ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
В Российской Федерации в 2015 году продолжился стремительный рост незаконного оборота синтетических наркотиков, в т.ч. и новых психоактивных веществ. Впервые за все время наблюдения за наркоситуацией в Российской Федерации из незаконного оборота синтетических наркотиков было изъято больше, чем наркотиков опийной группы. Синтетические наркотики заняли второе по распространенности в незаконном потреблении место, уступив только наркотикам каннабисной группы, уровень потребления которых также имеет тенденцию к снижению.
Отмеченная в последние годы тенденция уменьшения доли изымаемых из незаконного оборота наркотиков каннабисной группы в общем объеме изымаемых наркотиков (за 5 лет на 16%) продолжится и в ближайшей перспективе. Распространенность каннабиноидов будет постепенно снижаться вследствие вытеснения их с наркорынка стремительно набирающими «популярность» синтетическими наркотиками (в первую очередь новыми психоактивными веществами).
Только за последние 5 лет было выявлено и взято под контроль более 800 новых видов психоактивных веществ и их производных.
Устойчивая тенденция наркорынка к производству и распространению веществ, химическая формула которых не подпадает под международный и внутригосударственный контроль, обусловила необходимость разработки правовых мер, направленных на противодействие этому явлению.
В России первоначальной попыткой такого противостояния стало введение в законодательство понятия «аналоги наркотических средств и психотропных веществ», определяемых как «запрещенные для оборота в Российской Федерации вещества синтетического или естественного происхождения, не включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, химическая структура и свойства которых сходны с химической структурой и свойствами наркотических средств и психотропных веществ, психоактивное действие которых они воспроизводят» (ст. 1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 янв. 1998 г. №3-ФЗ, далее – Закон № 3-ФЗ).
В дальнейшем исполнительная власть в лице Правительства РФ ввела в правовой оборот понятие «производные наркотических средств и психотропных веществ» (Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2012 г. № 1178 «О внесении изменения в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации»), еще более расширив возможности противодействия распространению веществ с видоизмененными химическими формулами. Несмотря на определенные трудности, нормы о признании новых химических формул психоактивных веществ аналогами или производными применялись на практике, и наркорынок отреагировал на это производством веществ, не являющихся ни аналогами, ни производными запрещенных наркотических средств и психотропных веществ. Полагаем, что этим обстоятельством, отчасти, объясняется введение в Закон №3-ФЗ понятия «новые потенциально опасные психоактивные вещества» (далее – НПОПВ).
Согласно статье 1 Закона №3-ФЗ, НПОПВ – это вещества синтетического или естественного происхождения, включенные в Реестр новых потенциально опасных психоактивных веществ, оборот которых в Российской Федерации запрещен (далее – Реестр НПОПВ). Согласно ст. 2.2 Закона № 3-ФЗ в Реестр включаются вещества, вызывающие у человека состояние наркотического или иного токсического опьянения, опасное для его жизни и здоровья, в отношении которых уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации не установлены санитарно-эпидемиологические требования либо меры контроля за их оборотом.
Включение вещества в Реестр осуществляется при получении должностными лицами органов прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности сведений о его потреблении, которые должны быть подтверждены результатами медицинского освидетельствования лиц, находящихся под воздействием этого вещества, проведенного в соответствии со ст. 44 Закона № 3-ФЗ.
Таким образом, чтобы поставить опасное вещество под запрет, необходим его потребитель, согласившийся пройти медицинское освидетельствование (в соответствии с законом РФ об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации от 21 нояб. 2011 г. № 323-ФЗ и Приказом Минздрава России от 18 декабря 2015 г. № 933н «О порядке проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического)» медицинское освидетельствование проводится только в добровольном порядке). Медицинское освидетельствование в отношении несовершеннолетнего в целях установления состояния наркотического либо иного токсического опьянения (за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев приобретения несовершеннолетними полной дееспособности до достижения ими 18-летнего возраста) проводится на основании письменного заявления одного из его родителей или иного законного представителя. Лишь в этом случае уполномоченные государственные органы получают основание для придания веществу формального юридического критерия, т. е. включения этого вещества в Реестр. Лицо может отказаться от прохождения медицинского освидетельствования.
Кроме того, существующий законодательный механизм исключает возможность привлечения к ответственности лиц, осуществляющих оборот веществ, по сути, являющихся НПОПВ, но не включенных в Реестр. В этих случаях правоохранительные органы вынуждены действовать в рамках ст. 238 «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности» Уголовного кодекса РФ, однако, специфический предмет данного деяния требует наличия и применения специальной нормы.
В связи с этим представляется правильным дополнить основания для включения НПОПВ в Реестр наличием приговора по конкретному уголовному делу, связанному с оборотом НПОПВ (либо постановления по делу об административном правонарушении, а также другим категориям дел). Подобный механизм, основанный на судебных прецедентах, в российском законодательстве уже апробирован. К примеру, ст. 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ, п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313, на Минюст России возложены функции по ведению, опубликованию и размещению в сети Интернет федерального списка экстремистских материалов.
Информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении гражданскому или уголовному делу. Федеральный список экстремистских материалов формируется на основании поступающих в Минюст России копий вступивших в законную силу решений судов о признании информационных материалов экстремистскими. При этом наименования и индивидуализирующие признаки информационных материалов включаются в федеральный список экстремистских материалов в строгом соответствии с резолютивной частью решения суда.
В случае реализации предложения по включению в Реестр веществ, признание которых НПОПВ утверждено приговором либо постановлением суда, лицо, осуществляющее их оборот, не избежит заслуженного наказания, кроме того, это позволит включать в Реестр вещества не только по результатам медицинского освидетельствования потребителей, но и по факту обнаружения самих таких веществ в обороте и, как следствие, более оперативно ставить их под внутригосударственный контроль.
На основании вышеизложенного, законопроектом предлагается скорректировать действующее понятие НПОПВ, обозначив его в ст. 1 Закона №3-ФЗ как «вещества синтетического или естественного происхождения, способные вызывать у человека состояние наркотического или иного токсического опьянения, опасное для его жизни и здоровья, в отношении которых уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации не установлены санитарно-эпидемиологические требования либо меры контроля за их оборотом».
Статью 2.2 предлагается изложить в новой редакции, определив, что вещество признается новым потенциально опасным психоактивным веществом судом по месту обнаружения этого вещества при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому, административному или уголовному делу.
Одновременно с решением о признании вещества новым потенциально опасным психоактивным веществом судом принимается решение о конфискации этого вещества.
Копия вступившего в законную силу решения о признании вещества новым потенциально опасным психоактивным веществом направляется судом в трехдневный срок в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел для внесения вещества в Реестр новых потенциально опасных психоактивных веществ.
Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел на основании решения суда о признании вещества новым потенциально опасным психоактивным веществом в течение трех дней после получения решения суда вносит вещество в Реестр новых потенциально опасных психоактивных веществ.
Второй блок изменений, предлагаемых законопроектом, касается формирования Реестра аналогов наркотических средств и психотропных веществ. В ситуации обнаружения в незаконном обороте вещества, которое является не новым потенциально опасным психоактивным веществом, но химическая структура и свойства которого сходны с химической структурой и свойствами наркотических средств и психотропных веществ, психоактивное действие которых они воспроизводят, данное вещество признается аналогом.
Наибольшие сложности вызывают два взаимосвязанных аспекта:
– проблемы проведения экспертных исследований;
– вопросы правового статуса аналогов наркотических средств и психотропных веществ.
Согласно тексту Приказа ФСКН России от 27 июля 2012 г. №310, экспертно-криминалистические подразделения ФСКН России проводят исследования изъятых веществ только на предмет установления близости их химической структуры с химической структурой веществ, включенных в Перечень. Между тем, из законодательного определения аналогов следует, что:
– это вещества, воспроизводящие психоактивное действие веществ, включенных в Перечень;
– их химическая структура сходна с химической структурой наркотических средств и психотропных веществ, психоактивное действие которых они воспроизводят.
То есть установленной схожести химических структур с каким-либо из веществ, отнесенных к наркотическим средствам и психотропным веществам, в соответствии с Перечнем, недостаточно для дачи экспертом заключения о том, что данное вещество является аналогом наркотического средства или психотропного вещества. Очень важна и актуальна проблема «структура - действие», т. е. зависимость между химическим строением вещества и фармакологическим действием на рецепторы организма. Как известно, близкие, но не идентичные по строению вещества могут обладать, а могут не обладать сходной фармакологической активностью. Для определения схожести психоактивного действия необходима токсикологическая экспертиза, которая в настоящее время отсутствует среди родов и видов экспертиз, выполняемых в экспертно-криминалистических подразделениях правоохранительных органов России. Специалистами указывается, что проведение исследований по установлению наркотической активности веществ входит в компетенцию наркологических и химико-токсикологических подразделений Минздравсоцразвития России. По своему объему они весьма продолжительны и, как правило, требуют достаточно больших финансовых затрат.
Предпринимая попытки поставить под контроль НПОПВ, Постановлением Правительства от 19 ноября 2012 г. №1178 дополнено примечание к Перечню: «Производные наркотических средств и психотропных веществ являются веществами синтетического или естественного происхождения, которые не включены самостоятельными позициями в государственный реестр лекарственных средств или в настоящий Перечень, химическая структура которых образована заменой (формальным замещением) одного или нескольких атомов водорода, галогенов и (или) гидроксильных групп в химической структуре соответствующего наркотического средства или психотропного вещества на иные одновалентные и (или) двухвалентные атомы или заместители (за исключением гидроксильной и карбоксильной групп), суммарное количество атомов углерода в которых не должно превышать количество атомов углерода в исходной химической структуре соответствующего наркотического средства или психотропного вещества.
В случае если одно и то же вещество может быть отнесено к производным нескольких наркотических средств или психотропных веществ, оно признается производным наркотического средства или психотропного вещества, изменение химической структуры которого требует введения наименьшего количества заместителей и атомов».
Признание вещества не аналогом, а производным имеет одно важное преимущество: для отнесения вещества к производному того или иного наркотического средства или психотропного вещества достаточно соотнести его химическое строение с химическим строением имеющегося в Перечне психоактивного вещества (что не представляет значительной сложности и может быть установлено в рамках производства химической экспертизы сотрудниками экспертно-криминалистических подразделений правоохранительных органов). При этом меры контроля производного соответствуют мерам контроля того наркотика, производным которого он является.
Понятия «производные наркотических средств и психотропных веществ» и «аналоги наркотических средств и психотропных веществ» не тождественны, поскольку их признаки совпадают лишь частично. Безусловно, ряд производных наркотических средств являются, по существу, их аналогами. Однако само понятие аналога все же шире понятия производного. Они соотносятся между собой как целое и часть. Более того, появление в последнее время в незаконном обороте новых психоактивных веществ убедительно свидетельствует о необходимости более широкого применения на практике привлечения к уголовной ответственности за незаконный оборот именно аналогов наркотических средств и психотропных веществ. Данные вещества изначально не подпадают под официальное определение производных наркотических средств и психотропных веществ, что требует внесения многочисленных изменений в Перечень.
Таким образом, необходимо более широкое использование возможности применения норм об ответственности за оборот аналогов наркотических средств и психотропных веществ и – одновременно – исключение потенциальной коллизии между аналогами, производными и НПОПВ. Эти задачи могут быть решены за счет создания универсального механизма применения судебных прецедентов по конкретным делам, связанным с оборотом аналогов. Для реализации этого механизма законопроектом предлагается создать Реестр аналогов наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, с принятием данного законопроекта будет исключаться вполне реальная на сегодняшний день перспектива смягчения уголовной ответственности в случаях, когда лицо было осуждено за оборот аналога наркотического средства или психотропного вещества, впоследствии внесенного в Реестр в качестве НПОПВ. Исходя из нормы УК РФ об обратной силе уголовного закона (ч. 2 ст. 10), если новый уголовный закон смягчает наказание за деяние, которое отбывается лицом, то это наказание подлежит сокращению в пределах, предусмотренных новым уголовным законом. Поэтому логично, что осужденный за сбыт или иные действия с аналогами вправе требовать пересмотра своего дела, ссылаясь на то, что санкции статьи 234.1 УК РФ существенно мягче, чем санкции статей, устанавливающих ответственность за оборот аналогов.
Третья проблема, которую предлагает решить законопроект – неполнота уголовно-правовых мер воздействия на лиц, распространяющих НПОПВ по сравнению с мерами воздействия на лиц, распространяющих аналоги наркотических средств и психотропных веществ.
Ответственность за незаконный оборот аналогов наркотических средств и психотропных веществ установлена ст. 228, 228.1., 229.1, 230 и 232 Уголовного кодекса РФ (УК РФ), а также – за незаконные приобретение, хранение, перевозку, изготовление, переработку аналогов без цели сбыта в незначительном размере – ст. 6.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Признание вещества аналогом позволяет дифференцировать его по размерам, в зависимости от которых решается вопрос о применении административной либо уголовной ответственности, а в рамках уголовной ответственности еще и вопрос о применении более строгой или более мягкой нормы. Из примечания 3 к ст. 228.1 УК РФ следует, что значительный, крупный и особо крупный размеры аналогов наркотических средств и психотропных веществ соответствуют значительному, крупному и особо крупному размерам наркотических средств и психотропных веществ, аналогами которых они являются.
В целях привлечения к уголовной ответственности лиц, участвующих в обороте НПОПВ, в Уголовный кодекс РФ была введена ст. 234.1 («Незаконный оборот новых потенциально опасных психоактивных веществ»). В отличие от ряда статей, устанавливающих ответственность за оборот аналогов (ст. 228, 228.1, 229.1 УК РФ), ст. 234.1 не предусматривает возможности дифференцированной ответственности в зависимости от размера НПОПВ: не имеет значения, ввозится в Россию один грамм НПОПВ или 10 кг — на санкцию это не влияет. Таким образом, к примеру, действия лица, осуществляющего контрабанду вещества, признанного в дальнейшем аналогом в особо крупном размере, будут квалифицированы по п. «б» ч.4 ст. 229.1 УК РФ, санкция которой предусматривает наказание вплоть до пожизненного лишения свободы. В то же время действия лица, самостоятельно, с целью сбыта, ввозящего на территорию Российской Федерации такое же количество НПОПВ (при отсутствии признаков соучастия), будут квалифицированы по ч.1 ст. 234.1 УК РФ, по которой виновное лицо отделается штрафом в размере до тридцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода за период до двух месяцев либо ограничением свободы на срок до двух лет. Наказание в виде лишения свободы присутствует лишь в квалифицированных составах ст. 234.1 УК РФ (ч.2 и ч. 3).
Законопроектом предлагается ужесточить санкции статьи 234.1 УК РФ.
Также законопроектом предлагается расширить предмет ряда преступлений за счет включения в него НПОПВ. Проект предлагает криминализировать склонение к потреблению НПОПВ в рамках статьи 130 УК РФ, организацию либо содержание притонов или систематическое предоставление помещений для потребления НПОПВ (статья 232 УК РФ), а также контрабанду НПОПВ (ст. 229.1 УК РФ). Кроме того, ст. 234.1 УК РФ необходимо дополнить рядом обстоятельств, отягчающих содеянное:
- сбыт НПОПВ, совершенный в следственном изоляторе, исправительном учреждении, административном здании, сооружении административного назначения, на территории образовательной организации, на объектах спорта, железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта или метрополитена, в общественном транспорте либо помещениях, используемых для развлечений или досуга;
- сбыт НПОПВ, совершенный с использованием средств массовой информации либо электронных или информационно-телекоммуникационных сетей (включая Интернет);
- сбыт НПОПВ лицом, достигшим 18-летнего возраста, в отношении несовершеннолетнего.
Законопроект предлагает ввести административную ответственность за оборот НПОПВ без цели сбыта, поскольку нелогично устанавливать запрет на оборот таких веществ, который согласно Закону №3-ФЗ, включает не только уголовно наказуемые ввоз на территорию РФ, вывоз с территории РФ в целях сбыта, а также сбыт новых потенциально опасных психоактивных веществ (их продажу, дарение, обмен либо отчуждение этих веществ другим лицам любыми способами), но и производство, изготовление, переработку, хранение, перевозку, пересылку, приобретение, использование НПОПВ, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с территории Российской Федерации без цели сбыта. Запрещая весь спектр возможных действий, связанных с НПОПВ, нельзя не подкреплять наказанием его осуществление и административное наказание будет достаточной мерой воздействия.
С точки зрения правоохранительных органов законопроект позволяет привлекать к уголовной и административной ответственности лиц, которые впервыеосуществили любые незаконные действия с новым психоактивным веществом: изготовили его, ввезли на территорию РФ, сбыли, осуществили перевозку, хранение, потребление и т.д.
В соответствии с действующим законодательством правоохранительные органы могут привлечь лицо к уголовной ответственности за незаконный оборот НПОПВ только в следующих случаях:
- лицо совершило незаконные операции с веществом, которое уже внесено Реестр НПОПВ;
- лицо совершило незаконные операции с веществом, которое схоже по своей химической структуре с веществом, уже включенным в Перечень наркотических средств.
В итоге действия, связанные с ввозом на территорию РФ, изготовлением и дальнейшим распространением нового наркотика, который ранее не был известен, остаются безнаказанными. Подобная ситуация провоцирует создание новых видов наркотиков.
В условиях действия предлагаемого закона, лицо будет нести ответственность за нелегальное предложение и распространение любого вещества, которое предлагается потребителю как вызывающее наркотическое психоактивное воздействие.
В данном случае обязательным будет умысел на действие с веществом, являющимся психоактивным. При наличии доказательств того, что распространителю известно о психоактивном наркотическом воздействии этого средства, у правоохранителя появляются основания для пресечения его действий и проведения проверки.
В случае получения в ходе проверки заключения специалистов о том, что данное вещество действительно способно вызывать у человека состояние наркотического или иного токсического опьянения, опасного для жизни и здоровья, правоохранитель имеет основания для привлечения лица к административной или уголовной ответственности.
Таким образом, предлагаемый законопроект делает наказание неотвратимым и является существенной профилактической мерой в сфере незаконного производства и распространения новых психоактивных веществ.