Подходы к разработке нормативов финансирования




Нормативное финансирование представляет собой выделение финансовых ресурсов для финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений пропорционально нормативу (объем ресурсов на единицу нормирования) и числу единиц нормирования. В качестве единицы нормирования может выступать один учащийся (воспитанник), группа учащихся (воспитанников) определенной численности, одна образовательная программа, одно образовательное учреждение, определяется умножением норматива на количество единиц нормирования, которые приходятся на это учреждение.

Объем финансирования, выделяемый из бюджета образова­тельному учреждению в рамках нормативного подушевого финан­сирования, определяется умножением норматива на единицу нор­мирования.

Установление норматива (нормативов) финансирования опре­деляется теми задачами, которые на него возлагаются. В общем случае нормативное подушевое финансирование может быть на­правлено на решение следующих основных задач:

• распределение бюджетных средств между учебными заведе­ниями на основе единого подхода;

• стимулирование образовательных учреждений на привлече­ние большего числа учащихся или стимулирование других характеристик деятельности в зависимости от используемой единицы (единиц) нормирования;

• создание условий функционирования образовательных учре­ждений, приближенных к рыночным отношениям купли-про­дажи образовательных услуг (при сохранении бюджетного финансирования образования);

• другие задачи, решению которых способствует нормативное финансирование, например — экономия и повышение эффективности использования бюджетных средств в системе обра­зования, повышение прозрачности" финансового планирова­ния и др.;

• все указанные задачи в комплексе.

Подходы к расчету нормативов финансирования образователь­ных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в ос­новании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного про­цесса. В конечном итоге любая система финансирования должна обеспечивать достижение цели, поставленной перед системой обра­зования. Под нормальным осуществлением образовательного про­цесса обычно понимается реализация всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образо­вания, что обычно понимается как обеспечение потребностей об­разовательного учреждения в полном объеме. Расчет этих потреб­ностей в большинстве случаев основывается на определении расхо­дов по отдельным статьям экономической классификации расходов бюджетов или по направлениям расходов (что можно рассматри­вать как иную проекцию тех же статей классификации, поскольку речь идет об одних и тех же потребностях, но представленных в разных разрезах). Удобнее в этом смысле старая классификация, имеющая немного расходных статей и к тому же довольно подроб­но разработанную методическую базу для планирования расходов. Но, в общем, как бы, ни определялись по­требности, главное — чтобы они были обоснованы и действительно отражали содержание реализации деятельности образовательного учреждения в соответствии с представлениями личности, общества или государства.

Последнее положение может показаться не очень понятным. Ведь потребности образовательного учреждения в средствах кажутся объективно необходимыми. В действительности это не со­всем так. Ведь деятельность образовательного учреждения может быть реализована в различных количественных параметрах: по времени обучения, материальному оснащению, квалификации труда преподавателей и т. д. Причем величина этих параметров определяется, отнюдь не только содержанием реализуемых процессов, но и установками, представлениями общества о том, какой эта ве­личина должна или может быть. К примеру, если установлено, что в классе должно быть не более 25 человек, то эта величина отра­жает некоторое представление о пределах наполняемости класса — больше не нужно, меньше — нежелательно по каким-то соображе­ниям, включая, не в последнюю очередь, ресурсные ограничения.

В качестве примеров можно привести ряд методических мате­риалов по расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, разработанных в разное время.

Методические рекомендации по разработке нормативов бюджетного финансирования высших и средних специальных учебных заведений, разработанные в 1989 г. в рамках перехода к новым условиям хозяйствования, рассматривали норматив финанси­рования как общественно необходимые затраты на подготовку специалистов высшего и среднего звена с учетом возможностей обще­ства на соответствующем этапе (норматив общих затрат) и средств на производственное и социальное развитие и материальное поощрение работников образовательных учреждений. Этот подход полностью соответствовал идеологии построения новых условий хозяйствования. Соответственно норматив финансирования должен был складываться из норматива текущих затрат и нормативов за­трат на оборудование, инвентарь и капитальный ремонт зданий и сооружений. Речь, таким образом, шла не об одном нормативе, а о некотором комплексе нормативов бюджетного финансирования. В качестве единиц нормирования были выбраны:

• для текущих затрат — студент или учащийся среднегодового (приведенного) контингента;

• 1 куб. м зданий для остальных затрат.

Средства на производственное и социальное развитие учебных заведений, включая материальное поощрение работников, опреде­лялись в размере 15% от норматива общих затрат на подготовку специалистов.

Расчет нормативов основывался на анализе динамики статисти­ческих показателей объемов и структуры расходов учебных заве­дений и определения удельных расходов на одного студента или на 1 куб. м зданий учебных заведений, или на 1 кв. м площади зданий.

В конечном счете, расходы определялись по отдельным статьям бюджетной классификации и по отдельным видам расходов внутри статей с использованием для каждой действовавшей на тот момент времени нормативной базы. Анализ расходов за несколько лет поз­волял определять средний процент их изменения за ряд лет, а на основе этого показателя рассчитывать среднегодовой процент ро­ста расходов по соответствующей статье и определять эти расходы на планируемый период с учетом этого роста. Такой расчет прово­дился по формуле

где Нз — норматив расходов по отдельной статье; Рз — средний

расход по отдельной статье на одного учащегося приведенного контингента или на 1 кв. м площади зданий в базовом году; пз —средний процент роста по отдельной статье за анализируемый период; t — год в пятилетнем плане, на который рассчитывается норматив. В качестве расчетного использовался третий год пятилетки, поэтому в расчетах использовалось значение t = 3.

По некоторым видам расходов внутри статей в формулу вводились дополнительные уточнения, отражающие содержание рас­ходов, но не меняющие общего подхода к построению норматива. Поскольку расчеты проводились по отраслевым группам учебных заведений, то и нормативы формировались по этим же группам.

Простота расчетов и доступность исходной базы позволяли легко применять предложенный подход для определения нормативов.

Отрицательные стороны такого формирования нормативов то­же представляются очевидными:

• нормативы формировались „от базы", что сохраняло сложив­шуюся структуру расходов и не стимулировало ее изменения;

• нормативы фиксировались на срок 5 лет, и это оставляло воз­можность их пересмотра в случае изменения структуры расходов;

• применение подхода было ограничено рамками стабильных условий роста объемов бюджетного финансирования.

В аналогичном порядке, хотя и существенно более подробно, были разработаны подходы к построению нормативной базы ре­сурсного обеспечения высшей школы [69]. В основу определения норматива было положено определение себестоимости подготовки специалиста в вузе как суммы обоснованных расходов по статьям бюджетной классификации. В качестве обоснования расходов ис­пользовались действовавшие на тот момент времени нормы и нор­мативы материального обеспечения образовательного процесса и расчетная потребность в средствах для их выполнения, а также установленные нормативы оплаты труда работников и другие со­отношения [26].

Несколько иной, хотя и в основе своей аналогичный подход представлен в методических рекомендациях по определению нор­мативов финансирования образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования. Расчет норматива осуществляется в три этапа и основывается на установлении соотношений между фондом оплаты труда и фондом материальной обеспеченности образовательного учреждения. Величина нормати­ва бюджетного финансирования регулируется посредством уста­новления экономических нормативов на фонд оплаты труда по ти­пам и видам образовательных учреждений.

1. Определить численность учащихся5, число классов (учебных групп) и педагогических ставок в соответствии с установленными соотношениями и нормами учебного времени. На основе типовых штатов и (или) сложившихся соотношений рассчитать численность работников административного, учебно-вспомогательного и обслу­живающего персонала. На основании установленных для каждого работника квалификационных разрядов по ЕТС определить сред­ний разряд и количество ставок в расчете на одного учащегося (воспитанника).

2. Рассчитать объем средств на оплату труда на основе расчета фонда заработной платы на одну ставку по каждой группе пер­сонала по среднему разряду ЕТС. Рассчитывается как тарифная, так и надтарифная части фонда заработной платы при общей уста­новке на повышение тарифной части. Рекомендуется для расчетов использовать определенные соотношения тарифной и надтарифной частей по группам работников, приведенные в табл. 8.1.

К общей сумме заработка — тарифной и надтарифной частям — прибавляются компенсационные выплаты, установленные для ра­ботников образования: приобретение книгоиздательской продук­ции, районный коэффициент, прочие выплаты и надбавки, а также средства на аттестацию и повышение разряда (рассчитанная сумма увеличивается на 10%).

Заканчивается расчет определением общего фонда заработной платы в месяц на одну ставку по каждой группе работников.

3. Сам норматив бюджетного финансирования определяется на основе числа ставок, приходящихся на одного учащегося по каждой группе персонала, и соответствующего этому числу ставок фонда заработной платы также в расчете на одного учащегося. Общий размер норматива рассчитывается исходя из установленной доли фонда оплаты труда (ФОТ) в общей сумме расходов. Это доволь­но тонкое место в предложенном методическом подходе, поскольку каких-либо принципов определения этой доли автор не формули­рует, а только рекомендует использовать предложенные соотноше­ния, приведенные в табл. 8.2.

Таблица 8.1. Соотношения тарифной и надтарифной частей заработной платы по группам работников образовательных учреждений для расчета норматива финансирования, %

 

Таблица 8.2. Доля ФОТ в общей сумме расходов образовательного учреждения, %

 

Образовательное учреждение Доля
Общеобразовательные школы  
Детские дома  
Школы-интернаты  
Дошкольные учреждения  
Учреждения дополнительного обра зования 50-60
Профтехучилища  
Средние специальные учебные заве-  
дения  

Объем финансирования отдельного образовательного учрежде­ния рассчитывается простым умножением норматива на числен­ность учащихся.

Рассматривая представленный подход в целом, можно отметить в качестве несомненного достоинства его прозрачность для воспри­ятия и использование сложившихся представлений о рациональной структуре расходов образовательного учреждения. Введение в ме­тодику нормативной доли ФОТ в общих расходах решает проблему нормирования расходов на содержание материальной базы. Однако при этом остается открытым вопрос о степени соответствия имею­щейся базы образовательного учреждения контингенту учащихся. При наличии, например, недостатка учебных площадей и проведения занятий в две смены нормативное финансирование приве­дет, при прочих равных условиях, к перефинансированию содержа­ния материальной базы и образованию экономии средств, которые невозможно будет обоснованно израсходовать на осуществление образовательной деятельности.

В качестве контраргумента можно указать на возможность при этом аренды дополнительных площадей для проведения занятий. Однако этот довод представляется довольно умозрительным и может рассматриваться в качестве теоретически возможного6. Веро­ятнее всего, введение такого норматива финансирования приведет к недостатку средств для содержания материально-технической базы учебных заведений.

Норматив, рассчитанный в соответствии с описанным подходом, обеспечивает безубыточный режим функционирования образовательного учреждения при определенной численности учащихся. При отклонении контингента в ту или иную сторону будет иметь место либо недостаток средств, либо перефинансирование.

Для учреждений начального профессионального образования предлагается разрабатывать норматив финансирования, представ­ляющий собой размер финансовых затрат на подготовку одного работника квалифицированного труда определенной профессии и квалификации, обеспечивающий качественную реализацию госу­дарственного стандарта. В состав норматива включены норматив стоимости обучения и норматив социальной защиты, т. е. норматив финансирования представляет собой сумму двух нормативов.

Норматив стоимости обучения определяется как сумма следу­ющих расходов на обеспечение учебного процесса:

6 Для реализации такого варианта необходимо, в частности, наличие пло­щадей, которые можно арендовать и которые соответствуют требованиям осуществления на них учебного процесса.

 

• сумма заработной платы персонала (тарифной и надтарифной частей);

• расходы на содержание, эксплуатацию и развитие учебно-материальной базы;

• расходы на оплату коммунального обслуживания учебно-материальной базы;

• расходы на материально-техническое оснащение. Дифференцирование нормативов предлагается провести путем

учета сложности преподавания различных программ профессионального обучения (дифференциация в оплате труда преподавате­лей), различий в расходах по социальному обеспечению учащихся, различий в материально-техническом оснащении учебного процес­са и содержания соответствующей материальной базы, а также регионального размещения учебных заведений.

Как видно из приведенного краткого описания, в основу расчета норматива для учреждений начального профессионального об­разования положен все тот же затратный подход, основанный на определении потребности в средствах на осуществление образова­тельного процесса с использованием действующих норм и нормати­вов планирования затрат по статьям сметы или отдельным видам расходов, в том числе в рамках одной статьи.

Похожие решения были предложены при определении величи­ны нормативов финансирования общеобразовательных школ.

Образование рассматривается авторами как бюджетная услуга, которая гарантирована конституционно и, следовательно, должна соответствующим образом обеспечиваться бюджетными средствами. Норматив финансирования представляется как стандарт сто­имости образовательной услуги, ее минимальной бюджетной обеспеченности.

Следует заметить, что если бы речь шла о приобретении государством образовательной услуги для гражданина, норматив можно было бы рассматривать как цену покупателя, использующего свое монопольное положение и ограничивающего цену, за которую он приобретает все или значительную часть образовательных услуг.

Государство же решает задачу обеспечения конституционных гарантий доступности образования путем создания государственной же системы оказания бесплатных услуг и содержит эту систему, действующую в некоммерческом режиме, за счет финансирования ее деятельности, т. е. обеспечения финансовыми ресурсами тех ее расходов, которые признаются государством необхо­димыми и достаточными для осуществления реализации образовательной деятельности в рамках конституционных гарантий.

Следовательно, норматив, и тут позиция авторов выглядит совершенно обоснованной, выражает меру признаваемых государством, в определенном смысле — общественно необходимых затрат на производство образовательной услуги, т.е. меру ее стоимости.

Определение норматива должно основываться на определении стандартной нормы государственной образовательной услуги, содержание которой, в свою очередь, должно определяться стандартом образования.

Существующая законодательная и нормативная база не регулирует образовательную услугу как таковую, а лишь регламентирует число часов по Базисному учебному плану, число часов в классах коррекции, наполняемость классов, уровень оплаты труда, надбавки, доплаты. Экспертным путем установлено, что такое регламентирование определяет в настоящее время около 40% всех затрат на образование. Поэтому необходимо в рамках норматива опреде­лить „оставшиеся" 60% затрат, т.е. нормировать все затраты на образование, чтобы получить в итоге стоимость стандартной образовательной услуги.

В понятие образовательной услуги авторы вкладывают сам образовательный процесс для получения учеником определенного объема стандартных знаний и умений, гарантированных Конституцией. Следует, однако, заметить, что Конституция ничего такого не гарантирует. Да и образовательный процесс еще тоже ничего не обеспечивает в смысле определенного объема знаний, умений и навыков у обучающегося. Эти самые знания и навыки могут(!) быть получены в том случае, если образовательный процесс будет осуществлен в определенном объеме, определяемом соответствующим стандартом. На эту тонкость нужно обратить внимание, поскольку объем услуги не эквивалентен полученным знаниям. Об этом уже говорилось раньше. Другое дело, что объем предоставляемой услуги должен быть не меньше и не хуже, чем. ", для чего и нужен стандарт, определяющий объем и качество предоставляемой услуги7.

7 В разрабатываемом в настоящее время стандарте общего образования про­слеживается подход к определению все же не самой услуги, а результатов ее потребления учащимся — интегрального описания итоговых результатов обще­го образования — и условий, обеспечивающих их достижение.

 

В основу определения затрат на образование и, соответственно, определения стоимости стандартной образовательной услуги предлагается положить все те же производственные показатели деятельности учебного заведения: учебная нагрузка, предельная наполняемость классов, численность АУП и УВП, имеющаяся материальная база образования — те показатели, которые и раньше определяли потребность в бюджетном финансировании образования.

Норматив разделен на две части:

• затраты на выполнение образовательных программ (с коэффициентами удорожания);

• затраты на содержание зданий.

Норматив рассчитывается на основе определения трудоемкости образовательной услуги в расчете на одного учащегося, а также нормативных расходов по содержанию материальной базы, также приведенных к одному учащемуся. Для учета разных факторов используются коэффициенты удорожания, что сути дела не меняет, поскольку эти коэффициенты также определяются через трудоемкость и условия осуществления образовательного процесса.

Существующие подходы к разработке нормативов финансирования образования, таким образом, основываются на определении необходимых затрат на обучение в расчете на одного учащегося. При этом затраты, как правило, определяются на образовательное учреждение в целом или на некоторую группу учащихся, например на класс-комплект, а затем делятся на численность учащихся в образовательном учреждении или на численность этой группы. Для учета особенностей отдельных образовательных учреждений и (или) характеристик образовательного процесса в них применя­ются различные корректирующие коэффициенты.

 



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2017-12-07 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: