Начиная со второй половины 80-х годов, когда был взят курс на обновление всех сторон государственной и общественной жизни, возникает объективная необходимость в
решительном обновлении и всей системы законодательства, включая Конституцию.
В основе обновления российской Конституции на новом этапе развития нашего общества и государства лежали, как и прежде, процессы глубинного характера, связанные с изменением соотношения социальных сил в обществе, формированием принципиально новых общественных отношений и, соответственно, новой фактической конституции российского общества. Основными характеристиками этих процессов явилось: а) обновление всей системы отношений собственности и, соответственно, перестройка всей экономической системы, переход от государственно -монополистической к рыночной экономике, основанной на множественности и равноправии всех форм собственности; б) решительный отказ от тоталитарной политической системы государственного социализма и формирование новой политической системы в соответствии с принципами плюралистической демократии; в) возникновение на основе принципиально новых экономических и политических отношений новой социальной структуры общества, отражающей все многообразие экономических, политических, национальных, региональных и иных интересов отдельных групп населения. Наконец, серьезнейшее влияние на конституционное развитие России оказали в этот период процессы, связанные с распадом Союза ССР и обретением Россией полной самостоятельности как суверенного государства. В своей совокупности эти и некоторые другие факторы общественно-политического развития предопределили основные параметры новой фактической конституции России, что явилось решающей основой объективного характера для осуществления конституционной реформы в РФ. Поэтому конституционную реформу нельзя сводить лишь к формально-юридическим процедурам, связанным исключительно с обновлением текста Конституции как Основного Закона. Конституционная реформа может пониматься и в более широком плане: а) как обновление реальных общественных отношений, составляющих фактическую конституцию; б) обновление конституционных институтов и учреждений в их реальном, фактическом проявлении, что нередко предшествует изменениям в самом по себе тексте Конституции (например, многопартийность появилась у нас не после отмены ст. 6 Конституции 1978 года о монопольном положении КПСС, а, наоборот, появление реальных институтов политического плюрализма, в том числе возникновение иных политических партий, предопределило необходимость внесения соответствующих изменений и в юридическую Конституцию); в) наконец, конституционная реформа предполагает обновление самого текста Конституции, равно как и тесно связанных с ней законов. В этом, третьем смысле чаще всего и понимается конституционная реформа. С таким подходом можно согласиться, но лишь в том случае, если иметь в виду понятие конституционной реформы в узком, формально-юридическом смысле.
При этом следует учитывать, что возможны два метода и, соответственно, два пути осуществления конституционной реформы. Во-первых, постепенный, эволюционный метод развития Конституции путем внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию. Этот метод получил название принципа «лоскутного одеяла», так как он сопряжен с «латанием дыр» в старой Конституции, попыткой скроить Конституцию из старых и новых «лоскутов». Второй метод — радикальный, революционный, и он связан, в конечном счете, с принятием новой Конституции.
В Российской Федерации конституционная реформа ' проходила в сочетании обоих методов и, соответственно, по двум параллельным линиям, которые не всегда были синхронны, но в конечном счете имели единую цель — обновление российской Конституции. Естественно, на начальном этапе конституционной реформы приоритетное значение имел первый, эволюционный путь внесения изменений и дополнений в Конституцию. Завершение же эти процессы получили в принятии новой Конституции.
Конституционная реформа проходила в общем русле экономической и политической реформы, параллельно со становлением новой российской государственности. В этом плане она имела двуединое значение: а) привести юридическую Конституцию в соответствие с новой фактической конституцией, устранить несоответствие конституционно-правовой системы реальным общественным отношениям; б) с помощью конституционных средств преодолеть сопротивление экономическим и политическим преобразованиям в обществе, обеспечить правовые (конституционные) условия для перехода к рыночной экономике и формирования новой российской государственности.
Но и сам ход конституционной реформы сопровождался острой политической борьбой. На начальных этапах это была борьба между старой административно-командной системой и новыми "политическими силами, провозгласившими лозунги демократии и обновления. На последующих этапах, в том числе непосредственно предшествовавших принятию новой Конституции, развернулась не менее острая борьба между противоборствующими группами новой политической элиты и государственной бюрократии (так называемая «демократическая бюрократия», которая ничем не лучше прежней административной). Внешней формой проявления этого противоборства явился конфликт между двумя ветвями власти — законодательной и исполнительной, вылившийся в последующем в вооруженное противостояние (октябрьские события 1993 года).
Процесс осуществления конституционной реформы носил, таким образом, сложный, противоречивый характер, и он может быть рассмотрен сквозь призму отдельных этапов как относительно самостоятельных хронологических отрезков времени, в рамках которых решались конкретные задачи конституционной реформы.
Этапы конституционной реформы могут быть определены по-разному. Например, по такому формальному признаку, как конкретные даты внесения изменений и дополнений в российскую Конституцию и, соответственно, даты проведения Съездов народных депутатов, в компетенцию которых входило, по ранее действовавшей Конституции, внесение в нее изменений. Возможны и другие основания выделения соответствующих этапов. Но, пожалуй, наиболее целесообразным может быть вариант, определения этапов конституционной реформы в соответствии с историческими периодами наиболее важных экономических и политических преобразований, формирования новой российской государственности. В соответствии с этим в укрупненном варианте можно выделить следующие этапы конституционной реформы в Российской Федерации.
Первый, начальный этап конституционной реформы, заложивший правовую основу для развертывания демократических преобразований и слома партийно-государственной административно-командной системы. В хронологическом плане он занимал небольшой, но очень важный исторический отрезок времени так называемого перестроечного периода 1988—1990 годов (до I Съезда народных депутатов РСФСР). Он сопровождался, с одной стороны, реальными процессами демократизации, отказом от авторитарных методов управления обществом в рамках однопартийной политической системы и, с другой стороны, «перестроечной» эйфорией демократизации, широким использованием улично-митинговых форм демократии без четких социально-политических ориентиров набиравших обороты политических преобразований.
Важнейшей вехой на этом этапе явилась реформа избирательной системы и системы высших органов государственной власти. Первоначально изменения были осуществлены в рамках Союза ССР в соответствии с Законом СССР о внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР от 1 декабря 1988 года. Аналогичные изменения были внесены и в Конституцию РСФСР Законом РСФСР от 27 октября 1989 года. Главным их итогом явился переход к демократической избирательной системе на основе альтернативных выборов (в России первые такие выборы были проведены в марте 1990 года) и формирование на основе этих выборов принципиально новой системы высших представительных органов—Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. Именно этими органами (которым в конечном счете была уготована трагическая судьба) были осуществлены первые поистине исторические шаги, направленные на политические и экономические преобразования в стране. С их. деятельностью были связаны и последующие этапы конституционной реформы в России.
Второй этап конституционной реформы в России -этап конституционного провозглашения, политического и экономического укрепления государственного суверенитета РСФСР при сохранении Союза ССР, Начало этого этана было положено I Съездом народных депутатов РСФСР и принятой на нем Декларацией о государственном суверенитете РСФСР. Это был акт конституционного значения долговременного характера.
Во многом именно он определил пути дальнейшего конституционного развития России, а отчасти — и судьбу Союза ССР. На первом же Съезде народных депутатов РСФСР были внесены изменения в ст. 6,7 действовавшей тогда Конституции 1978 года и, соответственно, устранена конституционная основа монополии КПСС на политическую власть, была признана многопартийность. Несколько месяцев спустя, в декабре 1990 года, II Съезд народных депутатов РСФСР внес важные изменения в конституционные положения и об экономической системе, был провозглашен принцип множественности и равноправия всех форм собственности. Наконец, в рамках этого же этапа конституционной реформы IV Съездом народных депутатов были приняты 24мая 1991 года два важных Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ. Одним из них была учреждена должность Президента России, что положило начало глубоким изменениям в форме российской' государственности — постепенному переходу от республики Советов к президентской республике. Второй Закон от 24 мая 1991 года—о реформе местного самоуправления— также имел далеко идущие последствия с точки зрения перспектив конституционного развития России. Им, а также принятым в соответствии с новыми конституционными положениями Законом РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» были начаты глубокие процессы преобразований природы местных органов власти и управления в направлении их постепенной муниципализации.
Третий этап конституционной реформы » охватывает период распада Союза ССР, начиная с августовского путча 1991 года, и далее - эволюционный период конституционного формирования новой российской государственности как самостоятельного суверенного государства (до 21 сентября 1993 года). Именно на этом этапе прекратила действие Конституция СССР и, соответственно, юридически был оформлен факт распада Союза ССР, в частности, путем ратификации беловежского Соглашения о создании Содружества Независимых Государств (Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года) и денонсации Договора об образовании СССР, что также было осуществлено Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабри 1991 года. На этом же этапе VI Съездом народных депутатов РСФСР (апрель 1992 года) были внесены конституционные изменения в само название государства:
отныне оно стало именоваться «Российская Федерация — Россия». В исключении из названия указаний на советский социалистический характер отразились глубокие процессы изменений и в сущности, и в форме Российского государства.
Важное значение для развития конституционной реформы на данном этапе имело принятие двух документов конституционного характера, которые в последующем повлекли существенные изменения в Конституции РФ. Это принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года Декларация прав и свобод человека и гражданина и подписанный субъектами Федерации 31 марта 1992 года Федеративный договор. Не касаясь содержания этих документов (оно раскрывается в соответствующих разделах учебника, посвященных анализу конкретных институтов конституционного права), отметим, что на основе этих документов VI Съезд народных депутатов РФ внес существенные изменения, соответственно, в раздел П Конституции 1978 года («Государство и личность») и в раздел III Конституции «Национально-государственное устройство РФ».
На данном этапе активизировалась и вторая линия конституционной реформы — работа над различными вариантами проекта новой Конституции РФ. Эта работа, однако, как, впрочем, и внесение изменений в действующую Конституцию, сопровождалась открытой, все более усиливающейся политической борьбой. В стране сложилась уникальная, но противоестественная и с точки зрения здравого смысла, и с позиции действовавшего законодательства ситуация «конституционного параллелизма», когда две ветви власти (законодательная и исполнительная) подготовили в условиях политического противостояния свои взаимоисключающие варианты проекта Конституции РФ — парламентский и президентский. Таким образом, «альтернативные» проекты были предложены от имени двух ветвей единой государственной власти. Оба они носили официальный характер. Появилась реальная опасность доведения до абсурда подобного «конституционного параллелизма», когда каждая из властей могла попытаться принять «свою» Конституцию, опираясь не на силу законности и юридических аргументов, а на силу государственно-властного влияния. Этот путь вел к разрушению конституционной законности и российской государственности в целом. Один из возможных вариантов выхода из конституционного тупика был предложен президентским Указом от 21 сентября 1993 года. С его изданием начинается этап конституционной реформы в РФ.
Четвертый заключительный этап конституционной реформы хронологически определяется периодом с 21 сентября 1993 года до принятия 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации. Издание Указа Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации*» имело переломное значение для всего конституционного процесса. Этим Указом был прерван эволюционный ход конституционной реформы путем внесения изменений и дополнений в старую Конституцию и было придано ускорение второму направлению конституционной реформы — подготовке проекта новой Конституции.
Вместе с тем сама по себе оценка данного документа неоднозначна. В основе внутренней противоречивости его содержания, а в дальнейшем — неоднозначности и политических последствий реализации положений данного Указа лежало заложенное в нем противоречие между принципом законности и идеей следования высшим интересам России в соответствии с требованиями не Конституции, а некой высшей справедливости. Это обстоятельство признавалось и самим Указом, когда отмечалось, что он издается, «принимая во внимание, что безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти». Следуя именно этой логике, Указом Президента (а это был на тот период акт органа исполнительной власти) было отменено действие многих положений действовавшей на тот момент Конституции. В частности, прервана деятельность Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, приостановлена деятельность Конституционного Суда России, вся полнота власти, в том числе законотворческая, сконцентрировалась в руках Президента и Правительства РФ. Одновременно было признано необходимым провести выборы нового двухпалатного парламента РФ—Федерального Собрания РФ.
Кроме того, созданному ранее в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 1993 года Конституционному совещанию (оно состояло из двух палат - Общественной палаты и Государственной палаты, которые включали представителей и органов государственной власти различных уровней, и местного самоуправления, и политических партий, иных общественных организаций и массовых движений, религиозных конфессий и т. п.) было предложено подготовить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции. На эту же дату были назначены выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также всенародное голосование по проекту новой Конституции.
Указом Президента был предложен, таким образом, достаточно демократичный путь завершения конституционной реформы: подготовка согласованного проекта Конституции в рамках Конституционного совещания и его последующее вынесение на всенародное
голосование. Нельзя однако не учитывать, что на этом пути имело место вооруженное противостояние политических сил, представленных исполнительной и законодательной властью, разгром парламента России, именно того парламента, который объявил о суверенитете России, принимал первые исторические решения, направленные на демократизацию политической жизни и переход к рыночной экономике. Это был тяжелый удар не по конкретному органу, а по самой идее парламентаризма в России. В последующем это получило свое подтверждение и в повой Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года путем всенародного голосования. При наличии многих ее достоинств и преимуществ по сравнению с ранее действовавшей, Конституция 1993 года, безусловно, нарушает баланс между законодательной и исполнительной властью в пользу последней.
В целом, однако, следует признать, что принятие новой Конституции и, таким образом, успешное завершение конституционной реформы на федеральном уровне сыграло значение, которое трудно переоценить с точки зрения восстановления гражданского мира и согласия в обществе, обеспечения устойчивого развития политических и экономических преобразований в России. Этому во многом способствовала новая Конституция.
Принципиальная особенность Конституции Российской федерации от 12 декабря 1993 года определяется тем, что она имеет качественно новую концептуальную основу по сравнению со всеми ранее действовавшими Советскими Конституциями. Она решительно отказалась от политического и идеологического монополизма, от закрепления классово-политических приоритетов и ориентируется на общедемократические ценности, выработанные мировым конституционализмом. В соответствии с этим впервые закрепляются основы конституционного строя как правовое выражение гражданского общества; в качестве высшей социальной и конституционной ценности провозглашаются человек, его права и свободы; признаются и получают свою реализацию принципы разделения властей, политического и идеологического плюрализма, многообразия форм собственности и форм хозяйствования, федерализма, местного самоуправления и т. д. При всей сложности и противоречивости процесса разработки и принятия новой Конституции РФ следует признать, что она имеет качественно новую для нас сущностную характеристику: это юридическое средство поддержания и обеспечения гражданского мира и согласия в обществе на основе объективно сложившегося в нынешних условиях соотношения социальных сил.
Конституция 1993 года обладают также важными юридическими свойствами, которые позволяют ей осуществлять функции Основного Закона государства и общества. Во-первых, она обладает высшей юридической силой и пользуется повышенными гарантиями и средствами правовой защиты (особое значение в ряду этих средств имеет конституционный контроль за соответствием Конституции всех других нормативно-правовых актов, осуществляемый Конституционным Судом РФ).
Во-вторых, Конституция 1993 года, как закреплено в ст. 15, имеет «прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Это означает, что все конституционные нормы должны получать свою реализацию в повседневной деятельности всех государственных органов и должностных лиц независимо от того, имеют ли эти нормы Конституции свою конкретизацию в отраслевом законодательстве (гражданском, трудовом, административном и т. д.). К сожалению, «для большинства государственных служащих как-то непривычно действовать, н посредственно основываясь на законе, а тем более на Конституции, которая традиционно воспринималась у нас как торжественная декларация*». ' Долгие годы для чиновника священными были главным образом «директивы», «приказы», «циркуляры», «установки». Поэтому обеспечение применения Конституции РФ в качестве акта прямого действия было определено в Послании Президента Федеральному Собранию РФ в качестве, «принципиального направления правовой политики».
Наконец, Конституция 1993 года обладает и такими важными юридическими характеристиками, как реальность (проявляющаяся в соответствии юридической Конституции реальным общественным отношениям, составляющим фактическую конституцию российского общества); ее учредительный характер, благодаря которому Конституция 1993 года возвела на правовой уровень и придала юридическое значение фактически сложившимся новым институтам и учреждениям демократической российской государственности и формирующейся рыночной экономики. Важной является и такая юридическая характеристика Конституции 1993 года, как ее повышенная (особенно по сравнению со всеми прежними Советскими Конституциями) стабильность. Материальной предпосылкой стабильности Конституции является ее реальность, а юридической — особый, усложненный порядок пересмотра и внесения конституционных поправок (этим вопросам посвящена глава 9 Конституции, которая так и называется — «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»).
Принципиально новая концептуальная основа Конституции 1993 года и, соответственно, ее новое содержание, а также новые юридические характеристики этого документа и должны обеспечить реализацию функций Конституции Российской Федерации как Основного Закона государства и общества.