Вопрос 2. Российская Федерации – суверенное государство. Конституционные символы государственного суверенитета Российской Федерации. Конституционное закрепление государственного суверенитета Российской Федерации.
Признаки федеративной природы РФ.
Федеративная природа российской государственности отличается следующими признаками:
1. Российская Федерация имеет Конституцию, принятую путем всенародного голосования, что придает ей особую юридическую силу. Наряду с этим, республики, входящие в ее состав, имеют свои конституции, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - свой устав и законодательство. В указанных актах закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации.
2. Российская Федерация обладает своей территорией, на которую распространяется ее суверенитет и в пределах которой Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство. В лице своих властных структур она обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
3. Российская Федерация характеризуется наличием единого общероссийского гражданства.
4. Российская Федерация имеет общие для всей Федерации высшие органы государственной власти. Акты, принимаемые федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, являются обязательными для каждой республики и действуют на территории всех республик.
5. Российская Федерация имеет единую денежную, кредитную систему, единый государственный бюджет и единую систему налогов.
6. Не только Российская Федерация, но и ее субъекты имеют право внешних отношений с иностранными государствами, коммерческими структурами, международными организациями, реализуя при этом свои интересы, но по согласованию с федеральными органами власти.
7. Отношения между Российской Федерацией и ее субъектами строятся на разграничении их полномочий. Причем Конституция РФ закрепляет исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 71) и совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Все иные полномочия принадлежат субъектам Федерации. Конституция РФ их не перечисляет, а только ограничивается указанием, что "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти" (ст. 73).
2) Российская Федерация - суверенное государство. Суверенитет РФ - свойство государственной власти на основе воли многонационального народа России самостоятельно и независимо от других государств реализовывать внутренние и внешние функции государства.
Уже на I Съезде народных депутатов России, состоявшемся 12 июня 1990 г., была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации. Она как бы подвела итог тому факту, что Россия, как и все бывшие союзные республики, стала независимым государством.
Суверенитет Российской Федерации получил свое правовое закрепление и воплощение в Конституции РФ 1993 г. В ее нормах провозглашается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст. 3); суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию (ст. 4); Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4); Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 67).
Суверенитет Российской Федерации характеризуется тремя неотъемлемыми чертами: самостоятельностью государственной власти, ее независимостью при осуществлении внутренних и внешних функций государства, дифференцированным содержанием государственной власти, осуществляемой на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Самостоятельность государственной власти заключается в том, что она реализует свое назначение без вмешательства в ее деятельность негосударственных структур.
Независимость государственной власти означает, что она по своему усмотрению, без вмешательства других государств, осуществляет внутренние и внешние функции Российской Федерации.
Дифференциация государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную имеет принципиальное значение, ибо она устраняет возможность ее узурпации со стороны соответствующих структур государства или должностных лиц и придает незыблемый характер конституционному положению, согласно которому носителем суверенитета в РФ является ее многонациональный народ.
Суверенитет РФ реально представлен в ее компетенции, т.е. в круге ее прав, обязанностей и предметов ведения, получивших конституционное закрепление в ст. ст. 4, 5, 11, 67, 71 и др. Конституции РФ. Компетенция РФ, нашедшая концентрированное выражение и воплощение в ст. 71 Конституции, подразделяется на определенные блоки или разновидности.
1. В области государственной власти в ее ведении находятся следующие вопросы: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеральное устройство и территория Российской Федерации, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
2. Ведению Российской Федерации в сфере хозяйственного и социально-культурного строительства подлежат: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики.
3. В области правовой политики государства в исключительном ведении Российской Федерации находятся: судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.
4. В области внешних сношений, обороны и государственной безопасности ведению Российской Федерации подлежат: вопросы внешней политики и международных отношений, международные договоры; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; деятельность в космосе.
5. Что же касается полномочий Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод гражданина и человека, то они закреплены в различных главах и статьях Конституции РФ. К ее ведению, в частности, относятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; представление законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа; принятие федерального закона об автономной области, автономном округе; защита прав коренных малочисленных народов; предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, в соответствии с общепризнанными нормами международного права; гарантирование своим гражданам защиты и покровительства за пределами Российской Федерации.
КОЛЛИЗИОННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ
СИММЕТРИИ И АСИММЕТРИИ
А.А. ДАНЬКО
Базовым принципом, определяющим конституционно-правовую модель федеративных отношений в России, является принцип равноправия субъектов в составе Федерации, который должен находить свое отражение в отношениях субъектов с Федерацией и в их взаимоотношениях между собой, - эти постулаты заложены в ст. 5 Основного Закона России 1993 года. Федерализм как ведущая основа конституционного строя России оказывает влияние на принципы формирования и функционирования органов государственной власти, обеспечивая равноправие взаимоотношений субъектов Федерации как между собой, так и с органами государственной власти Федерации.
Соблюдение принципа правового равноправия субъектов Российской Федерации становится проблематичным при наличии шести их разновидностей, входящих в ее состав. В связи с этим авторами высказывается мнение, что Российская Федерация - это пример асимметричного федеративного устройства государства. В других федеративных государствах субъекты чаще всего единообразны (земли, провинции, штаты и т.д.), хотя и не во всех. Например, Республика Индия состоит из 28 штатов, 6 союзных территорий и национального столичного округа Дели. Идея федерализма и его принципы способствуют децентрализации государственного управления, оптимальному распределению полномочий между разными уровнями власти, что создает поле для "горизонтальной политической конкуренции".
Н.М. Добрынин состояние государственных и правовых институтов, когда правовая конструкция федеративных отношений сильно отличается от сложившейся ситуации при существующем системном разрыве между декларированным и действительным состоянием государственной системы, называет " фантомным" федерализмом. Основным признаком такой "фантомности" выступает асимметрия Федерации, "при которой имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство".
Территориальное устройство Российской Федерации основывается как на принципе национальной организации территории, так и на государственно-территориальном принципе построения Федерации при учете национальных, культурных, экономических и других особенностей субъектов. Республики, автономная область и автономные округа образованы по принципу национально-территориального образования, другие же субъекты - края, области, города федерального значения - по принципу территориального образования.
Наиболее сложным является определение правового статуса республик в составе Российской Федерации, поскольку именно они ч. 2 ст. 5 Конституции России названы государствами в отличие от других субъектов. Республики как "государства" обладают правом принимать конституции, в то время как остальные субъекты - уставы.
Данное обстоятельство во многом объясняется историей развития субъектов Российской Федерации. Республики, находящиеся в составе России, и раньше признавались государствами, не обладающими суверенитетом, принимали свои конституции, тогда как остальные субъекты Федерации - края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике - являлись административно-территориальными единицами высшего звена и своих основных законов не имели. Различаются и способы принятия основного закона субъектами Российской Федерации. В соответствии со ст. 66 Конституции РФ республики вправе самостоятельно определять способ принятия конституций, другие же субъекты могут принимать уставы только законодательным органом.
В соответствии со ст. 68 Основного Закона Российской Федерации республики наделены правом устанавливать свои государственные языки наравне с государственным языком РФ в отличие от автономных округов и автономной области, образованных также по национальному принципу. Статус государственного языка республики закрепляется в их конституциях и регулируется соответствующими законами субъектов Федерации.
В законодательстве субъектов РФ существовала практика закрепления помимо русского языка и своих государственных языков автономными округами. В Уставе Эвенкийского автономного округа в качестве языков официального общения и делопроизводства заявлялись русский и эвенкийский языки, а в качестве только языков делопроизводства, помимо названных, языки народов ессейских якутов и кето в местах компактного проживания этих народов. После объединения Эвенкийского автономного округа с Красноярским краем его Устав в 2008 году утратил силу.
Конституция Российской Федерации прямо не запрещает наличие института республиканского гражданства. Правовое регулирование института гражданства в соответствии с Законом РФ от 28.11.1991 N 1948-1 "О гражданстве РСФСР" осуществлялось таким образом, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе России, являлись также гражданами данной республики. Однако согласно ст. 71 Конституции России 1993 г. в ведении РФ находится "гражданство в Российской Федерации", исходя из чего можно сделать вывод: 1) федеративное гражданство регулируется только Российской Федерацией как государством; 2) Федерация устанавливает общие принципы и правила, которым в обязательном порядке должны следовать субъекты в составе России.
Конституционный Суд РФ в Определении от 6 декабря 2001 года N 250-О изложил правовую позицию относительно гражданства РФ. Исходя из вышеуказанного Определения, республики как субъекты России не обладают статусом государства и не имеют права наделять себя свойствами суверенного государства. Только суверенное государство определяет в законодательном порядке вопросы гражданства, определяя субъектов - носителей гражданства, обладающих всеми конституционными правами, во взаимосвязи с государством. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 года не предусматривает гражданства субъектов - в России действует единое федеральное гражданство.
Определение республик в составе РФ государствами порождает проблему суверенитета субъектов Федерации. В период парада суверенитетов в конце XX в. отдельные республики в составе России, претендуя на особый статус, включали в свои конституции положение о государственном суверенитете. В некоторых случаях закреплялось верховенство законов субъектов России над федеральными законами. В Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П Конституционный Суд Российской Федерации изложил свою правовую позицию относительно правомерности постановки вопроса о суверенитете республик в составе РФ, указав на то, что субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства. И исходя именно из данного положения они должны решать вопрос о суверенитете в своих конституциях. Республики в составе России не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, поскольку не обладают даже ограниченным суверенитетом.
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 5.
С.А. Авакьян отмечает: "Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, - конечно, такую самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом - уже дело вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии". Ученый пишет о том, что субъекты РФ не имеют права считаться с Федерацией по своему "разумению и вне всяких ограничений".
А.С. Ященко по поводу обладания суверенным характером исключительно Федерацией и о неделимости суверенитета отмечал, что "суверенитет по своему понятию и выражению есть единство власти". Деление суверенитета приведет к делению единства, что представляется недопустимым.
В.Е. Чиркин о концепции несуверенного государства пишет следующее: "Учитывая первоначальное значение концепции суверенитета, сформулированной именно для того, чтобы подчеркнуть верховенство и неограниченность государственной власти, утверждение о несуверенном государстве вряд ли возможно". И.В. Лексин справедливо отмечает, что "полным набором признаков, составляющих обладание государственным суверенитетом... характеризуются субъекты лишь одного типа - основные (первичные) субъекты международного права - независимые государства"
Неравное положение субъектов в составе федерации выражается и в контроле соответствия федеральной конституции и федеральным законам нормативных правовых актов субъектов федерации. К совместному ведению РФ и республик относится обеспечение соответствия Конституции России и федеральным законам конституций и законов республик, тогда как с другими субъектами РФ объектом контроля являются и иные нормативные правовые акты помимо уставов и законов соответствующих субъектов.
В теориях федерализма принято сочетание в федеративном государстве двух уровней власти. Наличие двух уровней власти и правотворчества означает, что правовой статус - комплекс прав, свобод и обязанностей - исходит из разных уровней законодательства и договорного права, поскольку мы не можем определить статус субъекта Федерации, не обратившись к конституциям и уставам субъектов, исходя только из Основного Закона РФ. Коллизия в закреплении республик в составе РФ как государств (пускай даже в скобках) заключается еще и в том, что в федеративном государстве власть может делиться между государством (Федерацией) и ее составными частями - субъектами Федерации, а не между государствами разного уровня.
При всем разнообразии состава субъектов Российской Федерации они наделены относительно равными правами за исключением республик в составе Федерации, которые явно выпадают из статусного ряда субъектов. Проблемным является вопрос о соотношении категорий "государство" и "субъект Федерации". В республиках - субъектах Российской Федерации данные категории тоже имеют различное закрепление и, видимо, разную ценность. В отдельных республиках исходной позицией является закрепление ими своего статуса в виде субъекта Российской Федерации, в других - подчеркивается в первую очередь их государственная природа, эти категории могут совмещаться (или же противопоставляться); имеются случаи, когда вышеназванные категории в конституциях республик как бы нейтрализуются. Правовая модель определения и закрепления республик в составе Федерации, при которой они (республики) в первую очередь являются субъектами России, на современном этапе Российского государства представляется наиболее рациональной и целесообразной, отвечающей исходным началам федерализма.
Например, в ст. 1 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. закреплено, что Республика Калмыкия есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной и неделимой частью.
Закрепление субъекта России в качестве государства в конституциях республик имеет различные вариации. Например, в ст. 1 Конституции Чеченской Республики от 23 марта 2003 г. говорится о том, что Чеченская Республика (Нохчийн Республика) есть демократическое правовое государство в составе Российской Федерации; согласно ст. 1 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. Республика Татарстан - демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией...
Например, в ст. 1 Конституции (Уставе) Республики Мордовия от 21 сентября 1995 года закреплено: Республика Мордовия есть республика (государство) - равноправный субъект Российской Федерации.
Такая конструкция представляется наиболее обоснованной. Например, в соответствии со ст. 1 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. Чувашская Республика - Чувашия есть республика в составе Российской Федерации.
Конституционный правовой статус субъекта Российской Федерации - это система (матрица) прав, свобод и обязанностей, которыми Конституцией России, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также другими законами и договорами в части, не противоречащей Основному Закону Федерации, наделен субъект правоотношений - в данном случае субъект России.
Н.А. Богданова, размышляя о статусе субъекта Федерации, выделяет следующие категории: "конституционный статус" субъекта РФ как совокупность закрепленных в Конституции характеристик любого и каждого политико-территориального образования; категорией более широкой выступает "конституционно-правовой статус" субъекта РФ, поскольку включает нормы Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, а также федеральные законы о конкретном субъекте, которые могут быть приняты в связи с его особым положением; самой широкой категорией, которая охватывает первые две, выступает "правовой статус", который включает в себя "конституционный статус" и "конституционно-правовой статус" как основополагающие. Правовой статус субъекта РФ всегда конкретен и разносторонен. Элементы конституционно-правового статуса относительно субъекта Федерации проявляются: в принципах построения конкретного федеративного государства, обусловливающих тип Федерации и ее структуру; особенности, связанные с территориальным устройством; разграничение государственной власти между Федерацией и субъектами, входящими в ее состав; основы разграничения полномочий между органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации.
С.А. Авакьян критерием субъекта Федерации видит "способность территории по экономическим, организационным, национальным факторам быть субъектом Российской Федерации". Обращаясь к развитию российского федерализма, О.Е. Кутафин предлагал утвердить Федерацию на началах автономии, для чего необходимо вернуться к форме государственного устройства советского времени. Н.А. Богданова допускает разные модели территориального устройства Российской Федерации: возвращение к форме унитарного государства с автономией регионов (региональное государство); Россия может стать асимметричной Федерацией, признав сложившиеся реалии правовым их оформлением, и в таком случае субъекты с различным политическим и экономическим потенциалом были бы удовлетворены соразмерно своим возможностям. Н.М. Добрынин целью нового федерализма видит создание политической инфраструктуры для экономического развития. И.В. Лексин высказывает противоположное мнение, в соответствии с которым "критерий обладания статусом субъекта Федерации непосредственно связан с назначением федеративной формы государственного устройства", считая, что таким назначением нельзя признать экономическую или управленческую эффективность.
Увязать правовой статус с политическим и экономическим потенциалом субъекта Федерации представляется возможным только при понимании политического и экономического потенциала раздельно. Политический потенциал является сложнейшей категорией, практически определить которую возможно через эффективность управления и стабильность субъекта, выражающуюся в организации власти. Экономический же потенциал может определяться финансовой самодостаточностью субъектов Федерации. Поскольку даже независимые и самостоятельные государства (по крайней мере формально) - субъекты международного права - не всегда могут являться экономически самодостаточными и самостоятельными, данный критерий должен рассматриваться в системе с другими факторами, положительно влияющими на развитие Федерации и субъектов в ее составе при обязательном (первичном) учете мнения населения.
Самым серьезным основанием для упорядочения статусных элементов субъектов Российской Федерации является коллизионность норм, регулирующих институты федерализма. Принятие федерального конституционного закона, предусмотренного ч. 5 ст. 66 Конституции, является необходимым условием для нормативно определенного механизма осуществления процедур, связанных с изменением статуса субъектов Федерации. В силу сложившихся правовых и фактических реалий принятие данного нормативного правового акта представляется целесообразным. Появление такого закона может способствовать естественному упорядочению статуса (статусов) субъектов России при обязательном учете интересов Федерации (государства).
Более того, принятие нормативного правового акта, регулирующего изменение статуса субъекта РФ, представляется обязательным, поскольку такой закон прямо предусмотрен ч. 5 ст. 66 Конституции России 1993 года.
Л.М. Карапетян отмечает, что в Конституции Российской Федерации 1993 года речь идет о равноправии, а не о равенстве субъектов в составе Федерации, исходя из чего субъекты могут быть не равны по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу, но "конституционное равноправие субъектов Федерации предполагает их политико-правовую равноценность".
Коллизионность российского федерализма заключается в следующем. Во-первых, субъекты Российской Федерации, несмотря на конституционное закрепление их равноправия, обладают разным политико-правовым статусом, и данное противоречие заложено в самом Основном Законе России 1993 года. Во-вторых, категории "государство" и "субъект Федерации" (субъект государства) не являются идентичными, соотносясь друг с другом как целое с частью, в связи с чем закрепление за одним из видов субъекта Федерации статуса "государства" представляется некорректным. В-третьих, правовая позиция Конституционного Суда РФ, в соответствии с которой субъекты Федерации не обладают даже ограниченным суверенитетом, превращает конституционное закрепление республик как государств в составе России в правовую фикцию. В-четвертых, правовое закрепление республик в Основном Законе России как государств нарушает системный статусный ряд субъектов Федерации, превращая их (республики) в очень неординарные субъекты Федерации.
Действительно, в связи с необходимостью признания и правового оформления сложившихся реалий представляется целесообразным пересмотр конституционного статуса отдельных субъектов Российской Федерации. Укрепление российской симметрии в территориальном (государственном) устройстве Федерации представляется необходимым условием для системного, рационального и эффективного развития федеративных отношений в нашей стране.
3) Нормативные правовые акты: