Основные положения, относящиеся к таможенному контролю, установлены главой 6 Генерального приложения к Киотской конвенции "Таможенный контроль".
Определяя объект таможенного контроля, конвенция предусматривает, что все товары, включая транспортные средства, ввозимые на таможенную территорию или вывозимые с нее, независимо от того, облагаются ли они таможенными пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю.
Понятие "таможенный контроль" содержится в главе 2 Генерального приложения к Киотской конвенции "Определение понятий". Согласно определению E.7/F.3 под таможенным контролем понимается совокупность мер, осуществляемых таможенной службой в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства.
Таможенный кодекс ТС (ТК ТС) и в части установления объекта таможенного контроля, и в части закрепления понятия таможенного контроля содержит идентичные нормы.
В соответствии с философией Киотской конвенции таможенный контроль как способ обеспечения надлежащего применения таможенного законодательства и соблюдения предписаний других подзаконных и нормативных актов должен осуществляться при максимальном облегчении условий для международной торговли.
Поэтому таможенный контроль должен ограничиваться минимумом, необходимым для достижения основных целей, и должен осуществляться на основе выборочности и при максимально возможном применении методов управления рисками.
Такая философия таможенного контроля основана на том, что все проверить и обеспечить полную достоверность сведений, представляемых таможенным органам, невозможно.
Поэтому ограниченные ресурсы таможенных органов необходимо использовать с наибольшей эффективностью и сосредоточить усилия на наиболее уязвимых операциях и поставках с точки зрения повышенного налогообложения, устойчивого характера нарушений, подрыва интересов отечественных товаропроизводителей, создания угрозы другим государственным интересам, защищать которые призвана таможенная служба.
С другой стороны, там, где рисков несоблюдения законодательства нет либо где риски минимальны с точки зрения последствий возможных нарушений, нужно предлагать бизнесу самые упрощенные технологии таможенного оформления, не допускать неоправданных издержек предпринимателей, связанных с простоем транспортных средств, перевозкой товаров, их хранением на таможенном терминале.
В рекомендациях Всемирной таможенной организации о применении положений Киотской конвенции о таможенном контроле приводятся следующие основные определения, относящиеся к системе управления рисками:
риск- вероятность несоблюдения таможенного законодательства;
анализ рисков - систематическое использование имеющейся в наличии информации для определения частоты возможного возникновения ранее определенных рисков и оценки масштабов последствий в случае их возникновения;
оценка рисков - систематическое определение приоритетов в управлении рисками путем оценки и сравнения уровня рисков на основе заранее установленных стандартов, целевых уровней рисков или других критериев;
управление рисками - систематическое применение процедур и методов управления, обеспечивающих таможенную службу необходимой информацией для принятия соответствующих мер в отношении перемещений или отдельных товаров, которые представляют риск.
Всемирная таможенная организация исходит из того, что применение подхода к таможенному контролю, основанного на применении методов управления рисками, позволит таможенным службам:
§ сосредоточить внимание на областях повышенного риска и тем самым более эффективно использовать свои ресурсы;
§ повысить возможности выявления таможенных правонарушений, а также участников внешней торговли и пассажиров, не соблюдающих требований таможенного законодательства;
§ предоставить законопослушным участникам внешней торговли и пассажирам более благоприятные условия;
§ ускорить торговлю и передвижения.
На реализации системы управления рисками основан и принцип выборочности таможенного контроля. В соответствии с этим принципом пределы контроля, применяемого в целях обеспечения соблюдения законов и правил, регулируемых таможенной службой, должны быть пропорциональны уровню оцененного риска.
Действующим российским таможенным законодательством воспринята приведенная выше философия таможенного контроля.
Согласно ТК ТС о принципах проведения таможенного контроля предусмотрены:
- выборочность таможенного контроля;
- ограничение теми его формами, которые достаточны для обеспечения таможенного законодательства;
- использование системы анализа и управления рисками;
- определение стратегии таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков.
Таким образом, в соответствии с ТК ТС основой регулирования таможенного контроля является принцип анализа и управления рисками, на основании которого должны выявляться товары, транспортные средства, лица и документы, подлежащие проверке, и определяться степень такой проверки.
Институту анализа и управления рисками в ТК ТС посвящена целая глава. Она создает правовую предпосылку для активного внедрения в таможенной службе РФ системы управления рисками.
Следующим важным принципом таможенного контроля, предусмотренным Киотской конвенцией, является принцип таможенного контроля на основе методов аудита.
Из определения E.3/F.4 Киотской конвенции следует, что под контролем на основе методов аудита понимается совокупность мер, при помощи которых таможенная служба убеждается в правильности заполнения деклараций на товары и достоверности указанных в них сведений, проверяя имеющиеся у причастных к декларированию лиц соответствующие книги учета счетов, документы, учетную документацию и коммерческую информацию.
Всемирная таможенная организация исходит из того, что пост-аудит (проверка товаров после выпуска) является важной частью современного таможенного контроля и содействия развитию торговли. С одной стороны он позволяет справиться с растущим объемом перемещений товаров, с другой - создает благоприятные условия для участников внешней торговли.
Пост-аудит обычно проводится в целях подтверждения соответствия сведений в отношении таможенной стоимости, происхождения товаров, тарифной классификации, освобождения от уплаты таможенных пошлин, возврата/возмещения сумм таможенных пошлин и т.д., однако при необходимости может затрагивать и другие области.
Без развитой системы пост контроля, т.е. отнесения контроля на время после выпуска товаров, говорить об ускорении таможенных формальностей и упрощении процедур немыслимо.
Принцип проверки достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств отражен в статье 99 ТК ТС, в соответствии с которой после выпуска товаров таможенные органы вправе осуществлять проверку достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений.
Помимо названных выше принципов таможенного контроля (выборочность, анализ и управление рисками, пост-аудит), которые относятся к основе современного таможенного контроля, в главе 6 Генерального приложения к Киотской конвенции указаны еще две составляющих современного таможенного контроля; сотрудничество таможенных служб и заключение ими соглашений о взаимной помощи в целях совершенствования таможенного контроля, а также сотрудничество таможенных служб с участниками внешней торговли и заключение с ними меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля.
Обмен информацией, полученной на основе взаимной административной помощи таможенных служб, может, в частности, содействовать и в управлении рисками.
Информация, предоставленная таможенной службой другого государства, по собственной инициативе или по запросу, является дополнительным, очень точным источником, на котором можно базировать анализ рисков.
Что касается сотрудничества таможенных служб с участниками внешнеэкономической деятельности, то в деле достижения надлежащего баланса между эффективностью контроля и упрощением условий для торговли таможенные службы в качестве своих партнеров видят законопослушных участников внешней торговли.
Оба названных принципа таможенного контроля, предусмотренных Киотской конвенцией, нашли закрепление в ТК ТС.
Принципу Киотской конвенции о сотрудничестве таможенных служб с участниками внешней торговли соответствуют положения таможенного кодекса таможенного союза о взаимодействии с участниками внешнеэкономической деятельности, перевозчиками и иными организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, в целях повышения эффективности таможенного контроля.
Подводя итог, можно сказать, что сопоставление положений Киотскои конвенции, относящихся к таможенному контролю, и таможенного кодекса таможенного союза показывает, что в части принципов проведения таможенного контроля ТК ТС удалось в значительной степени приблизиться к международным стандартам - Киотскои конвенции. Кодекс закрепил правовые предпосылки к тому, чтобы система тотального таможенного контроля ушла в прошлое.