Вопрос о перспективе существования института главных федеральных инспекторов аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (далее — главные федеральные инспекторы) сравнительно недавно поднимался и анализировался на страницах периодической юридической литературы и научных изданий. Объектом исследований в первую очередь являлись обстоятельства, обусловленные изменением в середине прошлого десятилетия российского законодательства в части модернизации порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с возложением данной функции на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению главы государства, а также расширением координационных полномочий руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по отношению к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, усилением взаимодействия последних с органами исполнительной власти субъекта России.
Однако в ракурсе возвращения с середины 2012 года в российскую правовую систему и практику государственного строительства института выборности глав регионов обращение к вопросу о необходимости существования и перспективах модернизации института главных федеральных инспекторов не только не утратило актуальности, но и наполнилось новым содержанием. Многие ранее справедливо высказанные в этой области предложения и рекомендации ученых-административистов в современных условиях нуждаются в переоценке и корректировке с учетом новых политико-правовых и социально-экономических реалий развития российского государства.
Оставляя за пределами данной работы изучение проблем целесообразности происшедшего возвращения к выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, имеющего как сторонников, так и противников, отметим следующее. Указанный процесс, как и в недалеком прошлом, хотя и косвенно, но весьма значимо изменил правовой статус главных федеральных инспекторов, трансформировал их реальное положение в структуре управления территориальным развитием страны. Значительно трансформировался характер взаимоотношений данных федеральных государственных служащих с региональными должностными лицами, местными органами публичной власти и управления. Таким образом, на сегодняшний день нормативно и фактически устранены практически все ранее существовавшие и отмеченные в правовых исследованиях условия, свидетельствующие в пользу оптимизации президентских территориальных структур посредством реорганизации (ликвидации) должности главного федерального инспектора.
В этой связи возникает настоятельная потребность в сохранении института главных федеральных инспекторов. Более того, заслуживает внимания идея расширения компетенции главных федеральных инспекторов, в том числе за счет перераспределения полномочий иных государственных органов и должностных лиц, как федерального, так и регионального уровня, что, несомненно, должно найти отражение в нормативном регулировании их деятельности.
В целях упрочения административно-правового статуса главных федеральных инспекторов и учитывая их особое место в механизме государственного территориального управления, а равно в структуре аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах целесообразным считаем зафиксировать порядок наделения полномочиями данных федеральных государственных служащих, их задачи, функции, права, обязанности в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (утв. Указом Президента РФ от13.05.2000 № 8493). Настоящее регламентирование правового статуса главных федеральных инспекторов актами Администрации Президента РФ представляется недостаточным, не позволяющим определить границы их компетенции в общегосударственном масштабе. При этом необходимым представляется наделение главных федеральных инспекторов на федеральном уровне следующими дополнительными полномочиями[6]:
· правом правотворческой инициативы в региональные и муниципальные органы представительной власти, а равно правом на обращение с правотворческими предложениями в региональные органы исполнительной власти, в том числе к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. Думается, активное участие главных федеральных инспекторов в правотворческой деятельности на местном уровне могло бы существенно оптимизировать ее, предупредив возникновение ситуаций, требующих применения мер контроля и ответственности, способствовать достижению верховенства федерального законодательства и обеспечению единства правового пространства России. Отметим, что региональные и муниципальные правовые акты в ряде случаев уже содержат указание на такое право главных федеральных инспекторов;
· правом внесения в региональные и муниципальные органы представительной власти представлений в случае противоречия принятых ими правовых актов федеральному законодательству, а также предписаний в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти муниципальных образований в случае нарушения неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных актов и вступивших в законную силу решений федеральных судов;
· правом дачи не носящих определяющий характер рекомендаций главам регионов о кандидатуре для назначения на должность руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также по содержанию требований к оценке профессиональных и личностных характеристик и определению перечня оценочных инструментов кандидатов в состав резерва управленческих кадров субъекта Российской Федерации. Перспективным видится включение главных федеральных инспекторов в составы комиссий по оценке эффективности работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, результативности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных федеральных полномочий;
· правом внесения предложений по рационализации, совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципального образования и повышению эффективности их деятельности. При этом должна быть установлена обязанность глав региона и муниципального образования рассмотреть подобные рекомендации;
· правом временного отстранения от должности главы муниципального образования до решения вопроса компетентными структурами о соответствии его занимаемой должности в случае систематического принятия им актов, противоречащих федеральному законодательству, или ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей.
Важный положительный психолого-идеологический эффект будет иметь закрепление; за главными федеральными инспекторами функции разъяснения основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых главой государства, а также обоснования необходимости проведения в жизнь востребованных и ожидаемых обществом решений центральной власти, целесообразности реализации иных государственно значимых преобразований в той или иной сфере.
В результате проведения значительных административных преобразований в начале 2000-х годов весьма существенные изменения претерпел механизм представительства федеральных интересов в субъектах Российской Федерации. Обусловленное обширностью территории Российского государства стремление к выстраиванию единой вертикали власти в целях повышения эффективности взаимодействия по линии «центр - регионы» привело к появлению специфического политико-правового института представителей Главы государства, призванных информировать центр о состоянии регионов и обеспечивать реализацию общефедеральных государственных интересов в субъектах Российской Федерации
На межрегиональном уровне таким институтом является полномочное представительство Президента Российской Федерации в федеральных округах, представляющее Главу государства и обеспечивающее реализацию его конституционных полномочий в пределах соответствующего федерального округа, на региональном уровне - главные федеральные инспекторы в субъектах Российской Федерации. Они содействуют реализации функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Эффективность государственного территориального администрирования находится в прямой зависимости от эффективного функционирования таких институтов, последнее же, в свою очередь, напрямую зависит от качества их правового обеспечения.
Вопросы правового обеспечения деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах на сегодняшний день достаточно широко исследованы в трудах таких ученых-правоведов, как С.А. Авакьян, И.Н. Барциц, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, О.Ю. Коку-рина, В.В. Полянский, В.И. Радченко, П.П. Сергун, К.В, Черкасов, ВА Четвернин, B.C.Эбзеев и др. Что касается деятельности главного федерального инспектора в субъектах Российской Федерации, то она объектом самостоятельного научного исследования не становилась. Опираясь на анализ опыта работы главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, рассмотрим отдельные аспекты правового обеспечения их деятельности.
Деятельность главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации регулируется нормами утвержденного руководителем Администрации Президента Российской Федерации Типового положения о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе [Распоряжение руководителя Администрации Президента Российской Федерации..., 2005][7], а также положениями о главных федеральных инспекторах в субъектах Российской Федерации аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в соответствующих федеральных округах, утверждаемых полномочными представителями Президента Российской Федерации по согласованию с начальником Контрольного управления Президента Российской Федерации [Распоряжение полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе..., 2005; Распоряжение полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе..., 2005]. Они, как показывает анализ, дублируют нормы Типового положения о главном федеральном инспекторе"[7].
Вместе с тем анализ деятельности главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, в частности, главного федерального инспектора в Московской области, свидетельствует, что задачи, выполняемые главными федеральными инспекторами, часто не охватываются рамками, предусмотренными Типовым положением о главном федеральном инспекторе, разработанным и утвержденным в 2005 г. Это обусловлено тем, что характер их деятельности не статичен и является отражением определяемых Главой государства задач и приоритетов, в том числе в сфере отношений между федеральным центром и региональными органами власти.
На современном этапе развития института представительства Главы государства на местах, определяемом как стабилизационный, при сохранении важнейшей роли контрольного направления деятельности главного федерального инспектора (так, согласно Типовому положению о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации, утвержденному «в целях повышения эффективности деятельности по реализации контрольных полномочий Президента Российской Федерации», три из четырех основных задач главного федерального инспектора касаются его контрольной деятельности[6]) существенно возрастает значение деятельности координационной. Она направлена на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и последних между собой. Вместе с тем вопросы ее регулирования в Типовом положении о главном федеральном инспекторе своего отражения не находят за исключением нормы пункта 6, устанавливающей, что главный федеральный инспектор взаимодействует с контрольным департаментом, с органами прокуратуры и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти при организации проверок исполнения в субъекте Российской Федерации федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации.
Главный федеральный инспектор взаимодействует с органами прокуратуры, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, региональными отделениями политических партий, общественными организациями и объединениями не только при организации проверок, но и в процессе не связанной с ними организации исполнения поручений Президента Российской Федерации и его полномочного представителя в федеральном округе. Тем самым главный федеральный инспектор координирует деятельность указанных субъектов с целью выполнения поставленных Главой государства задач. Таким образом, главный федеральный инспектор содействует решению возложенных на полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах задач по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, способствуя реализации Главой государства его конституционного полномочия в этой сфере (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации[1]). Главный федеральный инспектор выступает в качестве важнейшего инструмента обеспечения эффективного прохождения управленческих решений «сверху вниз» в условиях пока еще не совершенной системы исполнения поручений Главы государства.
Отсутствие нормативно закрепленных дозволений и форм реализации координационных полномочий главных федеральных инспекторов приводит к потенциальной конфликтности такой деятельности, способствуя при определенных факторах возникновению, если не административно-правовых споров, то очевидно конфликтных ситуаций. Это недопустимо с позиций действующего в публичных правоотношениях принципа «разрешено то, что предусмотрено законом».
Анализ нормативных актов, регулирующих деятельность главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации, в сопоставлении и практики ее реализации, приводит к выводу о необходимости совершенствования правового обеспечения деятельности главных федеральных инспекторов путем:
1. актуализации перечня содержащихся в Типовом положении
задач главных федеральных инспекторов с учетом определяемых
Главой государства на современном этапе задач и приоритетов;
2. нормативного закрепления в Положении о главном федеральном инспекторе форм контрольно-координационной деятелности, адекватных сегодняшним политическим, экономическим и социальным реалиям;
3. определения порядка взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества;
4. надлежащего административного регламентирования деятельности главных федеральных инспекторов.
Представляется, что совершенствование правового обеспечения деятельности главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации способствовало бы не только более эффективному использованию ими возможностей по содействию реализации Главой государства его конституционного полномочия в сфере обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, исполнению на региональном уровне указов, распоряжений и иных решений Президента Российской Федерации, выявлению и предупреждению фактов их неисполнения или ненадлежащего исполнения, но и в широком смысле - реализации в субъектах Российской Федерации общегосударственных интересов и региональной политической стабильности.