В Советском Союзе была шестиуровневая административно-территориальная структура: СССР, республики, области (края), столичные города, районы и поселения. В результате преобразования один уровень (СССР) исчез, а пять сохранились. Примечательно, что в мире больше нет ни одного стабильного государства с пятиуровневой структурой территориального управления, устойчивыми оказываются трех- и четырехуровневые структуры. Возможно, в этом один из мотивов построения «вертикали».
Были предприняты два незаконченных действия по реформе структуры: образование федеральных округов и интеграция трех уровней административно-территориального деления – городского, районного и поселкового – в один, муниципальный. Иначе говоря, это попытка создать четырехуровневую структуру управления.
У системы появились новые элементы (федеральные округа и муниципальный уровень), не имеющие ни нормативной базы, ни продуманного финансирования. При этом из поля зрения власти исчезло большое количество типов поселений: закрытые города, военные базы, города бывшего союзного подчинения (которые спонсировались из федерального бюджета) – всего несколько сотен единиц учета, которые в результате попали в финансовую, административную и организационную дыру.
В логике четырехуровневого управления есть и другие дыры: так, федеральные округа не имеют представительской системы власти, этот уровень является недостроенным.
Но кроме того, совершенно не построены механизмы согласования интересов и микширования конфликтов, какие были при СССР или в 1990-е: в настоящее время система представительной власти не является механизмом решения конфликтов. Так что регенерация административной системы даже по формальным признакам неполна.
Три вертикали
Интересно, что на сегодняшний момент в России существует три относительно независимых вертикали, в разной степени развитых, что можно описывать как естественную попытку восстановления сдержек и противовесов советского (а не парламентского) типа.
Первая вертикаль власти включает руководителей, которые назначаются личными указами президента. Вертикаль простроена и персонально огромна: полпреды, силовые министры, мэры Москвы и Санкт-Петербурга, первые замминистра обороны, командующие округами, начальники оборонных агентств, федеральные инспектора и т.д.
Есть вертикаль премьер-министра – в нее сейчас вписываются главы государственных корпораций и представители Центробанка. Губернаторы тоже делятся на губернаторов президентского и премьерского уровня. Есть еще третий и четвертый уровень, в зависимости от значения территории (так было и при Советском Союзе).
Третья вертикаль создана под национальные проекты и Дмитрия Медведева, который по статусу старше премьер-министра, поскольку непосредственно подчиняется президенту. У Медведева есть начальник секретариата, у Фрадкова есть свой – таким образом, у них практически одинаковый статус, и они пишут бумаги с равным правом. По 12 департаментам правительства расходятся бумаги с совершенно несогласованными списками рассылки.
Интересно, что в результате последней административной реформы у нас исчезло два министра в аппарате правительства – и произошел технический разрыв в вертикали. Подчиненные региональные структуры есть, а самих министров в структуре власти нет, и бумагам некуда идти, возникают проблемы с документооборотом, что влечет трудности в выполнении решений.
У третьей вертикали есть советский прототип – Госплан. После провала реформ появилась идея «накормить» самую бедную часть населения вне бюджета, потому что это способ провести деньги вниз – создать отдельный бюджет под национальные проекты, так как с существующим аппаратом это оказалось невозможно сделать.
Самая благополучная ситуация – в медицине, потому что там формально работает система обязательного медицинского страхования. Деньги врачам в рамках национальных проектов идут через этот фонд, и на каждого человека заводятся персональные счета. А в сельском хозяйстве, образовании и строительстве нет таких фондов, и люди вынуждены крутиться на местах, чтобы донести деньги до населения. Дело в том, что отчетность очень строгая, и на каждого получателя нужно завести карточку – оказался необходим новый государственный институт. И это несмотря на то, что современная казначейская система достаточно эффективна.
Соответственно, в стране существует три бюджета: оборонный, бюджет национальных проектов и федеральный. Расходы федерального бюджета – 4,3 триллиона, оборонного – чуть больше 1триллиона, а нацпроектов – всего около 200 млрд.
Реформы как катастрофа
Система содержит в себе внутренний механизм порождения кризисов – это реформы и сложившаяся традиция реформаторства. В 1990-е годы этот фактор имел существенные противовесы. Команда реформаторов создавала проект закона, но потом он попадал в Думу, где его в лучшем случае сильно резали. В 2003 году была создана Дума, которая пропускает любые законы, и в этот момент конвейер, порождающий социальное напряжение и нестабильность системы, заработал в полную силу.
Проблема в том, что идеология реформаторства в том виде, в котором она существует сейчас, основана на представлениях о том, как должно быть. А на практике это приводит к попытке реализовать новую организационную схему без оглядки на неформальные способы жизни и воспроизводства в стране. Каждая такая реформа создает разрывы и несоответствия, которые компенсируются коррупционными механизмами и административной системой, причем одновременно происходит борьба с коррупцией.
Настоящие проблемы решаются вне административной системы (хотя и с ее использованием), они решаются локально. Но как только мы начинаем описывать это самый локальный уровень, например, отношения чиновника и бизнесмена, мы не можем это обозначить никак иначе, кроме как словом «коррупция», хотя это быт. А коррупция отвергается принципиально, так что оказывается, что реформы – это борьба с бытом, с реальной жизнью.
Интересно проанализировать, почему именно административная система порождает самоубийственную реформаторскую деятельность. На самом деле, у нее есть внутренний здоровый рефлекс: прекратить разговоры о реформах, любые проблемы переводить в бессмысленный бюрократический язык, а в случае недовольства внесистемной оппозиции – воздействовать силовыми методами.
Но в эту ловушку попала и система при СССР: она давала политические обещания, которые не могла выполнить: улучшение производства товаров народного потребления, выполнение "Продовольственной программы", каждой советской семье – по квартире. Нынешняя система тоже дает обещания: с 1991 года, как только реформаторы пришли к власти, она непрерывно "проводит" реформы армии, образования, здравоохранения, науки, ЖКХ, судебной системы, которые на самом деле не способна сделать.
Можно было бы объявить, что реформы больше не нужны, и с точки зрения логики системы – это разумно. Но в действительности так сделать не получится, потому что однажды выданные обещания не возьмешь обратно. В этом смысле административная система как воспроизводящаяся машина стремится к минимизации внешних факторов, но фундаментально зависима от сферы политики и идеологии. Реформы – это существенная часть системы, такая же, как коммунистическая идеология в позднем СССР, с примерно таким же уровнем внутреннего лицемерия.
Сюжеты
