Как известно, одной из первых политических инициатив Президента РФ В.В. Путина стала разработка нового закона о порядке формирования Совета Федерации. Данная инициатива укладывалась в определенный контекст, который усиливал ее политический эффект, добавлял ей союзников. Речь шла об укреплении единства страны, скорее, ее федерального центра перед лицом угрозы подразумеваемого сепаратизма. Совет Федерации, состоящий из глав регионов представлялся с этой точки зрения едва ли не препятствием на пути обеспечения целостности правового пространства.
Разумеется, формулировки официальных документов, связанных с реформированием палаты, были достаточно гибкими и обтекаемыми. В пояснительной записке к упомянутому законопроекту говорилось, например, о необходимости реформирования «законодательных основ организации государственной власти в целях совершенствования механизма обеспечения ее единства…».
Необходимость смены действующей модели формирования Совета Федерации обосновывалось также тем, что она не обеспечивает «непрерывный характер деятельности верхней палаты». Отмечалось также и то, что при действующем порядке формирования палаты происходит смешение властей: руководители органов исполнительной власти регионов работают в федеральном органе законодательной власти. Последний аргумент в устах представителей Администрации Президента РФ звучал странно: ведь всем было ясно, что таково требование конституционной нормы, рожденной в весьма специфических условиях.
В любом случае каждый из этих доводов подразумевал свою группу адресатов. И, следует признать, что в целом аргументация за отмену модели, допускавшей «сенаторство по совместительству», выглядела убедительной. Ведь, что ни говори, совмещение столь значимых функций не могло не причинять ущерб одной из них.
Как известно, в 2000 году была предложена модель, при которой региональные легислатуры избирали членов палаты – представителей законодательных органов власти (причем не обязательно из своего состава), а губернаторы (главы администраций) своих представителей назначали. Модель – по-своему логичная. И далеко не у всех экспертов она вызвала опасения, связанные с перспективой ослабления Совета Федерации как политического института.
В этой связи отметим, что Кремль довольно твердо отвергал варианты формирования палаты, замыкающиеся на прямые выборы. За «выборные» варианты до 2000 года, как известно, систематически высказывалась Государственная Дума, а в июне 2000 года и тогдашний Председатель Совета Федерации Е. Строев.
Совет Федерации, состоящий из членов, выбранных населением (при особом порядке выдвижения кандидатов), разумеется, мог бы обеспечить и непрерывный характер деятельности палаты, и более полное соответствие принципу разделения властей. Но он, безусловно, приобрел бы серьезный политический вес. Таким образом, ключевой вопрос заключался в следующем: сохраняется ли при смене модели формирования палаты ее роль как самостоятельного центра влияния? Еще раз следует отметить, что приоритетность данной постановки вопроса была далеко не самоочевидна. Тема укрепления федерального центра, а фактически президентской власти оказалась на первом плане после того, как Б. Ельцина сменил В. Путин. Его представители в обеих палатах парламента высказывали озабоченность тем, что Совет Федерации все еще не в полной мере реализует свои конституционные полномочия в законодательном процессе.
Внешне это выглядело очень грамотно. Фактически же задача, конечно, понималась иначе. Приведем тут суждение, точно отражающее один из аспектов стратегии президентской Администрации: «Для представителей федеральной исполнительной власти образца 2000 года. […] Совет Федерации к началу реформы 2000 года представлял собой в первую очередь корпоративную площадку региональных элит и лишь во вторую – собственно верхнюю палату парламента. […] Лишить региональные элиты подобной площадки – института коллективного федеративного торга с федеральным центром – и стало задачей федеративной реформы В. Путина»[73].
Это соображение следует дополнить и другим: не артикулированным аспектом реформы «верхней» палаты, ее глубинным смыслом было лишение данной палаты собственной политической воли. Иными словами, в представлении президентского окружения Совет Федерации должен был быть ослаблен именно как политический институт. Можно допустить, что такой результат рассматривался в качестве побочного благоприятного эффекта, но он, бесспорно, подразумевался.
Новый Федеральный закон «О формировании Совета Федерации» был достаточно легко и быстро принят. Институциональные возможности Президента с приходом Путина уже соединились с политико-психологическими (высокий уровень популярности).
В 2000-2002 годах происходила ступенчатая ротация состава палаты – согласно компромиссному плану. Компромисс, правда, сводился лишь к растягиванию процесса на два с небольшим года. Администрация Президента изначально стремилась держать этот процесс под политическим контролем. В облике палаты должны были преобладать две черты – полная лояльность действующему Президенту РФ и соответствующая политическая податливость. Отбор и назначение кандидатов в члены Совета Федерации согласовывались с руководством Администрации Президента. Этот контроль, впрочем, не означал стремления чиновников из Москвы всякий раз принимать решение за глав администраций и руководство региональных легислатур – те должны были соображать сами, какое время наступило. Хотя некоторые кандидатуры действительно предлагались непосредственно из Кремля, но чаще региональные власти подыскивали подходящих людей самостоятельно, лишь согласовывая свой выбор «с Москвой». Активная роль функционеров Администрации проявлялась также в отсечении совершенно нежелательных персон.
Таких случаев было всего два, но каждый из них характеризовался двумя чертами: полной беспомощностью региональных легислатур перед Администрацией нового Президента и совершенным, ничем не ограниченным политическим своеволием последней.
В первом случае – в ноябре 2001 года членом Совета Федерации от Народного Хурала Республики Бурятия был избран бывший Генеральный прокурор РФ Ю. Скуратов. Из 65 депутатов в голосовании принимало участие 56. За Скуратова проголосовало 39 депутатов (для победы было необходимо 33), за его соперницу С. Мезенину, председателя комитета по социальной политике Народного Хурала – 12. Этот выбор оказался совершенно неприемлем для Администрации Президента. В Улан-Удэ тут же направились ее представители, а республиканская прокуратура опротестовала результаты голосования в суде. С точки зрения прокуратуры, депутаты Народного Хурала нарушили некоторые процедурные нормы Регламента. Депутаты имели на этот счет другое мнение, но спустя примерно десять дней уступили и отменили принятое решение.
Во втором случае в феврале 2002 года Законодательное собрание Ленинградской области проголосовало за избрание членом Совета Федерации известного предпринимателя и бывшего министра А. Коха, выдвинутого группой из 17 депутатов Собрания. Администрация Президента РФ планировала, однако, что представителем законодательной власти области должен стать В. Голубев – выходец из структур государственной безопасности. Решение Законодательного Собрания было опять-таки опротестовано областной прокуратурой: в протесте подвергалась сомнению точность декларации о доходах, а также действительность подписей депутатов, собранных в поддержку А. Коха. С самими депутатами начали работу функционеры президентской Администрации. Руководство Совета Федерации, уже почти полностью сформированного на основе нового закона, отложило рассмотрение вопроса об утверждении Коха в должности члена палаты. Это мотивировалось предстоящим судебным разбирательством. А чуть позже претендент принял решение отказаться от мандата.
Поскольку с 2005 года изменился порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации: главным элементом которого является представление Президента РФ, постольку это новшество усилило значимость согласования кандидатур на должность члена Совета Федерации с федеральной властью (конкретно – с Администрацией Президента РФ). Таким образом, оказалась ликвидированным еще один противовес президентским прерогативам, т.к. фактически назначаемые главой государства руководители регионов, в свою очередь, назначают своих представителей в верхнюю палату.
Совет Федерации в последние пять лет (2002 – 2007 гг.) совершенно оправдал представления о его возможной управляемости и подконтрольности. Разумеется, это лишь авторская оценка (хотя и совпадающая с мнением многих экспертов[74]). Вообще объяснение мотивов членов верхней палаты при принятии ряда ключевых решений по различным политическим и кадровым вопросам в этот период – в принципе объект внимания для политологов, но не юристов. В данной же работе отметим лишь ряд вполне объективных явлений. С 2002 года палата одобрила все представленные Президентом РФ кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуры на должность Генерального прокурора Российской Федерации. Но примечательным нужно считать даже не это, а практически отсутствие сколь-нибудь серьезных обсуждений хотя бы по одной кандидатуре. Например, отставка в 2006 году Генерального прокурора РФ В. Устинова и представление новой кандидатуры – Ю. Чайки на заседании Совета Федерации не сопровождались ни развернутыми объяснениями, ни дискуссией.
Если же говорить об участии палаты в законодательном процесс, то следует обратить внимание, по крайней мере, на процент отклоняемых ею федеральных законов. В 1999 году отклонено было 14% федеральных законов, в 2000 году – 7%, в 2001 году (последнем году, когда большинство палаты составляли еще главы субъектов Федерации) – 11%[75]. В 2006 году этот показатель составлял 1,47% (!). В данном случае мы считаем уместным сослаться на цифры, приведенные на заседании Законодательного собрания Санкт-Петербурга Председателем Совета Федерации С.Мироновым: за первую половину 2006 года Советом Федерации было рассмотрено 49 федеральных законов, из которых отклонено 3, один из которых по юридико-техническим причинам. Конечно, эти цифры вовсе необязательно воспринимать как тревожные, однако, с точки зрения выполнения обеими палатами функции политического представительства данная тенденция все же заслуживает внимания.
Стоит отметить, что и в тех очень немногих случаях, когда Совет Федерации отклоняет федеральный закон по соображениям принципиального характера, чаще всего легко угадывается согласование данного решения с Администрацией Президента РФ. Можно, например, вспомнить случай отклонения палатой 27 декабря 2006 г. поправок в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», предусматривающих новое место нахождения Суда – Санкт-Петербург. Члены Совета Федерации отстаивали отвергнутое Думой право Суда проводить выездные заседания в других городах, но возможность такого права была предварительно согласована с Президентом России незадолго до заседания Совета Федерации.
Насколько реальна в данном контексте самостоятельность палаты собственно в законодательном процессе? Теоретически реальна, однако, диапазон самостоятельности может быть достаточно узок: ведь актуальный политический смысл можно усмотреть в любом федеральной законе. Это значит, что по любому закону возможна «установка свыше». Однако, с точки зрения интересов персоналистского режима, именно такое фактическое положение Совета Федерации близко к идеальному. В своей текущей деятельности палата может пользоваться определенной степенью автономии, но лишь до момента, когда режиму потребуется осуществить свою политическую волю. В этом случае палата становится ее инструментом.
Заслуживает также внимания и то, что члены Совета Федерации с легкостью голосуют за прекращение полномочий своих коллег даже тогда, когда такое лишение статуса явно имеет политический подтекст. Легче всего это объяснить, видимо, тем, что сами голосующие могут быть лишены своего статуса с той же легкостью. Федеральный закон о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы (пп. 1 и 2 ст.4) предусматривает ряд таких оснований для досрочного прекращения полномочий члена верхней палаты, которые можно очень легко использовать для давления на него. Например, своих полномочий член Совета Федерации может быть досрочно лишен назначившим его органом государственной власти по представлению председателя палаты. Сами же мотивы для такого представления в Законе не упоминаются. Другим основанием может быть, например, «осуществление членом Совета Федерации предпринимательской или иной оплачиваемой… деятельности». Данные формулировки оставляют широкий простор для произвольных толкований.
Конечно, сам по себе факт абсолютной и постоянной политической поддержки, выказываемой «верхней палатой» главе государства и его Администрации, не обязательно должен толковаться как свидетельство политического диктата. Такую поддержку можно было бы оценить скорее как позитивное явление – если она вполне свободна. Если же признать, что она в значительной мере обеспечена мерами процедурного характера, то оценка должна быть иной. Послушный Совет Федерации, бесспорно, удобный для нужд текущего управления инструмент. Но это важное «достижение» куплено такой ценой, как фактическое исключение его из механизма разделения властей и лишение его политической самостоятельности.