Саморегулирование - неотъемлемый элемент гражданского общества, который позволяет сбалансировать государственные и общественные интересы, способствуя оптимальному сочетанию регулирования социальных процессов со стороны государства и общественных организаций, защите прав граждан и различных социальных групп, укреплению взаимодействия и единства целей государства и общества.
Сущность саморегулирования состоит в том, что государство передает часть своих функций по регулированию и контролю отдельных видов предпринимательской и профессиональной деятельности саморегулируемым организациям. В соответствии с п.1 ст.2 закона о саморегулируемых организациях в Российской Федерации саморегулированием признаётся самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за их соблюдением.
Саморегулирование является обязательным дополнением к государственному регулированию общества и, безусловно, не может претендовать на полное вытеснение и замещение государства как основного регулятора социальных процессов. Однако саморегулирование отдельных видов профессиональной деятельности представляется не только оправданным, но и целесообразным.
Членство в саморегулируемой организации носит обязательный характер, то есть выступает основным условием осуществления оценочной деятельности.
Таким образом саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Федеральным законом «о саморегулируемых организациях» №315-ФЗ от 1.12.2007 (Далее ФЗ № 315) и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида [2].
Объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами.
Саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", при условии ее соответствия всем установленным Федеральным законом о не коммерческих организациях требованиям. К числу указанных требований относятся:
- объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное;
- наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;
- обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона.
- В случае, если иное не установлено федеральным законом, для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.
- Требования, предусмотренные пунктами 1–3 предъявляемые к саморегулируемым организациям, и требования, предъявляемые к некоммерческим организациям для признания их саморегулируемыми организациями, являются обязательными, если иное не установлено федеральным законом. Федеральными законами могут быть установлены иные требования к некоммерческим организациям, объединяющим субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, для признания их саморегулируемыми организациями, а также могут быть установлены повышенные требования по сравнению с указанными в настоящем Федеральном законе требованиями к саморегулируемым организациям.
- Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций и утрачивает статус саморегулируемой организации с даты исключения сведений о некоммерческой организации из указанного реестра [47].
При этом саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО.
В свою очередь, под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с законодательством Российской Федерации предпринимательскую деятельность.
Под субъектами профессиональной деятельности понимаются – физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.
С учетом перечисленных отличительных признаков участники СРО делегируют ей следующие функции:
1. Разработка стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности;
2. СРО вправе принимать определенные меры за нарушение стандартов и правил;
3. Осуществление контроля за соблюдением стандартов и правил;
4. Применение санкций в случае обнаружения нарушения стандартов и правил;
5. Разработка и реализация процедуры внесудебного разрешения спорных вопросов (как между членами организации, так и организацией и ее членами);
6. Рассмотрение жалоб на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации);
7. Внесудебное разрешение споров (прежде всего потребителей) с членами организации и компенсация вреда, причиненного вследствие неправомерной деятельности члена СРО по отношению к третьим лицам.
Саморегулируемые организации принято делить на организации с добровольным и обязательным членством. При этом необходимо учитывать, что единственное принципиальное отличие, которое существует у таких организаций, это правовые последствия, которые возникают в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегулируемой организации является обязательным, это рассматривается как форма предоставления специальной правоспособности.
Опыт показывает, что саморегулирование вводится взамен лицензирования деятельности. При этом следует отметить, что, передавая определенный вид деятельности на саморегулирование профессиональному сообществу, государство оставляет за собой часть контрольных функций данного вида деятельности.
Саморегулируемые организации обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон «О некоммерческих организациях»), с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций они приобретают особый публично-правовой статус.
Саморегулирование позволяет решать спорные вопросы в досудебном порядке, создает климат доверия и открытости, благоприятный как для профессионального сообщества, так и для потребителей. Процесс саморегулирования направлен на достижение следующих целей:
- снижения объема государственного регулирования деятельности субъектов саморегулирования, выражающегося в лицензировании, государственной аккредитации и других подобных институтах;
- поддержания высоких стандартов предпринимательской деятельности и деловой этики в отрасли, где действуют саморегулируемые организации;
- создания альтернативных способов разрешения споров субъектов саморегулирования и потребителей, а также субъектов саморегулирования и государства.
Саморегулируемые организации выступают посредниками между государственными органами и участниками рыночных отношений.
Анализ процессов саморегулирования в таких отраслях, как арбитражные управляющие, оценочная деятельность, аудиторская деятельность, позволяет отметить ряд положительных тенденций как для самих профессий, так и для бизнес-сообщества в целом. Во-первых, произошло самоочищение рынка от недействующих членов профессионального сообщества, во-вторых, стандартизация деятельности саморегулируемыми организациями позволила установить более высокие требования к качеству оказываемых услуг, и, в-третьих, как следствие, усилился контроль за качеством предоставляемых услуг работающих представителей вышеуказанных профессий, повысилась прозрачность деятельности. Однако нельзя не отметить, что наряду с положительными тенденциями развития саморегулирования имеется целый ряд проблем, требующих решения. В первую очередь, это несовершенство правовых актов в отношении саморегулирования. Проведенный анализ законодательных актов в отношении саморегулирования деятельности арбитражных управляющих, оценщиков и аудиторов позволил выявить конкретные недостатки вышеуказанного процесса и выработать предложения по их устранению.
Анализ законодательства по саморегулированию оценочной деятельности позволил выявить следующие недостатки.
В части контроля и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций (далее – СРО) оценщиков:
- отсутствие законодательного закрепления обязанностей СРО оценщиков направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти документы и информацию, предусмотренную Законом об оценочной деятельности;
- отсутствие законодательного закрепления административной ответственности для оценщиков и должностных лиц СРО оценщиков.
Следует отметить неоднозначность применения различными СРО оценщиков положений законодательства Российской Федерации в части, касающейся установления СРО оценщиков дополнительных требований к своим членам, в том числе и к порядку обеспечения имущественной ответственности своих членов при осуществлении оценочной деятельности (ввиду необязательного характера указанных норм).
Законодательством Российской Федерации в области оценочной деятельности не предусмотрены положения, регламентирующие сроки разработки Национальным советом по оценочной деятельности федеральных стандартов оценки, что приводит к затягиванию сроков совершенствования законодательства в указанной сфере, в том числе в области государственной кадастровой оценки.
Существенным недостатком в регулировании оценочной деятельности является отсутствие законодательного закрепления понятия и видов экспертизы отчетов об оценке, требований к экспертам саморегулируемых организаций (далее – СРО) оценщиков.
Другой проблемой, является неотработанный законодательный надзор за деятельностью СРО оценщиков.
Нет также законодательного закрепления полномочий по разработке и утверждению порядка осуществления постоянного контроля за деятельносью СРО оценщиков, а также по осуществлению постоянного наблюдения деятельности СРО оценщиков за соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
В настоящее время представляется рационально осуществить разработку специального программного комплекса, позволяющего обеспечивать контроль за членами СРО оценщиков, а также проводить работу по сбору в части деятельности СРО оценщиков статистической информации:
- о количестве СРО, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр СРО оценщиков (далее – Реестр);
- количестве изменений, внесенных в Реестр;
- количестве СРО, исключенных из Реестра, с указанием оснований исключения;
- количестве членов СРО оценщиков;
- количестве исключенных членов СРО оценщиков с указанием оснований, по которым лицо было исключено из СРО оценщиков;
- количестве утвержденных стандартов и правил оценочной деятельности, в том числе правил деловой и профессиональной этики, сведения о которых внесены в Реестр;
- размере компенсационного фонда и членских взносов, в том числе количестве и сумме выплат из компенсационного фонда, а также динамике изменений размеров компенсационного фонда и членских взносов;
- количестве проведенных проверок, в том числе плановых и внеплановых проверок, проверок, проведенных СРО оценщиков и Росреестром, с отражением сведений об основаниях и результатах проведенных проверок, в том числе выявленных в ходе проведенной проверки нарушениях СРО обязанностей, установленных действующим законодательством;
- количестве вынесенных саморегулируемым организациям оценщиков предписаний об устранении выявленных нарушений и о фактах исполнения саморегулируемыми организациями таких предписаний;
- количестве экспертиз отчетов об оценке, проведенных СРО оценщиков, в том числе в разрезе результатов экспертиз;
- количестве проверок отчетов об оценке, проведенных Росимуществом, в том числе в разрезе результатов указанных проверок;
- количестве проверок, по которым приняты меры дисциплинарного воздействия, в том числе решения об исключении из членов СРО, а также судебных решениях об исключении, о приостановлении деятельности (дисквалификации);
- количестве фактов привлечения саморегулируемых организаций и их должностных лиц к административной ответственности с указанием выявленного правонарушения, решения о привлечении к административной ответственности и вида установленного административного наказания;
- количестве жалоб граждан на действия (бездействие) саморегулируемых организаций, нарушивших их права и законные интересы, поступивших в Росреестр с указанием результатов их рассмотрения;
- выявленных в ходе проведенных проверок случаях возникновения в ходе деятельности саморегулируемых организаций конфликта интересов их должностных лиц;
- фактах привлечения должностных лиц саморегулируемых организаций к уголовной ответственности;
- количестве оценщиков, прошедших повышение квалификации.
В целях проведения мониторинга деятельности СРО следует выработать систему критериев анализа данных, позволяющих в последующем установить качественные показатели деятельности СРО оценщиков.
В целях реализации указанных предложений необходимо:
- внести изменения в законодательство Российской Федерации, предусматривающие обязанность СРО оценщиков направлять в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на ведение государственного реестра СРО (далее – Росреестр), информацию, характеризующую деятельность СРО оценщиков;
- внести изменения, предусматривающие наделение Минэкономразвития России полномочиями по установлению порядка ведения мониторинга деятельности СРО оценщиков;
- внести изменения, предусматривающие наделение Росреестра полномочиями по ведению мониторинга деятельности СРО оценщиков.
Следует отметить, что в рамках реализации указанного ко второму чтению проекта Федерального закона № 126184-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подготовлены поправки Правительства Российской Федерации, в соответствии с которыми любая саморегулируемая организация обязана направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти документы и информацию, предусмотренные федеральными законами, регулирующие соответствующий вид предпринимательской или профессиональной деятельности.
Полномочия по ведению мониторинга деятельности СРО оценщиков целесообразно закрепить за Росреестром и его территориальными органами ввиду того, что в соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457, Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по надзору за деятельностью СРО оценщиков.
В целях реализации вышеизложенного также следует выработать механизм по взаимодействию Росреестра со СРО оценщиков и провести работу по обеспечению сбора соответствующей информации.
Кроме того, необходимо предусмотреть механизм, обеспечивающий межведомственное взаимодействие Росреестра и Росимущества с целью представления в адрес Росреестра информации о количестве и результатах проведенных Росимуществом проверок отчетов об оценке.
Реализация данных предложений позволит в будущем проводить работу по оценке состояния, оценке практики применения положений действующего законодательства, а также выработать индикаторы и критерии оценки результативности саморегулирования в целях дальнейшего совершенствования норм в этой сфере.
Так же, существует ряд проблем, организации и регулирования оценочной деятельности. Многие из этих проблем связаны с самими оценщиками, в их неграмотности. В связи с этим, в 2016 году Законопроектом для всех оценщиков установили обязательный квалификационный экзамен.
К сдаче экзамена допускается оценщик, имеющий высшее образование или прошедший профессиональную переподготовку по направлению оценки. Периодичность сдачи экзамена – раз в три года. После успешного прохождения испытаний оценщик сможет работать только по направлениям, указанным в квалификационном аттестате.
Пересдать экзамен можно не раньше, чем через 90 дней. Пока у оценщика нет квалификационного аттестата, он не может стать членом СРОО, осуществлять оценочную деятельность и составлять отчеты об оценке.
Таким образом, Саморегулирование - одна из высших ступеней цивилизованности рынка. Если сами участники рынка понимают, что нужно объединять усилия для совершенствования регулирующих их норм и правил, если они заинтересованы в дисциплине, в чистоте своих рядов и законности действий, значит, уровень сознания участников рынка достиг той отметки, когда можно говорить о его развитости.
Саморегулируемые организации нужны государству как опора, как надежный партнер в деле совершенствования рыночной экономики.