Об авторах
М.И. Либоракина – кандидат экономических наук, исполнительный директор Фонда «Институт экономики города». Публикации: Адресная социальная поддержка населения: Уровень местного самоуправления. М.: Фонд «Институт экономики города», 1998; Женщины и приватизация. М.: Фонд «Институт экономики города», 1999; Международный опыт организации программ адресной социальной помощи. М.: Фонд «Институт экономики города», 2002 (в соавторстве с А.Л. Александровной, Дж. Л. Галлагером и др.) и другие книги по проблемам социальной политики.
Л.И. Овчарова – кандидат экономических наук, директор научных программ Независимого института социальной политики. Публикации: Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению. М.: Московский Центр Карнеги, 1998 (в соавторстве с Л.М. Прокофьевой, А. Маколи, М. Можиной и др); Средний класс России: количественные и качественные оценки. М.: ТЭИС, 2000 (в соавторстве с Л.М. Авраамовой, Т.М. Малевой, В.В. Радаевым) и другие книги по проблемам социальной политики.
Дж. Л. Галлагер – научный сотрудник The Urban Institute (Washington), консультант в области обеспечения технической помощью социальных реформ российских муниципальных образований в рамках проекта Агентства США по международному развитию «Совершенствование системы социального обслуживания в Российской Федерации». Публикации: Сокращающийся сегмент социальной защиты. Объем помощи в период с 1989 по 1998 гг. The Urban Institute, 1999; Год спустя после начала реформы федеральной системы социальной защиты. The Urban Institute, 1998.
Содержание
Предисловие (М.С. Байгериев)……………………………………………………………………………..
Введение. Адресная социальная поддержка как инструмент смягчения негативных последствий бедности (М.И. Либоракина)……………………………………………………………….
Бедность в Российской Федерации. Особенности бедности среди городского населения (М.И. Либоракина, Л.И. Овчарова)………………………………………………………………………….
Ключевые подходы к адресности в странах СНГ (Дж. Л. Галлагер)……………………………….
Основные принципы адресной социальной поддержки населения (М.И. Либоракина)……….
Предисловие
Экономические преобразования последних лет связаны с значительными изменениями в области доходов населения Российской Федерации. Ослабление активной регулирующей роли государства, становление рыночных механизмов при отсутствии эффективной системы управления социальными процессами в условиях экономического спада неизбежно привели к обострению многих социальных проблем. Наиболее острыми из них сегодня являются большие масштабы бедности, поляризация доходов населения и рост социального неравенства.
Определяя стратегию развития страны, Правительство Российской Федерации стремится обеспечить рост денежных доходов населения и уменьшить их дифференциацию на основе увеличения заработной платы, повысить долю оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшить пенсионное обеспечение в ходе пенсионной реформы и усилить адресность социальной поддержки населения. Среди программных намерений Правительства ‑ значительное сокращение масштабов социальной и экономической бедности, в первую очередь минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, повышение социальной безопасности граждан, подверженных риску существенного ухудшения материальной обеспеченности.
В соответствии с этими программными намерениями в основу социальных реформ положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Таким образом, усиление адресности социальной поддержки населения ‑ одна из стратегических целей социальной политики в ближайшей и среднесрочной перспективе. В этой связи настоящее издание, подготовленное Фондом «Институт экономики города», представляет большой интерес как для теории, так и для практики становления социальной политики Российской Федерации на новых принципах и началах.
Нельзя не согласиться с одним из авторов брошюры, М. Либоракиной, в том, что нынешняя система социальной защиты в своих основных чертах соответствует прежнему социалистическому способу хозяйства, не адаптирована к условиям экономического неравенства и возникшей социальной дифференциации. Основная проблема сегодня – это проблема бедности, поэтому необходимо сосредоточить ограниченные общественные ресурсы на помощи самым нуждающимся. Требование перехода к адресной социальной поддержке населения появилось на повестке дня в связи не только с бюджетным кризисом, но и с невозможностью решить проблему бедности традиционными методами.
В брошюре дается анализ бедности в Российской Федерации, справедливо отмечается, что стратегии борьбы с бедностью предполагают систему мер по формированию эффективного рынка труда, включая повышение минимального уровня оплаты труда, легализацию теневых доходов и развитие программ занятости, а также изменение приоритетов системы социальной защиты населения в пользу самых нуждающихся домохозяйств.
Авторы затрагивают методологические аспекты определения бедности, рассматривают различные концепции. Можно согласиться с выводом о необходимости идентифицировать наиболее бедные семьи по совокупности признаков и критериев в рамках абсолютной, относительной и субъективной концепций бедности. Тем более что официальная практика определения нуждающихся домохозяйств при реализации программ адресной социальной поддержки малоимущих семей фактически использует абсолютный и субъективный критерии, поскольку государственная социальная помощь оказывается органами социальной защиты на основе оценки доходов в соотношении с величиной прожиточного минимума (абсолютный критерий) и по заявительному принципу (субъективный критерий).
Практическое применение критериев относительной концепции бедности возможно в перспективе, поскольку зависит от бюджетных ресурсов государства и экономического развития страны. Кроме того, применение относительного критерия сегодня затруднено из-за значительных масштабов сокрытия доходов населения от статистического учета – факт, который признают сами авторы.
Авторы также совершенно правильно определили принцип адресности социальной помощи и выделили три основных ее этапа: определение целевой группы, развитие методов обеспечения адресности для идентификации и направления ресурсов на нужды целевой группы, создание административной структуры для реализации методологии обеспечения адресности. Вместе с тем на практике совершенно не очевидно, что целевой группой в программах социальной помощи являются бедные. В России по-прежнему доминирует категориальный принцип социальной защиты населения по всевозможным законодательным основаниям. Действуют многочисленные федеральные и региональные социальные программы, которые называются «адресными», поскольку предполагается, что адресованы они конкретным целевым группам населения (детям, беспризорным, пожилым, инвалидам, многодетным семьям и т. д.). В этой связи ситуация с концептуальным определением принципа «адресности» в практической области социальной защиты является весьма непростой даже с учетом корректировки программных приоритетов правительства. Официальное признание преимущества адресной формы социальной поддержки наиболее нуждающихся домохозяйств на практике еще не получило широкого распространения: адресные программы помощи малоимущим семьям сочетаются с традиционными формами социальной защиты по категориальному признаку ‑ формальной принадлежности реципиента к той или иной группе.
Авторы дают обстоятельную характеристику механизмов и основных схем обеспечения адресности, варианты которых используются в мировой практике и в странах СНГ. Анализируются преимущества и недостатки тех или иных методов определения целевых групп, ошибки включения и исключения при использовании различных оценок нуждаемости в социальной помощи. Выделяются ключевые моменты, влияющие на качество оценки нуждаемости: точность и достоверность определения получателей помощи, эффективность административных расходов, преимущественная ориентация на те или иные слои населения (бедных относительно длительное время или бедных в текущий момент) и анализ мотивации получателей помощи к самостоятельному увеличению своих доходов.
Весьма важным является утверждение, что не существует универсального решения проблемы и при выборе методов обеспечения адресности следует учитывать все их достоинства и недостатки, а главное – принимать во внимание специфику конкретной страны. Следует добавить, что в Российской Федерации необходимо учитывать также специфику регионального развития ‑ в разных экономических, природно-климатических, этнических зонах методики адресности могут отличаться друг от друга.
Особенно ценным является предупреждение о том, что изменение методологии обеспечения адресности с целью уменьшения уровня ошибок одного типа часто приводит к увеличению уровня ошибок другого типа: «Высокий уровень ошибок включения при неадресной системе можно уменьшить до определенных пределов без увеличения уровня ошибок исключения, однако попытки оптимизации методологии обеспечения адресности с целью уменьшения уровня ошибок включения могут привести к увеличению уровня ошибок исключения». Данное замечание весьма актуально для нашей страны, учитывая, что при ужесточении процедур оценки нуждаемости весьма высока вероятность установления неоправданно высоких административных барьеров на пути получения социальной помощи.
Заслуживает внимания оценка эффективности административных расходов. Поддерживая распространенное мнение о высоких издержках на обслуживание процедур обеспечения адресности, авторы тем не менее отмечают, что административные расходы, как правило, составляют лишь незначительную часть общих расходов на социальные программы. Увеличение административных расходов может привести к уменьшению общих расходов в том случае, если приведет к увеличению адресности. При этом за счет снижения уровня ошибок включения могут быть уменьшены общие расходы на программу. Эти аргументы международных экспертов авторитетной организации будут весьма полезны в дискуссии с противниками введения в нашей стране обязательных процедур оценки нуждаемости.
Следует обратить особое внимание на затронутую авторами проблему социального иждивенчества и создания стимулов к самостоятельному выходу проблемных домохозяйств из кризисной ситуации. Несмотря на то что из-за низкого уровня социальных выплат в странах СНГ эффект снижения стимулов к самостоятельному труду довольно незначителен, определенные меры по решению проблемы социального иждивенчества должны приниматься уже на ранних этапах становления системы адресной социальной помощи.
Практическим работникам органов социальной защиты населения необходимо учесть, что при оказании социальной помощи обязательно должны применяться такие формы повышения социальной ответственности граждан, как формирование индивидуального пакета социальных услуг, создание особой структуры социальных выплат, принятие реципиентами встречных обязательств по выходу из кризисной ситуации (трудоустройство, участие в общественных программах занятости, прохождение курса лечения и т. п.).
Весьма интересным и полезным в этой связи является характеристика «идеальной модели адресности», в которой выделяются четыре основных этапа:
‑ оценка доходов и материального положения семьи;
‑ выявление причин, по которым семья попала в число малообеспеченных;
‑ подбор индивидуального «пакета услуг» (целевые субсидии, консультирование, рекомендации по повышению дохода семьи, включая трудовую помощь и т. д.), взаимодействие с общественными организациями, которые участвуют в предоставлении необходимых социальных услуг (переобучение, реабилитационные мероприятия и т. п.);
‑ оценка эффективности помощи, «обратная связь».
Размер и форма получаемой помощи должны быть такими, чтобы они могли реально изменить положение семьи. И, разумеется, нельзя не согласиться с утверждением, что «идеальная модель» адресной социальной помощи может остаться сугубо теоретическим построением, если не будет поддержана инновациями и реформами, затрагивающими все аспекты работы по социальной поддержке населения. Переход к адресности должен сопровождаться снижением издержек и повышением эффективности бюджетных затрат на социальную сферу. Достичь этого можно, в частности, путем внедрения конкурсного финансирования. Требуется демонополизация комплекса отраслей социальной сферы, чтобы защитить права потребителей услуг с помощью экономических механизмов в противовес неэффективно действующим механизмам административным.
Вне всякого сомнения, работа «Социальная помощь: на пути к адресности» является ценным информационным ресурсом в сфере социальной защиты населения и может быть рекомендована всем социальным работникам, руководителям и специалистам органов по труду и органов социальной защиты населения Российской Федерации.
М.С. Байгериев, начальник отдела политики доходов населения Министерства труда и социального развития Российской Федерации
ВВЕДЕНИЕ. АДРЕСНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА КАК ИНСТРУМЕНТ СМЯГЧЕНИЯ НЕГАТИВНЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ БЕДНОСТИ
М.И. Либоракина
Широко известно, что экономические и политические реформы 1990-х годов затронули все слои российского общества и кардинально изменили систему формирования доходов и потребления семей. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, по данным Госкомстата России, возросла с 22,4% в 1994 г. до 29,1% в 2000 г.[1] Среди малообеспеченных значительную часть составили работающие семьи с низким доходом. Их появление было обусловлено массовым падением уровня оплаты труда и дестабилизацией условий формирования трудовых доходов — неустойчивой, частичной занятостью, систематическими задержками заработной платы, выплатой заработной платы в натуральной форме, общей деградацией условий наемного труда.
Быстрыми темпами происходила социальная дифференциация населения. Если в 1992 г. уровень неравенства доходов, измеряемый как соотношение доходов 10% населения с самыми высокими и низкими доходами, составил 8,0, то в первом полугодии 1999 г. он уже был равен 14,7, а в 2000 г. ‑ 13,8[2]. Снижение реальных доходов населения и рост их дифференциации оказались основными тенденциями в изменении уровня жизни в России за последние 10 лет. Они развивались на фоне сокращения количества благ и услуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или почти бесплатно, – в жилищно-коммунальном хозяйстве и общественном транспорте, здравоохранении и образовании.
Тем не менее бедность как особое экономическое и социально-психологическое явление долгое время не обсуждалась публично. Речь шла скорее о бедственном положении ветеранов – граждан с особыми заслугами перед государством и малообеспеченных слоев населения, под которыми подразумевались традиционные социально уязвимые категории (многодетные семьи, инвалиды и т. п.). Именно на их защиту в условиях формирования рыночных отношений были официально направлены социальные программы прошлого десятилетия, предусматривавшие прежде всего предоставление льгот различным группам, то есть выборочное сохранение для части населения прежнего, социалистического, порядка пользования общественными благами. Считалось, что эти меры помогут людям пережить трудные времена, а затем экономическое благосостояние позволит всем, кто в состоянии работать, самим позаботиться о себе, государство же будет поддерживать нетрудоспособных. На практике в число льготников вошли также представители самых разных профессиональных групп, в первую очередь работники силовых структур и правоохранительных органов, недовольные реформами группы с высокой избирательной активностью и т. п.
В результате в 1990-е годы список социальных льгот существенно расширился. С точки зрения борьбы с бедностью средства на их выплату тратятся крайне неэффективно[3]. В целом только четверть общей суммы льгот и пособий приходится на долю домохозяйств со средним доходом ниже прожиточного минимума, в то время как на долю домохозяйств со средним доходом выше прожиточного минимума — три четверти[4]. В отдельных регионах ситуация еще хуже. Например, в 1999 г. в Белгородской области половина домохозяйств, имеющих льготы на транспорт, и 67% домохозяйств, имеющих льготы на медицинское обслуживание, относились к верхнему (наиболее обеспеченному) децилю[5].
Высокий уровень бедности населения и значительная дифференциация денежных доходов, широкое распространение льгот и компенсационных выплат без учета нуждаемости получателей, приведшее к чрезмерному патернализму со стороны государства и иждивенческим настроениям среди населения, названы одними из главных социальных проблем страны. Для их решения Правительство Российской Федерации концентрирует основные усилия на следующих основных направлениях:
«обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшения их дифференциации на основе увеличения заработной платы, повышения доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшения пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиления адресности социальной поддержки населения (перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам);
значительное сокращение социальной и экономической бедности по мере роста денежных доходов населения, в первую очередь минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопасности граждан, подверженных риску существенного ухудшения материальной обеспеченности и наступления бедности и др.»[6].
Сегодня наконец пришло понимание того, что бедность и неравенство – острейшие проблемы российского общества, характерные не только для переходного периода. Даже в условиях экономического роста бедными могут быть и работающие семьи, а государство не в состоянии по-прежнему субсидировать жилищно-коммунальное хозяйство и транспорт. Выяснилось, что проблема бедности носит не только этический, но и экономический характер. Экономика не может быть здоровой и благополучной, когда треть населения обладает крайне низкой покупательской способностью.
Международный опыт свидетельствует, что в мире нет ни одной страны, которой удалось бы победить бедность. Полностью искоренить ее невозможно, как невозможно установить абсолютное социальное и экономическое равенство. Однако масштабы, «глубина» и «острота» бедности могут варьироваться в зависимости от целого ряда факторов, среди которых важнейшую роль играют общая экономическая ситуация, рынок труда, пенсионное обеспечение и социальное страхование, а также меры адресной социальной помощи. Соответственно стратегии борьбы с бедностью предполагают систему мер по формированию эффективного рынка труда, включая повышение минимального уровня оплаты труда, легализацию теневых доходов и развитие программ занятости; а также изменение приоритетов системы социальной защиты населения: от масштабного предоставления льгот различным категориям граждан ‑ к адресности, то есть сосредоточению общественных ресурсов на помощи самым нуждающимся домохозяйствам.
В данном издании мы обратимся к тем аспектам стратегии борьбы с бедностью, которые связаны с повышением эффективности системы социальной защиты населения.
Необходимость усиления адресности в нашей стране была осознана еще в 1994‑1995 гг. Первой общенациональной программой, основанной на принципах оценки нуждаемости, стало введение в 1994 г. субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Начиная с 1999 г. после внесения изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» ежемесячные пособия на детей также выплачиваются на основе оценки нуждаемости. Ряд программ адресной социальной помощи малоимущим был разработан на региональном и местном уровнях, причем большинство программ связаны с введением адресных пособий по нуждаемости. Более подробная информация о нововведениях в области социальной политики в муниципальных образованиях будет представлена в брошюре «Реформа системы социальной защиты на местном уровне» (М.: Фонд «Институт экономики города», 2002).
Как правильно определить «адресата» социальной помощи? Практические рекомендации для социальных работников по оценке нуждаемости основаны на системе научных знаний о бедности, показателях ее измерения, причинах, социально-демографической структуре. В издании использованы результаты посвященных этой теме исследовательских проектов, реализованных при поддержке Фонда Макартуров и Чаризит Эйд Фаундейшн (CAF). В статье «Бедность в Российской Федерации. Особенности бедности среди городского населения» речь пойдет о различных подходах к оценке бедности, о динамике масштабов бедности в период реформ, авторы проанализируют социально-демографический профиль бедности, показывая несостоятельность распространенных представлений о том, кто является бедными в Российской Федерации. Методология адресности обсуждается в статье «Ключевые подходы к оценке нуждаемости в странах СНГ». Статья представляет собой расширенный вариант доклада Джерома Галлагера на конференции «Реформа системы социальной защиты населения в странах СНГ», которая состоялась в ноябре 2000 г. при поддержке Агентства США по международному развитию.
Однако правильно определить «адресата» социальной помощи еще недостаточно. В заключительной статье будут рассмотрены основные принципы, на которых строится «идеальная модель» адресной социальной поддержки населения»: дифференцированный размер помощи, защита от бедности на равноправной основе; эффективность оказания помощи и другие.
Особое внимание уделяется переходу от пассивно-распределительной системы социальной защиты к активным программам, которые стимулируют «встречное движение» со стороны получателей благ, ориентируют на самопомощь, активизацию трудового потенциала семьи. Более подробно новаторские программы социальной поддержки населения представлены в другом издании Фонда «Институт экономики города», а именно в книге «Адресная социальная помощь: опыт российских городов» (М., 2002).