Любая организация представляет собой сложную систему взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, соответственно, управление этой сложной системой подразумевает необходимость объединения ее компонентов на такой основе, которая позволит эффективно достичь целей функционирования организации.
Целью экономической деятельности таможенных органов является оказание качественной государственной таможенной услуги, заказчиком которой выступает государство, а потребителем – участники ВЭД. При этом достижение цели обеспечивается объединением ресурсов таможенных органов с таможенными процессами, использованием инструментария процессного подхода к управлению.
Преимущество процессного подхода состоит в том, что единым объектом управления становится вся деятельность, направленная на получение конечного, т.е. поставляемого потребителю, результата.
Следовательно, необходимо в первую очередь определиться с требованиями, которые предъявляются потребителями к результату экономической деятельности таможенных органов, – государственной таможенной услуге.
Если раньше целевая установка таможенных органов сводилась, прежде всего, к обеспечению требований законодательства и фискальной составляющей, то в настоящее время постановлением Правительства РФ от 29.09.2012 № 994 первыми среди оцениваемых показателей работы таможенных органов РФ установлены скорость совершения таможенных операций и сокращение издержек заинтересованных в результатах таможенной деятельности лиц.
Согласно классификации Всемирной таможенной организации таможни всех стран мира делятся на три категории: «таможни для таможни», «таможни для правительства» и «таможни для участников ВЭД». Главная особенность «таможни для участников ВЭД» заключается в том, что она, действуя в соответствии с основным принципом Киотской конвенции − максимальное содействие развитию внешней торговли без ущерба для эффективности таможенного контроля, – способна обеспечить реализацию поставленных задач с минимальными финансовыми и временными издержками для участников ВЭД.
Международные стандарты ИСО серии 9000 предлагают модель управления экономической деятельностью таможенных органов, основанную на балансе интересов всех заинтересованных в результатах этой деятельности сторон – участников ВЭД, государства и самих таможенных органов.
Перечень лиц, прямо или косвенно заинтересованных в результатах деятельности таможенных органов и оказывающих влияние на их функционирование, достаточно обширен и помимо вышеперечисленных лиц включает: общество в целом; государственные структуры (министерства, ведомства и т.д.); лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела (владельцев магазинов беспошлинной торговли, складов временного хранения, таможенных складов, перевозчиков, таможенных представителей, уполномоченных экономических операторов).
При этом круг их целей и интересов не всегда совпадает. Как и в любой другой организации, внешние потребители действуют в соответствии со своими интересами, которые не вполне коррелируют с целями деятельности организации, не учитываются при осуществлении стратегического планирования и целеполагания, не вносят свой вклад в реализацию стратегии. Иначе говоря, стратегия организации может противоречить корпоративной культуре, взглядам и ценностям большинства заинтересованных сторон, а действия заинтересованных сторон противоречат стратегии.
Международные стандарты ИСО серии 9000 предлагают такой подход к управлению, результатом реализации которого являются постановка стратегических целей и организация их достижения на основе определения требований и ожиданий потребителей и формирование таких целей, достижение которых будет направлено на удовлетворение потребностей заинтересованных сторон.
На основании этого выстраивается система показателей для процессов, результаты осуществления которых необходимы организации, чтобы достигать поставленных целей. При этом показатели являются теми индикаторами, с помощью которых оценивается вклад в достижение стратегических целей. После этого разрабатываются процедуры действий в случаях, если процессы выполняются не так, как было запланировано, либо их выполнение не обеспечивает достижения стратегических целей, т.е. не создает возможностей для повышения удовлетворенности потребителей.
В таможенных органах управление их деятельностью осуществляется на принципах функционального подхода с разделением на управления, службы, отделы и т.п. В этом случае организация и управление деятельностью осуществляются по структурным элементам, а взаимодействие структурных элементов – через должностных лиц (начальников служб, отделов, постов) и структурные подразделения более высокого уровня.
При этом информация о функционировании процессов, собираемая в различных местах, не анализируется системно, что обусловлено организационной структурой таможенных органов, построенной по функциональному принципу, при котором при четкой иерархии управления каждое подразделение имеет свою специализацию. Такая организационная структура способствует определенной разобщенности процессов.
Например, в таможне процесс «таможенный контроль до выпуска товаров», исходя из прямой подчиненности, имеет трех ответственных: начальник таможни, которому подчиняются таможенные посты; первый заместитель начальника таможни, которому подчиняются функциональные подразделения блока таможенных операций и таможенного контроля; заместитель начальника таможни по экономической деятельности, которому подчиняются подразделения экономического блока. Подобный подход к созданию организационных структур предполагает выполнение определенных функций по конкретным вопросам отдельными специалистами и наличие у них ответственности за небольшой участок процесса.
Традиционный подход к управлению исходит из предпосылки, что эффективного функционирования организации можно достичь простым суммированием ее частей в режимах самого эффективного их функционирования.
В то же время, очевидно, что бессмысленно повышать эффективность деятельности, управляя производством отдельной детали. Например, если из всех лучших моделей автомобилей выбрать самые лучшие узлы и собрать из них автомобиль, то мы не получим лучший в мире автомобиль.
Процессный подход подтверждает, что для сложных систем это условие не выполняется.
Процессный подход к управлению экономической деятельностью таможенных органов требует пересмотра существующего порядка управления с учетом складывающейся перекрестной структуры вертикального и горизонтального управления процессами и новых требований, предъявляемых к результатам деятельности таможенных органов.
Назначение процессного подхода – обеспечение эффективности деятельности, достижение установленной цели – предоставление качественной государственной таможенной услуги.
В основе процессного подхода к управлению деятельностью организации лежит теория вариабельности, основоположником которой стал в 1924 г. У. Шухарт. Основные положения теории вариабельности легли в основу механизма управления процессами, разработанного Э. Демингом совместно с У. Шухартом, известного как цикл Шухарта – Деминга, или PDCA: Plan – Do – Check – Act (планируй, делай, проверяй, улучшай).
В цикле Шухарта – Деминга реализован следующий принцип: если процесс качественно организован и управляем, то на его выходе гарантирован качественный результат.
Разработки У. Шухарта и Э. Деминга легли в основу международных стандартов качества ИСО серии 9000, принятых Международной организацией по стандартизации ISO, их первая версия вышла в 1987 г.
Понятие «процесс» международными стандартами определено как совокупность взаимосвязанных или взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы.
Исследователи рассматривали внедрение процессного подхода в управление организацией как неоспоримое условие производства качественной продукции и оказания качественных услуг. Несомненно, что невозможно корректно выделить процессы, не определив, что есть качество продукции (услуги), являющейся выходом каждого процесса.
Понятие «качество» международные стандарты определяют как степень соответствия присущих характеристик требованиям.
При этом требуемое качество обеспечивается не ужесточением контроля, а выстраиванием всей деятельности таким образом, чтобы она, постоянно совершенствуясь, не допускала и предотвращала появление результатов с отклонениями от требований и ожиданий.
Требование – потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным (словосочетание «обычно предполагается» означает, что это общепринятая практика организации, ее потребителей и других заинтересованных сторон, когда предполагаются рассматриваемые потребности или ожидания. Установленным является такое требование, которое определено, например, в документе).
Определение требований и ожиданий потребителей и заинтересованных сторон является базой для формирования целей таможенных органов и ложится в основу управления ими через реализацию функции планирования и целеполагания.
Первоначально выделяются и идентифицируются необходимые для управления объекты (процессы), осуществляется их классификация.
Различные авторы выделяют многочисленные способы классификации процессов:
– по уровням значимости (метапроцессы, субпроцессы, макропроцессы, микропроцессы и т.п.);
– по структуре взаимодействия (вертикальные и горизонтальные или межфункциональные);
– по назначению: в зависимости от назначения и места в общей системе все процессы экономической деятельности таможенных органов можно разделить на три основных типа: базовые (или основные), вспомогательные (или обеспечивающие) и процессы управления.
У основных (базовых) процессов, или процессов жизненного цикла, непосредственный результат – выпуск продукции или оказание услуг.
Для таможенных органов основными процессами являются таможенный контроль до выпуска товаров и таможенный контроль после выпуска товаров.
Эти процессы стратегически важны и влияют на удовлетворение требований потребителей. Через основные процессы реализуется миссия организации, на их базе формируется организационная структура, определяется набор обеспечивающих процессов и процессов управления.
Цель обеспечивающих процессов состоит в создании необходимых условий для осуществления базовых процессов. К ним относятся: тыловое обеспечение, управление человеческими ресурсами, информационно-техническое, документационное обеспечение.
Результатом осуществления процессов управления является повышение эффективности и результативности основных и обеспечивающих процессов. К ним можно отнести: процессы планирования, анализ со стороны руководства, внутренний аудит.
Несомненно, что ресурсное обеспечение представляет собой необходимое условие результативной и качественной работы таможенных органов.
При этом наличие какого-либо ресурса в нужных количествах еще не является залогом того, что деятельность будет результативна. Важно, чтобы качество данного ресурса соответствовало требованиям, определяемым параметрами существующей системы и происходящих в ней процессов. Так, в целях эффективного функционирования процесса «таможенный контроль до выпуска товаров» должны быть соблюдены четкие требования к кандидатам на замещение должностей на таможенных постах, связанных с проверкой деклараций на товары, фактическим контролем, к кандидатам на руководящие должности и т.д.
Кроме того, важно учитывать критерий эффективности использования ресурсов, который также влияет на качество оказываемой таможенными органами государственной таможенной услуги. Так, при организации таможенной деятельности вполне применимы такие более привычные для производственных процессов понятия, как нормы расхода материалов, финансовых ресурсов, человеко-часов и т.д.
Таким образом, процессный подход побуждает таможенные органы анализировать требования потребителей, определять процессы, способствующие получению продукции, удовлетворяющей этим требованиям, и поддерживать эти процессы в управляемом состоянии.
В итоге применения процессного подхода в управлении экономической деятельностью мы достигаем того, что у каждого процесса есть свой руководитель, осуществляющий управление им, основанное на постановке цели, установлении показателей результативности, распределении ответственности и полномочий, обеспечении соблюдения установленных процедур и выставлении требований к ресурсам, необходимым для результативного функционирования процесса. Он же оценивает и минимизирует возможные риски.
Основными задачами руководителя процесса являются организация и координация взаимодействия его исполнителей, ориентирование всех функций на достижение общей цели, устранение межфункциональных барьеров и локальной оптимизации. Роль руководителя меняется: он не просто устанавливает цели и контролирует результат, он, в первую очередь, выстраивает процесс и принимает управленческие решения по его улучшению.
При применении процессного и системного подходов высший руководитель таможенного органа получает возможность эффективно управлять его деятельностью за счет того, что обеспечена управляемость на всех уровнях системы благодаря механизму, в котором все процессы, вплоть до самого низшего уровня, прозрачны, понятны и легко поддаются анализу и изменениям. Он получает реальную возможность направить усилия на обеспечение позиционирования организации во внешней среде в соответствии с избранной им политикой.
Управление процессом можно определить как системное целенаправленное воздействие на процесс для достижения им установленных целей.
При этом выполняется задача – достижение цели процесса с необходимым качеством его продукта/услуги и с минимальными из возможных издержками и общими затратами. Управление процессом включает несколько составляющих, важнейшими из которых являются: установка цели и показателей ее достижения, выбор ресурсов, определение средств и методов управления, мониторинга, анализа и оценки, механизма разработки мер для достижения запланированных результатов, управление рисками, развитие и вовлечение персонала, постоянное улучшение.
Одним из основных и необходимых свойств любого процесса является его способность выполнять требуемые от него функции и производить на выходе результат с установленными и ожидаемыми свойствами. Формула процесса представляет собой сумму таких слагаемых, как: цель (назначение процесса), вход, ресурсы, организационная структура, этапы процесса, выход и требования к результату и процессу.
[1] Удовенко С.П. Таможенный тариф современной России (1993-2005 гг.). – СПб.: ООО «Архей», 2006. С. 16.
[2] Словарь по экономике и финансам. Глоссарий.ру. https://slovari.yandex.ru/art.xml?art=glossary/765/0765_660.HTM&encpage=glossary
[3] Ст. 2 Федерального закона от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».
[4] Экономика таможенного дела: учебник / Черныш А.Я. и др. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2013. С. 185
[5] Экономика таможенного дела. Учебное пособие /Андрейчук Е.М., Дианова В.Ю., Смирнов В.П. и др. – М.: РТА; Владивосток: ВФ РТА, 2003. С. 29.
[6] Андрейчук Е.Л. Экономика таможенного дела: Учебник. – Владивосток: ВФ РТА, 2006. – С. 29.
[7] Экономика таможенного дела. Учебное пособие /Андрейчук Е.М., Дианова В.Ю., Смирнов В.П. и др. – М.: РТА; Владивосток: ВФ РТА, 2003. С. 225.