27 Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 32. — Ст. 1227. 28 См.: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г № 321 -ФЗ) // СЗ РФ. — 2006. — № 11. — Ст. 1146; — № 31 (ч. 1). — Ст. 3452; — 2008. — № 45. — Ст. 5149; — 2009. № 1. — Ст. 29. |
26 См.: Рушайло В. Б. Организационно-правовые средства обеспечения режима особого положения // Российский следователь. — 2003. — № 11. |
возникновение особых правоотношений26.
Отличительной особенностью особого (исключительного) правового режима является основанное на правовых предписаниях временное территориальное ограничение реализации допустимых в обычных условиях жизни возможностей передвижения субъектов и установление дополнительных обязанностей — не передвигаться по обозначенным территориям, в исключительных для государства обстоятельствах.
Необходимость применения особых (исключительных) правовых режимов является мерой вынужденной и относится к особым ситуациям в деятельности органов государственной власти.
Как правило, введение особых (исключительных) правовых режимов сопровождается изданием специальных нормативных правовых актов, регламентирующих основания и порядок их установления, реорганизацию деятельности органов государственной власти для достижения целей стабилизации и восстановления нормальной жизнедеятельности общества и государства, пределы ограничения прав и свобод граждан, иные организационно-управленческие и правовые решения.
Среди правовых актов, регулирующих особые (исключительные) правовые режимы, с точки зрения их юридической природы выделяют правоустанавливающие, которые содержат первичные «режимные» нормы, и правоприменительные акты. Предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц; обязательными субъектами особых правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти.
При регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия; нарушение правил режима влечет меры дисциплинарного и административного принуждения.
Поскольку при введении данных правовых режимов устанавливаются территориальные, временные, персонифицированные ограничения субъективных прав и законных интересов граждан, следует отметить, что они вводятся в целях:
создания необходимых условий для сохранения балансов интересов между личностью, обществом и государством;
управления обстановкой в создавшейся неординарной ситуации;
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
обеспечение незыблемости суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации;
обеспечения законности и правопорядка;
предупреждения, ликвидации и минимизации тяжелых последствий для гражданского населения;
исключения распространения негативных последствий на другие территории, в другие местности.
Каждый из рассматриваемых видов правовых режимов характеризуется неизбежным при их введении в действие ограничением права на свободное передвижение, однако только в условиях введения в действие особого (исключительного) правового режима наиболее важным и принципиальным является вопрос об установлении механизма ограничения конституционной свободы передвижения.
Ряд ученых отмечают, что введение ограничений — сложное явление, представляющее собой целостную систему регулятивных и охранительных правовых средств различного уровня, направленных на ограничение конституционной свободы передвижения с целью защиты основ конституционного строя, обеспечение обороны страны и безопасности государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан. Поэтому представляется важным учитывать особенности ограничения конституционного права на свободу передвижения, связанные с:
субъектом права (ограничения для граждан России; для иностранных граждан и лиц без гражданства; для военнослужащих, для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне; для осужденных к лишению свободы лиц);
целями ограничения (направленные на защиту основ конституционного строя; направленные на обеспечение обороны страны и безопасности государства; направленные на защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан);
временем действия (постоянные и временные).
В статье 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»27, развивающей положения ст. 55 и 56 Конституции Российской Федерации, установлен перечень территорий, на которых допустимо ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения. Так, право на свободное передвижение может быть ограничено:
в пограничной полосе;
в закрытых военных городках;
в закрытых административно-территориальных образованиях;
в зонах экологического бедствия;
на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Следует отметить, что указанный перечень является закрытым, однако территория, на которой проводится контртеррористическая операция, в данном перечне отсутствует. Правовой режим на данной территории устанавливается согласно Федеральному закону от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», предусматривающему ограничения права на свободное передвижение28.
Анализируя их, представляется возможным выделить ограничения права на свободное передвижение, которые могут выражаться в виде общих мер:
установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введен особый правовой режим;
введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
запрещение или ограничение проведения на территориях с особым правовым режимом собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.