Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: (исключительный компетенции федеральных органов власти, совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, исключительной компетенции субъектов федерации).
В РФ в статье 71 Конституции содержится перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в местном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.
Предметы ведения Российской Федерации — это круг вопросов, отнесенных Конституцией РФ к исключительному ведению России как федерального центра. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп: (Вопросы государственного строительства; Вопросы регулирования экономики и социального развития; Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности; Вопросы обороны и охраны границы; Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы; Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др)
Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос. Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп: (Вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод; Вопросы регулирования экономики и социального развития; Вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы; Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров РФ.)
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Федерацией.
В настоящее время в российском законодательстве отсутствует документально оформленная концепция оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Необходимо провести терминологическую экспертизу Федерального закона № 131-ФЗ и смежных с ним законов на предмет четкого разграничения понятий "вопросы местного значения" и "полномочия".
Проблемы:
Во-первых, хотя в целом уже в основном завершена задача приведения в соответствие с базовым федеральным законом в области разграничения полномочий отраслевых федеральных законов, устанавливающих разграничение полномочий в конкретной сфере общественных отношений, к сожалению, приходится констатировать, что еще сохраняются отдельные сферы отношений, где такое разграничение еще не произведено либо произведено явно недостаточно, в связи с чем требуется дальнейшая работа по разграничению полномочий. В частности, все еще отсутствует четкое разграничение полномочий в миграционной сфере; не решены в полной мере вопросы разграничения полномочий в сфере экологического контроля и некоторых других сферах.
Во-вторых, в ряде сфер совместного ведения, хотя разграничение полномочий, казалось бы, состоялось, по-прежнему сохраняется дублирование полномочий между различными уровнями осуществления публичной власти, что недопустимо исходя из целей федеративной реформы, либо разграничение осуществлено во многом формально, без четкой конкретизации полномочий, учета возможностей региональных органов власти, что также не может привести к успеху в деле разграничения полномочий.
В-третьих, некоторые виды полномочий, объективно вытекающие из содержания федерального законодательства, на сегодняшний день вообще не отнесены ни к одному из уровней осуществления публичной власти. В результате этого должный правовой режим защиты установленных прав будет либо отсутствовать, либо окажется неэффективным.
Сохраняющиеся проблемы в разграничении полномочий нередко обусловлены нарушениями отдельных используемых в рамках установленного механизма технологий разграничения либо вызваны ошибками в отнесении полномочий к тому или иному уровню осуществления власти (передача излишнего объема полномочий либо, напротив, передача чрезмерно ограниченного объема полномочий, не позволяющих эффективно обеспечивать реализацию возложенных на соответствующие органы функций, и т.д.). Зачастую представленные проблемы свидетельствуют о недостатках в проведении мониторинга федерального законодательства по вопросам разграничения полномочий, прежде всего со стороны федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление соответствующей сферы общественных отношений. При определении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательстве в настоящее время не всегда выдерживается единый способ их закрепления. В результате подчас бывает достаточно сложно определить, какое это полномочие – собственное, переданное им в порядке наделения, или полномочие, в осуществлении которого могут участвовать региональные или муниципальные органы власти. Как следствие, в законодательстве субъектов Федерации, касающемся определения полномочий, также не всегда имеется четкость в закреплении полномочий: полномочия нередко определяются суммарно, без их группировки на виды. Это, в свою очередь, приводит к институциональным проблемам уже на уровне правоприменения, когда важно, чтобы все полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации были четко идентифицированы, прежде всего в зависимости от порядка их финансирования, контроля за реализацией, а также ответственности за их выполнение; определена возможность передачи их осуществления органам местного самоуправления. Это еще раз подчеркивает необходимость более четкого закрепления в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» общих требований как к федеральным законам, устанавливающим разграничение полномочий, так и к законам субъектов Федерации по закреплению соответствующих полномочий. В последние годы на федеральном уровне наметилась тенденция широкого использования в ряде сфер совместного ведения механизма передачи органам государственной власти субъектов Федерации федеральных полномочий с одновременной передачей субвенций из федерального бюджета, а также разрешением последующей передачи этих полномочий на муниципальный уровень. Нельзя не признать, что в целом это достаточно гибкий механизм перераспределения полномочий, который при сохранении жесткого контроля со стороны федерального центра позволяет увеличить оперативность принятия решений, сократить расходы на их обеспечение. В то же время данный способ ведет к усилению административной опеки со стороны федеральных органов над органами власти субъектов Федерации.