Продвинутое сотрудничество в европейском праве - это углубленная интеграция определенного числа государств-членов Европейского Союза в какой-либо сфере с использованием институтов, процедур и механизмов Союза, открытая для всех остальных государств-членов Союза. Механизм продвинутого сотрудничества определен в учредительных договорах Европейского Сообщества и Европейского Союза.
В правовом регулировании института продвинутого сотрудничества в европейском праве можно выявить три основных этапа:
- Амстердамский договор 1997 года впервые закрепил правовую основу продвинутого сотрудничества;
- Ниццский договор 2001 года юридически оформил механизм продвинутого сотрудничества;
Сегодня продвинутому сотрудничеству посвящены раздел IV и раздел III части шестой ДФЕС, содержащий ст. 326 – 334 ДФЕС.
Согласно ст. 20 — единственной статье «Положений о продвинутом сотрудничестве» (раздел IV ДЕС): «Государства-члены, которые намерены установить между собой продвинутое сотрудничество, могут использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные в настоящей статье и статьях 326-334 ДФЕС».
Тем самым открывается возможность для делегирования органам Европейского Союза новой компетенции со стороны части его государств-членов. Однако такое делегирование, как и продвинутое сотрудничество в целом, должно осуществляться только при соблюдении руководящих принципов, предусмотренных Договором о Европейском Союзе.
Прежде всего, продвинутое сотрудничество «призвано способствовать достижению целей Союза, охранять его интересы и укреплять интеграционный процесс» (абз. 2 пар. 1 ст. 20 ДЕС).
Продвинутое сотрудничество, таким образом, связано теми же общими и специальными целями, которые предусмотрены учредительными договорами Европейского Союза, и не должно им противоречить.
Далее, к продвинутому сотрудничеству можно прибегать лишь в качестве «последнего средства, когда в рамках Совета установлена невозможность своевременного достижении поставленных ими [странами] целей путем применения соответствующих положений [учредительных ] договоров» (пар. 2 ст.20 ДЕС).
Таким образом, продвинутое сотрудничество и сейчас, и в будущем должно использоваться лишь в крайнем случае, как вынужденная мера, если невозможно развивать интеграционный процесс с участием всех государств-членов Союза.
2. Продвинутое сотрудничество «должно соблюдать Договоры и право Союза» (пар. 1 ст. 326 ДФЕС).
Любые меры, в том числе нормативные акты, принятые в ходе осуществления продвинутого сотрудничества в конкретной области, следовательно, подпадают под действие принципа верховенства права Европейского Союза, а в случае противоречия могут быть оспорены или отменены Судом Европейского Союза.
В то же время продвинутое сотрудничество не должно повлечь за собой создания параллельных интеграционных структур. Речь идет именно о передаче новых прав единым институтам Европейского Союза. При этом институты будут действовать в том же составе и порядке, что и при реализации обычной компетенции Союза.
Исключения образует только Совет, членами которого являются представители правительств государств-членов на министерском уровне. В принятии нормативных актов и других решений по вопросам, делегированным в рамках продвинутого сотрудничества, естественно, будут участвовать только министры от государств-участников данного сотрудничества. В обсуждении с правом совещательного голоса, однако, могут принимать и другие министры (пар. 3 ст. 20 ДЕС).
Решения институтов должны приниматься также в стандартных формах: регламент, директива и т.д. Однако нормативные акты и иные документы, принятые в рамках продвинутого сотрудничества, не признаются в качестве источников права Европейского Союза в целом («не входят в достижения Союза - пар. 4 ст. 20 ДЕС), поскольку обязательны лишь для части государств-членов и населения.
Финансирование мероприятий продвинутого сотрудничества производиться не из единого бюджета Европейского Союза, что было бы несправедливо, так как доходы бюджета поступают из всех стран ЕС, а в продвинутом сотрудничестве участвуют лишь некоторые. Возмещение расходов по реализации продвинутого сотрудничества возлагается непосредственно на государства, в нем участвующие.
«Продвинутое сотрудничество остается в рамках границ полномочий Союза и не затрагивает сфер, относящихся к исключительной компетенции ЕС» (пар. 1 ст. 20 ДЕС).
Продвинутое сотрудничество предполагает наделение Союза полномочиями в отношении новых сфер общественной жизни. Содержание и формы реализации полномочий остаются прежними: принятие нормативных актов (законодательные полномочия), текущее управление (исполнительно-распорядительные), разрешение правовых споров (юрисдикционные) и т.д.
Сферы исключительной компетенции ЕС, которые изъяты из ведения государств-членов и осуществляются Союзом на всей его территории, вполне очевидно, не могут являться объектом делегирования или ограничения со стороны отдельных стран.
Продвинутое сотрудничество «не наносит ущерба внутреннему рынку или экономическому, социальному и территориальному сплочению» (первое предложение абз. 2 ст. 326 ДФЕС).
Данным принципом гарантируются единство и целость экономического пространства Европейского Союза, внутри которого не могут восстанавливаться таможенные или иные барьеры.
Продвинутое сотрудничество не должно также препятствовать усилиям Союза по достижению на всем его пространстве по возможности одинакового уровня жизни и благосостояния людей, то есть региональной политике ЕС. На защиту единства экономической территории ЕС направлен и следующий принцип.
Продвинутое сотрудничество «не создает препятствии или дискриминации в торговле между государствами-членам и и не порождает искажений конкуренции в отношениях между ними» (второе предложение абз. 2 ст. 326 ДФЕС).
Продвинутое сотрудничество «объединяет как минимум девять государств-членов» (пар. 2 ст. 20).
Данный принцип вводит минимальный предел для числа государств, которые могут совместно делегировать Союзу дополнительную компетенцию. Первоначально (в редакции Амстердамского договора) пороговая величина была установлена в относительном выражении: большинство государств-членов (тогда 8 из 15).
Ниццкий договор отменил право вето государств-членов, не желающих участвовать в данном сотрудничестве. Ни одна страна (или страны) ЕС отныне не может воспрепятствовать делегированию Союзу дополнительной компетенции со стороны других, даже если последние вместе образуют меньшинство государств-членов. Лиссабонский договор продолжил эту идею.
7. Продвинутое сотрудничество «уважает полномочия, права и обязанности государств-членов, которые в нем не участвуют» (ст. 327 ДФЕС).
Данный принцип в конечном счете направлен на защиту интересов всех государств-членов Союза, призван воспрепятствовать превращению отдельных из них во «второсортные».
Со своей стороны, «государства-члены, не участвующие в продвинутом сотрудничестве, не препятствуют его осуществлению теми государствами-членами, которые принимают в нем участие» (пар. 2 ст. 44).
8. Продвинутое сотрудничество «открыто для всех государств-членов» (ст. 328 ДФЕС). Открытость — последний принцип продвинутого сотрудничества. Он служит ключевым условием, обеспечивающим полноценный характер интеграции внутри Союза. Продвинутое сотрудничество, как уже отмечалось — «вынужденная мера, к которой прибегают лишь ввиду сопротивления отдельных государств-членов новым интеграционным проектам, либо их неготовность к этому.
С изменением ситуации, в том числе со сменой правительства, не участвующее государство-член может изменить свое решение. Оно «в любой момент» может присоединиться к остальным. Таким образом, со временем продвинутое сотрудничество отдельных стран будет превращаться в интеграцию для всех, а решения институтов в этой сфере — в источники права для всего Европейского Союза.
Предметом продвинутого сотрудничества в рамках ЕС может служить одна из областей, которая предусмотрена учредительным договором Союза, кроме сфер исключительной компетенции. Например, в рамках продвинутого сотрудничества Союзу могут быть делегированы полномочия по установлению и/или взиманию прямых налогов, коими оно в настоящее время не располагает.
Параграф 2 ст. 329 ДФЕС в редакции Лиссабонского договора распространил сферу продвинутого сотрудничества на общую внешнюю политику и политику безопасности.
Процедура введения в действие механизма продвинутого coтрудничества включает три этапа.
1. Инициатива заинтересованных государств-членов. Как уже отмечалось, их должно быть не меньше восьми. Указанная инициатива оформляется в виде «запроса», который направляется главному исполнительному органу ЕС — Европейской комиссии.
2. Комиссия, изучив запрос, направляет предложение в главный законодательный орган ЕС — Совет Европейского Союза. Однако Комиссия вправе не выступать с таким предложением, то есть может наложить вето на инициативу продвинутого сотрудничества. В этом случае она должна указать причины своего отказа.
3. Разрешение на продвинутое сотрудничество дает Совет после консультации или с согласия Европарламента (когда предмет сотрудничества относится к сферам, в которых текущее законодательство ЕС принимается совместно двумя упомянутыми институтами). В официальном разрешении Совета указываются вопросы, которые составят предмет продвинутого сотрудничества в конкретном случае.
Государства-члены, которые изначально не пожелали участвовать в продвинутом сотрудничестве, но впоследствии изменили свое решение, могут присоединиться к данному механизму на основании решения Европейской комиссии, принятого по их просьбе (ст. 331 ДФЕС).
Для установления продвинутого сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности используются специальные нормы пар. 3 ст. 329 и пар. 2 ст. ДФЕС.331