Понятия о функциях местной власти

Причины, побуждающие правительства почти всего мира мириться с органами местного самоуправления, кроются в необходимости организации удовлетворения хозяйственных, культурных и иных потребностей общества.

Органы власти на местах, в каком бы виде и в каких бы формах они не существовали, обязаны организовывать свою работу так, чтобы эти потребности были удовлетворены. Они обязаны исполнить свое функциональное предназначение, свои функции.

Функциями местной власти обычно называют те направления работы местной власти по удовлетворению потребностей сообщества, которые активно возникают в процессе существования и развития этого общества.

Если же возникает ситуация, при которой местная власть не исполняет свои функции, то следствиями этой ситуации являются либо, во-первых, медленное увядание местного сообщества, либо его восстание против государства и гибель, и трансформация последнего.

Напомним, что Великая Французская революция началась с так называемой “муниципальной революции”, когда жители городов изгнали королевских наместников, игнорировавших их нужды, и избрали муниципалитеты, возложив на них исполнение функций местной власти.

С точки зрения видового аспекта местной власти различными (при различных видах власти) будут способы исполнения функций, а не сами функции.

Различными специалистами насчитывается до 30-35 основных функций муниципальной власти. Более или менее единодушно в качестве наиболее важных из этих функций признаются следующие:

• развитие территорий местного сообщества и земельное хозяйство;
• развитие городской архитектуры; общее планирование развития;
• организация работ для развития территории местного сообщества;
• решение жилищного вопроса;
• благоустройство территории местного сообщества;
• удовлетворение социальных нужд жителей местного сообщества;
• организация народного образования в муниципальном масштабе;
• поддержание правопорядка и борьба с преступностью;
• пожарная охрана;
• санитарное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества и т.д.

Как отмечено выше, данные функции свойственны любому виду местной власти. Однако мировой опыт показал, что только та или иная система местного самоуправления в состоянии обеспечить наиболее полное и целостное исполнение властями своих собственных функций.

Одна из главных проблем функционального аспекта местной власти — соотношение функций местной власти с функциями регионального и центрального (федерального) управления.

Вопрос о разделении функциональных обязанностей между федеральным правительством, субъектом Федерации и местными органами власти — это не только вопрос эффективного функционирования всей системы властных отношений, но и индикатор значимости местного самоуправления в обществе. Поскольку одним из существенных признаков его является наличие собственной компетенции, т.е. собственного круга дел, не совпадающего с государственными делами. Важно отметить, что такое четкое разделение должно быть не только на бумаге в виде законов, конституций, уставов, но и иметь реальное воплощение в жизни.

Проще говоря, те функции местной власти, которые были описаны выше, могут быть, действительно, функциями местной власти и исполняться ею, или же могут быть закреплены за субъектом государства, центральной властью и исполняться ими.

Как правило, перечень функций, закрепленных за тем или иным уровнем, не является чем-то застывшим и стабильным. В обществе почти всегда идут процессы перераспределения функциональных обязанностей властей на разных уровнях. В целом можно выделить три группы функций и полномочий, осуществляемых местными органами власти:

1. Те, что относятся к решению вопросов местного значения, т.е. затрагивающие жизнедеятельность данного сообщества.
2. Функции, присущие централизованному государственному управ-лению и не передаваемые в ведение органов местной власти, такие как координация, контроль, надзор и т.д.
3. Государственные функции, передаваемые в ведение муниципальных и иных самоуправленческих образований государственными органами, которыми наделяются только федеральными законами и законодательством штата (области, края, республики). Реализация переданных полномочий находится под контролем вышестоящего органа. Примером может служить широко распространенная практика исполнения муниципалитетами федеральных программ по социальному обеспечению в США и работа местными органами власти по ликвидации последствий стихийных бедствий в России.

Все три группы функций связаны между собой уже хотя бы тем, что перечень их не является постоянной прерогативой государственного и самоуправленческого органа и соотношение их может со временем меняться.

Поэтому попытка провести абсолютные границы между ними (вплоть до противопоставления) не имеет ни теоретического обоснования, ни примеров в истории.

Например, в Соединенных Штатах существует подробная регламентация функциональных взаимодействий различных уровней власти.

Американская Комиссия по межправительственным отношениям, имеющая независимый статус, построила следующий ряд из наиболее важных функций по степени их локальности:

• пожарная служба,
• школьное образование,
• сбор и вывоз отходов,
• библиотеки,
• полицейская служба,
• поликлиническое здравоохранение,
• благоустройство городов,
• жилищное обустройство,
• парки и иные рекреационные проекты,
• общественное вспомоществование,
• больничные учреждения,
• общественный транспорт,
• городское планирование,
• водоснабжение и канализация,
• контроль за загрязнением воздуха.

Наиболее общее противопоставление местных и региональных функций состоит в следующем: локальными признаются функции, которые могут осуществляться отдельными муниципальными и иными органами местного самоуправления, обладающими достаточно узкой территориальной юрисдикцией.

При определении задач, которые должно выполнять правительство на местах, необходимо учитывать фактор окружающей среды, т.е. распространение на сопредельные с территорией муниципалитета территории властных отношений иных государственных и самоуправленческих институтов.

Поэтому консультативная комиссия при правительстве США постановила следующие критерии при отнесении той или иной функции к компетенции соответствующих властных структур:

• администрация, ответственная за предоставление конкретной услуги, должна располагать достаточной территориальной юрисдикцией для сведения к минимуму как выгод, так и издержек, связанных с нарушением границ соседних юрисдикций;
• территория соответствующих юрисдикций должна быть достаточно обширной, позволяющей реализовать преимущества экономии масштаба производства общественных товаров и услуг;
• она должна иметь законодательную и административную правоспособность предоставлять необходимые услуги;
• она должна брать на себя всю ответственность за выполнение достаточного набора функций.

В России функциональное разграничение деятельности государственных и местных органов власти закреплено в Федеральном законе “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”, где подробно рассматриваются все возможные предметы ведения местного самоуправления: “В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления” (Ст.6, п.1), при этом устанавливается право государственных органов, в том числе и региональных, устанавливать перечень таких вопросов.

Собственно Закон в Ст.6, п.2 так определяет перечень функций местной власти:

1. принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением (?-И.Д.);
2. владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
3. местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
4. комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
5. содержание и исполнение муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
6. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессиональных образований;
7. организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и контроля за их деятельностью;
9. регулирование планировки и застройка территорий муниципальных образований;
10. создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
11. контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
12. регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
13. организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14. организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15. муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16. благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
17. организация утилизации и переработки бытовых отходов;
18. организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
19. организация и содержание муниципальных архивов;
20. организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
21. создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
22. создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
23. сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
24. организация и содержание муниципальной информационной службы;
25. создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
26. создание условий для организации зрелищных предприятий;
27. создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
28. обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
29. участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
30. обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Как видно, хотя данный перечень попросту смешивает функции местной власти с ее правами и даже с элементами ее основ (что придает данному пункту Закона невнятный вид), общее понимание того, что же все-таки должны делать местные органы власти, практически идентично американским представлениям об этом.

Заметим, что примерно одинаковое понимание функций местной власти должно, по логике вещей, вести и к схожему пониманию проблемы основ местной власти. Однако мы покажем далее, что в действительности этой схожести нет ни в законодательной базе, ни на практике.

В действительности это может означать либо то, что нынешнее местное самоуправление в России создано искусственно, либо то, что оно не в состоянии нормально выполнять свои функции.

Заканчивая наш комментарий современного российского законодательства, следует заметить, что функции местной власти, например, в дореволюционной России в значительной степени разнились с тем, что предлагает нынешний Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”, и еще более разнились с тем, как это видят американские специалисты. Причина этих различий крылась в том, что местная власть в России существовала в условиях унитарного государства.

Россия никогда не была федерацией или конфедерацией; за исключением очень короткого промежутка современности, она почти тысячу лет была унитарным государством. Именно в силу этого местная власть в форме самоуправления никогда не имела функций, связанных с поддержанием общественного порядка. Государство всегда сохраняло за собой монополию на использование вооруженных сил; не представляли из себя органы местного самоуправления и силы политической. Государство, кроме того, сохраняло за собой достаточно жесткий контроль за их деятельностью и право произвольно менять перечень функций местных самоуправлений. Все реформы местного самоуправления в России подтверждают это.

Более того, и сегодня достаточно одного президентского указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. К сожалению, местное самоуправление в России сегодня вещь настолько зыбкая и эфемерная, что говорить о стабильном исполнении ею функций просто не приходится.