настоящем исследовании видим в другом – показать ту огромную роль, которую при определенных условиях, могут играть публично-властные институты. Эта роль может как консервировать названное выше понимание власти, так и способствовать его преодолению. При всей значимости социальных стереотипов[1],только ими невозможно объяснить характер современной российской публичной жизни.
Основываемся мы в общем-то на простой презумпции. Всякая человеческая деятельность мотивирована. И хотя у отдельных индивидов мотивы бывают «экзотические», в целом существует некий мотивационный мейнстрим. Причем, характерный для всего современного мира в целом. Он не особенно меняется от этноса к этносу, от культуры к культуре, от одной религиозной принадлежности к другой. Таким образом, мы вправе заимствовать из экономической теории понятие рационального поведения и перенести его на общественно-политическую, публичную сферу. Рациональным же считается поведение, направленное на достижение максимума результатов при имеющихся ограничениях.
Между прочим, любая утопия тем и опасна, что, игнорируя понятие рационального поведения, моделирует институты на основе поведения идеального. Но поскольку в реальности люди в массе своей действуют рационально, тогда под напором такого поведения искусственно сконструированные институты в корне меняют то содержание, которое для них изначально конструировалось. Так, эксперимент с реализацией коммунистической утопии, основанной на концепции отмирания государства, предусматривающей поэтому поголовное участие всего населения («всех трудящихся») в управлении, всеобщее вооружение народа (т.е. отказ от платной полиции и армии), экономику как единую фабрику и проч. и проч., провалился уже в первые месяцы с его начала и выродился в идеократию, продлившуюся несколько десятилетий только благодаря тотальному государственному насилию и массированному «промыванию мозгов». Конечно, массовое поведение советских людей, например, в сталинскую эпоху может показаться иррациональным, в зависимости от взгляда наблюдателя, со знаком «плюс» или «минус». Но если его рассматривать через призму существовавших институтов (тех самых «имеющихся ограничений»), оно должно быть воспринято как вполне рациональное: достижение максимальной полезности в тех условиях означало в общем простой результат – избежать попадания в пасть государственного Молоха.
Точно так же и в современной России политическое поведение людей, позитивно или негативно апеллирующих исключительно к Президенту страны, вполне рациональное, а вовсе не основано на некоем национальном архетипе «царецентризма»[2]. Разумеется, выработанный за многие столетия социальный стереотип единоличной власти, безусловно, сказывается. Но сказывается лишь постольку, поскольку действительность поддерживает и даже укрепляет его. Ведь вряд ли даже самому непросвещенному человеку сегодня нужно объяснять, что в стране только от Президента зависят все мало-мальски значимые государственные решения, а, значит, и наша повседневная жизнь. На этом фоне можно прочитать хоть сотню лекций о парламентаризме, разделении властей, многопартийности, от этого ничего не изменится. И когда риторика и деятельность Президента попадает в резонанс с реальными или медиа-формируемыми ожиданиями большинства, он столь же рациональным образом становится «любимым» и вызывает стремление как можно дольше «не отпускать от руля». Известный американский специалист по теории демократии С. Мейнваринг, говоря о значимости политических институтов, пишет, что «институты создают положительные или отрицательные стимулы для политических субъектов, обусловливают идентичность действующих субъектов, формируют контекст, в котором вырабатывается политический курс, благоприятствуют либо препятствуют строительству демократических режимов»[3].
Нам могут на это сказать, что концентрация властных прерогатив в президентских руках как раз и есть следствие патриархального понимания власти российским обществом. С таким суждением мы не только категорически не согласны, но и беремся доказать, что, напротив, такая концентрация – исключительно следствие институционального дизайна установленной в России системы власти и, прежде всего, во властном «треугольнике» Президент–Парламент–Правительство.
***
Существует одна любопытная закономерность: чем менее система власти основывается на идее конституционализма, тем чаще и активнее власть апеллирует к воле народа. Почему? И какое отношение это имеет к нашей проблематике?
Что такое конституционализм? Весьма емко охарактеризовал его венгерский исследователь А. Шайо, сказав, что «конституционализм – это ограничение государственной власти в интересах общественного спокойствия. Он стремится охладить текущие страсти, не угрожая эффективности управления»[4]. Но чем или кем ограничивается государственная власть? Властные институты должны быть ограничены правом, а не волей народа. Тогда не является ли такое отрицание верховенства воли народа покушением на его суверенитет, о котором ч.1 ст.3 Конституции РФ говорит: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»? Нет, не является.
Только в условиях абсолютной власти понятие «суверен» воспринимается как абсолют, а, значит тот, кто стоит над правом. Так, в 1914 году царский министр юстиции И.Г. Щегловитов, выступая перед Думой, заявлял, что «начало законности в Российском государстве явилось… свободным проявлением высшей воли русских самодержцев»[5]. Это было недвусмысленным выражением доктрины, согласно которой абсолютный монарх стоит над законом, являясь его источником. Абсолютизация суверенитета возможна и при республиканской форме правления. Только сувереном (носителем суверенитета) и, соответственно, творцом права тут уже провозглашается народ. Другое дело, что абсолютный суверенитет народа есть фикция, и фикция весьма опасная.
Абсолютный монарх принимает всю ответственность за государственные решения на себя, хотя не несет ни юридической, ни политической ответственности. Как писал русский государствовед В.В. Ивановский, одним из преимуществ государя является «свобода от подчинения общим законам; по правилу «princes legibus solutus est», и как следствие отсюда безответственность монарха составляет прерогативу представителей монархической власти не только в государствах абсолютных, но и в конституционных. Это объясняется тем положением, что монарх есть источник всякой власти: что власть всех учреждений, как административных, так и судебных заимствуется от него, и что поэтому в государстве нет таких учреждений, которые были бы компетентны судить государя. Для него существует лишь суд истории и его собственной совести (курсив наш. – Авт.)»[6]. Соответственно общество сознает его мистическую (перед Богом) и историческую ответственность. В республике же, не основанной на идее конституционализма, неизбежно появляется институализированный или не институализированный абсолютный правитель. И тогда у него появляется возможность спекулировать категорией «воля народа». А поскольку эта «воля» объявлена высшей, постольку и пределы для решений правителя существенно расширяются, ибо освящены именем официального абсолютного суверена – народа.
На иной доктрине основано правовое государство. Здесь суверен принимает на себя обязательство подчиняться праву, основным выразителем которого и является конституция. Разумеется, это не означает, что тем самым народ «навечно» должен сохранять конституционное status quo. Нет, конечно. Это есть лишь обязательство, что в случае необходимости существующее положение вещей будет пересмотрено исключительно правовым образом. Образно выражаясь, обладание суверенитетом не означает «права на самодурство». Именно об этом еще сто лет назад говорил замечательный русский юрист А.С. Алексеев, возражая немецкому классику правовой мысли Г. Еллинеку, утверждавшему, что народ в республике является высшим суверенным органом. Алексеев писал: «В правовом государстве не существует ни суверенной власти, ни суверенного органа, а существует лишь суверенный закон (курсив в цитате наш. – Авт.). Этот же закон не является предписанием того или иного учреждения – монарха или парламента, – а представляет собою результат сложного юридического процесса, в котором принимают участие несколько органов, и притом в степени и в формах, установленных конституцией. Постановление ни одного из этих органов само по себе не создает обязательных правовых норм, а производит юридический эффект лишь под условием его согласованности с постановлениями других органов. Ни один из таких органов в процессе правотворчества не занимает преимущественного пред другими положения; все они между собою координированы в том смысле, что участие каждого из них одинаково необходимо для того, чтобы закон получил юридическую силу»[7].
На чем зиждется такое понимание закона? Что или кто гарантирует возможность участия разных государственных органов в его разработке и принятии, при котором закон есть не навязывание воли одного субъекта другим, а результат политического компромисса? Наиболее надежной гарантией этого является укоренившееся в обществе чувство конституционализма, т.е. осознание ценности конституции как юридического средства, материализующего идею ограничения власти. Однако чувство конституционализма не может быстро овладеть ни обществом, ни его элитой. Социальные стереотипы меняются очень медленно, обычно со сменой поколений. В таких условиях роль гаранта конституционализма должен принять на себя некий авторитетный институт.
В наших условиях такой институт предусмотрен самой Конституцией в лице Президента Российской Федерации. Но почему же тогда невозможно утверждать, что конституционализм в России развивается. На наш взгляд, решающий фактор состоит в том, что та же Конституция обязывает главу государства играть не только роль гаранта конституционного строя, но и роль активного политического актора. Эти две роли входят в неизбежный конфликт, и гарантирующая роль оказывается угнетенной. В результате идея конституционализма не только не овладевает обществом, но, наоборот, в нем продуцируются патриархальные стереотипы. Вот почему, если рассматривать сложившуюся систему российской власти через призму ее соответствия идее конституционализма, мы придем к выводу, что препятствует развитию этой идеи не массовое сознание, а, в первую очередь, сама система власти. Пока это гипотеза, или, если говорить математическим языком, теорема. Сформулируем ее в виде следующей логической цепочки (замкнутого круга).
1. Становлению конституционализма – как в субъективном, так и в объективном смыслах – в России препятствует сформировавшийся персоналистский режим, под которым мы понимаем несбалансированное сосредоточение властных прерогатив, как явных, так и скрытых в руках политического моносубъекта, коим выступает Президент РФ.
2. Не единственным, ноосновнымдетерминантом персоналистского режима в современной России является закрепленная Конституцией РФ конструкция государственной власти.
3. Такая институциональная модель позволяет монополизировать политический рынок.
4. Монополизация политического рынка поддерживает и консервирует персоналистский режим.
Упростив эту цепочку, можно сказать, что фактический уход от конституционализма обязан отнюдь не желанию российского общества покинуть этот путь, а институционально обусловленному единовластию, не дающему развиваться политической конкуренции. Без политической же конкуренции не может быть и работающей системы разделения властей, которая в свою очередь, обеспечивает демократические отношения.
***
Российская государственность восприняла идею разделения властей, даже еще не выйдя окончательно из недр советского типа власти, который, как известно, покоился на противоположном принципе – единовластии (полновластии) Советов. Особенности институционального перехода от тоталитаризма к демократии в России обусловили парадокс формального соединения двух противоположных принципов в одной Конституции – РСФСР (РФ) 1978 г. В начале 1990-х годов в ней был провозглашен принцип разделения властей (любопытно, что он занял место статьи 3, которое до того занимал принцип «демократического централизма»[8]). И в то же время сохранялись нормы о полновластии Советов.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. формально почти (запомним это «почти») уже нет рудиментов советского типа власти: не только конституционно установлен принцип разделения властей, не только проведено разграничение компетенции между основными властными институтами, но и предусмотрена система сдержек и противовесов. Однако реальная политическая практика в России и во многих других постсоветских государствах показывает, что сам по себе принцип разделения властей еще не гарантирует от тенденции к формированию системы политического моноцентризма, если этот принцип не подкреплен балансом властных прерогатив в системе государственной власти.
Родовым признаком демократии является система выявления, представительства и учета разных позиций, которые, переплавляясь посредством специальных институтов, «на выходе» являют собой политику как компромисс[9]. Вот почему система, которая с неизбежностью формирует персоналистский режим, – а это мы и попытаемся доказать – не может быть признана особенностью демократии, поскольку она приводит к некрозу ее сущностных (родовых) черт, в том числе:
- равных возможностей для политического представительства;
- самостоятельного функционирования органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям (на основе принципа разделения властей);
- политической конкуренции;
- выработки крупных государственных решений на основе согласования интересов.
Наиболее ярким индикатором персонализма является вовсе не объем президентских полномочий, а, во-первых, невозможность иных властных институтов правовыми средствами что-либо противопоставить президентским прерогативам в рамках системы сдержек и противовесов и, во-вторых, практически полное отсутствие зависимости реальной политики от результатов парламентских выборов. Причем, оттого, настроено ли парламентское большинство критично по отношению к президенту или абсолютно ему лояльно, персоналистский характер режима не меняется. Другое дело, что такой режим может быть «слабым» или «сильным».
Под «слабым» персоналистским режимом мы понимаем здесь такой, когда у политического моносубъекта есть легальные властные ресурсы, но нет соответствующего уровня доверия со стороны общества. Этот низкий уровень доверия, будучи ретранслирован во властные институты, побуждает последние, особенно институты выборные, демонстрировать свою оппозиционность моносубъекту. Соответственно, при «сильном» режиме перед олицетворяющем его властным институтом открываются широчайшие возможности проведения почти любой политики, благодаря все тому же механизму ретрансляции доверия.
Но ведь, скажут нам, это обычная ситуация для демократического государства: всегда есть популярные и непопулярные государственные лидеры. Верно. Но при хотя бы относительно сбалансированной системе сдержек и противовесов непопулярность не ведет к состоянию, близкому к параличу власти в целом, а популярность, с одной стороны, не перерастает в квазирелигиозное поклонение лидеру, с другой, – не превращает компетенцию иных публично-властных институтов в фикцию. Происходит это потому, что специфической чертой персоналистского режима, вне зависимости от того, «слабый» он или «сильный», является концентрация властных прерогатив в руках одного института при невозможности других институтов что-либо противопоставить ему.
Разумеется, носитель концентрированной власти, даже имея огромный кредит общественного доверия, может и не воспользоваться своими прерогативами в ущерб демократической стилистике. Поэтому опасность такого режима в другом: в огромнейшей амплитуде колебаний политического курса в зависимости от того, с какими ценностными установками приходит к власти новый лидер (политический моносубъект). Но, видимо, иллюзорная уверенность правящего класса в том, что «контролируемая смена лидера (президента)» и есть гарантия от любых резких изменений, т.е. наилучшая гарантия стабильности, отвращает элиту от мыслей о коренных пороках существующей системы власти, от причин фактического некроза всех институтов власти кроме одного.
Возможно, и с таким некрозом можно было бы примириться, если бы не более существенная опасность – невозможность развития в обществе самого чувства конституционализма. Общество, сосредоточенное на личности моносубъекта, просто лишено возможности усваивать ценность этой идеи и соответствующей ей политической практики. Ведь при персоналистском режиме не только не развиваются, но и фактически ликвидируются условия для политической конкуренции, являющейся одним из базовых элементов демократической системы. Вместо публичных форм политическая борьба приобретает формы конкуренции разных групп совокупной бюрократии (клановой конкуренции). Политика, в ее смысле politics, становится попросту невозможной. Политическая жизнь замирает, а, точнее, загоняется во внеинституциональные формы. Последствия такого процесса плачевны и ведут к угрозам для развития и вообще для стабильности страны, ибо:
· в руках бюрократии оказывается определение стратегических векторов и приоритетов страны;
· демократический консенсус (компромисс) подменяется волей одного властного института;
· конституционно-правовой смысл парламентских выборов теряется и потому не формируются механизмы политической ответственности власти перед обществом;
· полноценные политические партии, т.е. такие организации, которые обладают возможностями брать на себя ответственность за проведение определенного социально-экономического курса, не имеют мотивов для развития и потому подменяются клиентелами;
· растет радикализация тех политических сил и стоящих за ними слоев общества, которые вытеснены с поля реальной политики;
· становятся нереальными программы, если даже они появляются, противодействия масштабной коррупции. Вне политической конкуренции рост коррупции совершенно естествен;
· невозможно обеспечить правовой режим деятельности судебной власти (ее независимость), а также правоохранительной системы (они вынуждены служить своим патронам, а не обществу);
· крайне затрудняется процесс формирования в обществе гражданского самосознания.
Нельзя также не видеть теснейшую связь между характером политического режима и институциональными условиями для динамичного развития экономики, поскольку степень защиты прав собственности, стабильность основных правил поведения экономических игроков, уровень защиты от недобросовестной конкуренции и монополизации рынков, атмосфера, благоприятствующая развитию предпринимательства и проч. – впрямую зависят от наличия стабильной политической системы, функционирующей на демократических принципах.
Наконец, страна становится потенциально опасной и для всего мира. Очень образно и точно сказал об этом известный политолог профессор Д.Е. Фурман: «Преимущества демократии в том, что она ставит жесткие пределы «глупости», не дает правителю уйти в мир своих фантазий и увести туда страну. Представим себе, что Буш не имел бы не подчиняющегося ему Конгресса и республиканцам не грозило бы поражение, что Буш мог бы изменить Конституцию и продлить свою власть, пока не доведет до конца все задуманное. Он, вполне вероятно, напал бы еще на несколько стран «оси зла», всех бы победил, а потом и он и Америка не знали бы, что с ними делать, как она не знает, что делать в Ираке. Он мог бы вообще, руководствуясь самыми благими стремлениями к распространению демократии, привести мир к Армагеддону»[10].
***
Авторы выражают глубокую признательность Научному фонду Высшей школы экономики за то, что данный проект удостоился его гранта. И это – несмотря на политическую остроту темы, которая не скрывалась в грантовой заявке.
В подготовке данной работы нам помогали аспиранты кафедры конституционного и муниципального права А.В. Берест и Е.В. Юрина, которые составляли часть научного коллектива, поскольку грант был получен в рамках общего проекта «Учитель–ученики».
Благодарим наших друзей и коллег – кандидатов юридических наук Т.А. Васильеву и Е.А. Мишину, доктора юридических наук М.А. Федотова, которые предоставленной информацией и советами помогли уточнить некоторые положения работы, а также магистра Факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ Л.Х. Синятуллину, в чьей выпускной работе мы нашли некоторые систематизированные сведения.
Правовые акты и судебные решения в данной работе проанализированы с помощью справочно-поисковой системы «Консультант+».
ЧАСТЬ I. Рождение, становление и главные особенности публично-властной конструкции современной России