Модели нормативного финансирования образования

Как видно из приведенных выше кратких описаний различных подходов к определению величины норматива подушевого финансирования образовательных учреждений, все они представляют собой результат приведения всех или части затрат на осуществле­ние образовательной деятельности к затратам на одного учащегося. Различаются эти подходы только составом приводимых затрат и набором применяемых для расчета величины финансирования корректирующих коэффициентов. Это наводит на мысль о том, что может быть разработан единый подход, который позволил бы включать в расчет норматива любые показатели и учитывать необ­ходимые параметры системы образования.

Нормативное подушевое финансирование может быть реализовано по нескольким схемам (моделям) определения объема фи­нансирования образовательного учреждения.

1. На основе только одного, единого для определенного уровня образования и (или) круга образовательных учреждений, подушевого норматива финансирования; например — единого норматива для всех общеобразовательных школ муниципального образования.

2. На основе единого норматива с использованием поправочных (корректирующих) коэффициентов к расчетной величине объема финансирования; число и величины поправочного коэффициента определяются различными значимыми факторами, в качестве которых могут использоваться тип образовательного учреждения, набор или особенности реализуемых им образовательных программ, местоположение и т. п.

3. Определение объема финансирования как суммы двух составных частей:

• нормируемой, определяемой по подушевому нормативу финансирования;

• не зависящей от численности учащихся и определяемое с использованием иных характеристик образовательного учреждения.

4. Через установление нескольких подушевых нормативов финансирования, дифференцированных в зависимости от:

• уровня успеваемости учащихся или прохождения ими приемных испытаний;

• уровня доходов семей учащихся;

• политики государства (региона) по отношению к отдельным специальностям или направлениям профессиональной подготовки и др.;

5. Посредством установления различных по единицам нормирования нормативов финансирования образовательного процес­са по отдельным статьям (направлениям) расходов в сочетании с поправочными (корректирующими) коэффициентами и дополнительным ненормируемым финансированием.

Возможные варианты построения модели нормативного подушевого финансирования могут быть иллюстрированы схемой, представленной на рис. 8.1.

Рис. 8.1. Варианты (модели) построения нормативного финансирования образовательного учреждения

 

где Н ф — норматив подушевого финансирования; N — численность (контингент) учащихся; K — поправочный (корректирующий) ко­эффициент; Ф доп —дополнительное финансирование; n — число

 

групп учащихся, по которым дифференцирован норматив; П — нормируемый показатель (статья) расходов на образовательный процесс; m — число единиц нормирования.

Представленные модели могут применяться при организации финансирования образования не только по отдельности, но и все вместе или в любых сочетаниях. Каждая из них может быть на­строена на расчет всего объема финансирования или его частей. Сумма частей даст в итоге общий объем выделяемых бюджетных средств. Модели нормативного финансирования являются самосто­ятельными и могут применяться независимо друг от друга.

Поясним это условным примером. В рамках муниципально­го образования финансирование общеобразовательных школ осу­ществляется по следующей схеме:

• для школ численностью более 1000 учащихся — по единому (и единственному) нормативу;

• для школ численностью от 200 до 1000 учащихся — по едино­му (и единственному) нормативу с добавлением в виде ненормируемого показателя расходов на содержание материально-технической базы, рассчитанному методом прямого счета;

• для сельских школ численностью от 50 до 200 учащихся при­меняется единый норматив, поправочный коэффициент на удаленность от административного центра территории и добавление ненормируемой части на содержание материально-технической базы;

• для сельских школ численностью до 50 учащихся нормативное подушевое финансирование не применяется, а используется выделение средств в соответствии с нормативами, уста­новленными по статьям экономической классификации, с добавлением ненормируемой части и с применением поправочного коэффициента.

Еще раз подчеркнем, что это только пример. Подобное применение моделей возможно только после проведения тщательных расчетов.

Модели нормативного финансирования образования используют однотипные исходные данные для расчета объемов финансиро­вания образовательных учреждений: собственно норматив подушевого финансирования, численность (контингент) учащихся, а так­же специфические показатели, используемые в расчетах по моде­лям 2 и 3. Несмотря на однотипность, исходные данные не являются эквивалентными. Различия в исходных данных определяются следующими факторами.

1. Нормативы финансирования для всех моделей различны, по­скольку учитывают различные наборы расходов на осуществ­ление образовательной деятельности. Возможно использова­ние одинаковых нормативов для моделей 1 и 2 при условии, что корректирующий коэффициент K учитывает единые наборы различий в функционировании образовательных учреждений и не носит индивидуального характера, т. е. не учитывает индивидуальные, неклассифицируемые различия образовательных учреждений.

2. Показатель численности (контингента) учащихся, в общем случае, может быть одинаков для моделей 1-3, но для мо­дели 4 используются показатели контингентов, выделенных в соответствии с признаком дифференциации самого норматива финансирования, например, по успеваемости или по материальному положению. Количество групп, на которые разделяется контингент, должно строго соответствовать количе­ству нормативов финансирования.

Граничным условием применения одной или нескольких мо­делей является принцип единства контингента. Это означает, в данном случае, что применяемые в моделях контингенты в сумме не могут превысить величины контингента обучающихся, которые финансируются из бюджета.

К наиболее очевидным проблемам нормативного подушевого финансирования образовательных учреждений, требующим реше­ния, можно отнести следующие:

• выбор модели (моделей) нормативного финансирования;

• разработка методологии расчета норматива (нормативов) финансирования;

• расчет дополнительных показателей, используемых для определения объемов бюджетного финансирования образовательных учреждений (коэффициентов, объемов ненормативного финансирования, групп контингентов для дифференцированных нормативов);

• определение последствий применения нормативного финансирования для системы образования (системных последствий, социальных последствий);

• определение последствий применения нормативного финансирования для образовательных учреждений;

• организация финансирования в условиях применения норматива.

Если учесть, что финансирование может быть нормировано не только по показателю численности учащихся, но и по другим параметрам, можно сформировать единую, обобщенную модель нормативного бюджетного финансирования образовательного учреждения. Она может быть представлена в виде следующего выражения:

где Фд_оп —ненормируемая часть финансирования; n — число нор­мируемых параметров; Я —значение параметра, относительно которого определен норматив финансирования; Н — норматив фи­нансирования по параметру Я; К — поправочный коэффициент, применяемый для определения финансирования по параметру Я; К оу — индивидуальный поправочный коэффициент, применяемый при определении объема финансирования образовательного учре­ждения.

Представленная формула легко преобразуется простой подстановкой в нее соответствующих значений параметров и коэффици­ентов не только к любому виду, указанному на рис. 8.1, но и к ва­рианту определения объема финансирования через суммирование расходов по статьям бюджетной сметы. В последнем случае нормативами являются нормированные значения расходов по отдельным статьям, а ненормируемые расходы относят на Ф д_оп. Коэффициенты применяют, или не применяют по необходимости.

Разумеется, это верно в том случае, если применяется один из возможных подходов к организации финансирования: либо подушевое финансирование, либо финансирование по статьям экономической классификации. На практике могут применяться оба эти подхода одновременно: часть финансирования выделяется по подушевым нормативам, остальное — в соответствии с нормативами расходов по отдельным статьям. В этом случае формула 8.1 примет следующий вид:

Формула довольно проста. Она состоит из трех частей.

1) Ненормируемая часть финансирования Фд_0п.

2) Финансирование по подушевым нормативам Hn% в зависимости от численности обучающихся N соответствующей груп­пы, для которой разработан норматив, n — число подушевых нормативов, K Ni — поправочный коэффициент к соответствующему нормативу, К Noy — поправочный коэффициент для образовательного учреждения в части подушевого финансирования;

3) Финансирование по „постатейным" нормативам (имеется в виду — не по подушевым) Н Zj в зависимости от величин единиц нормирования П Zj, m — число нормативов данного ви­да, K j — поправочный коэффициент к нормативу данного вида, K z₀y — поправочный коэффициент для образовательного учреждения в части _„неподушевого" финансирования.

Формула позволяет отображать наряду с нормативным и существующий порядок финансирования образовательных учрежде­ний. Следовательно, можно рассматривать ее как универсальное выражение для определения объема бюджетного финансирования образовательных учреждений.

Рассмотрим представленные на рис. 8.1 модели нормативного подушевого финансирования образования более подробно.

Модель 1 — единый норматив финансирования — в общем случае предусматривает установление единственного норматива фи­нансирования для всех образовательных учреждений или какой-то их части. Норматив представляет собой величину денежных средств, которые выделяются образовательному учреждению на одного учащегося. Норматив может устанавливаться единым для всех образовательных учреждений, или дифференцироваться по определенным группам образовательных учреждений. Признаком группировки могут выступать уровень образования, тип или вид образовательного учреждения или организации, территориальное расположение и др.

В частности, уже упоминавшиеся выше документы по модернизации образования предусматривали установление подушевых нормативов финансирования для образовательных учреждений различных уровней образования, что можно понимать как установление уровня образования в качестве признака группировки.

Определение норматива может осуществляться на основе описанных выше подходов. При наличии установленного подушевого норматива плановый объем финансирования каждого образовательного учреждения будет определяться простым выражением

где Ф _пл —плановый объем финансирования; Н ф —единый подушевой норматив финансирования; N — контингент учащихся обра­зовательного учреждения. Для расчета планового объема финан­сирования, таким образом, используются только два показателя: собственно единый норматив финансирования и численность (контингент) учащихся в данном учебном заведении. Контингент уча­щихся может быть выражен показателями:

• величиной среднегодового контингента обучающихся;

• фактической численностью обучающихся на определенную дату, например на начало учебного года.

Следует отметить, что показатель контингента обучающихся в образовательных учреждениях характеризуется достаточно неболь­шой изменчивостью, прогнозирование его величины применяется давно и дает довольно высокую точность. Это позволяет исполь­зовать для расчетов показатель среднегодовой численности обуча­ющихся.

Как было показано выше, в основу разработки нормативов фи­нансирования образования положен расчет потребности образова­тельного учреждения в финансовых средствах. На сегодняшний день наибольшее распространение получил метод прямого счета, т.е. определение необходимых затрат по каждому виду ресурсов, используемых при осуществлении образовательного процесса. Метод применяется уже длительное время для разработки бюджетных смет образовательных учреждений. Для расчета потребности разработаны и разрабатываются социально-эко­номические и финансовые нормы и нормативы функционирования и развития учреждений образования. Использование соответствующих норм и нормативов было положено в основу разработки методических материалов по определению потребности образовательных учреждений в бюджетном финансировании.

Применение метода прямого счета возможно при соблюдении ряда условий. Обязательным условием является наличие норм и нормативов ресурсного обеспечения образовательного процесса. Эти нормы и нормативы должны определяться содержанием образовательного процесса на разных уровнях и фиксироваться в соответствующих стандартах образования, хотя эту точку зрения разработчики стандартов не приветствуют. Во всяком случае, указанные нормы и нормативы должны быть зафиксированы и охватывать все направления (виды) расходов образовательного учреждения. При этом для каждого вида расходов должна быть уста­новлена своя норма или норматив в натуральной или денежной форме.

Расчет потребности в средствах должен базироваться на достоверной, проверяемой информации.

Допущения, которые могут применяться при проведении расчетов, должны быть обоснованными. В обобщенном виде для любого учебного заведения может быть рассчитана основанная на разработанных нормах и нормативах потребность в ресурсах по формуле:

Для примера рассмотрим упрощенный условный вариант рас­чета потребности вуза в бюджетных средствах. Параметры расчета условного примера:

• численность студентов — 1000 человек;

• соотношение преподаватель/студенты — 1/10;

• стипендия — 600 руб. на человека в месяц;

• средняя заработная плата преподавателя — 3500 руб. в месяц;

• норматив площади помещений на одного студента — 10 кв. метров;

• коммунальные платежи — 10 руб. на 1 кв. метр в месяц;

• учебные расходы — 100 руб. на студента в месяц.

Расчет производится в обычном порядке. Вычисляются производственные показатели:

• численность преподавателей — 100 человек;

• площадь помещений — 10 000 кв. м. Вычисляются стоимостные показатели:

• стипендиальный фонд — 600 тыс. руб.;

• фонд оплаты труда преподавателей — 350 тыс. руб.;

• коммунальные платежи — 100 тыс. руб.;

• учебные расходы — 100 тыс. руб.

Определяется общая сумма потребных средств в месяц — 600 + 350 + 100 + 100 = 1 150 тыс. руб., а в год — 1 150 • 12 = 13 800 тыс.

руб.

Реальный расчет, разумеется, выглядит гораздо сложнее, ис­пользует существенно больше показателей и норм (нормативов). Однако содержание его иллюстрируется данным примером достаточно наглядно. Этот простейший пример позволяет выявить неко­торые важные проблемы формирования норматива финансирова­ния образования, основанного на определении потребности в средствах. И главное, он показывает, что при таком подходе норматив рассчитывается для некоего _„идеального" образовательного учре­ждения, в котором материально-техническая база и численность обучающихся находятся в установленном законодательством соот­ношении, что на практике является исключением, а не правилом. В реальной жизни большинство образовательных учреждений, в которых такое соотношение в силу сложившихся обстоятельств не обеспечивается, изменят свое финансовое положение, причем со­вершенно не обязательно в сторону улучшения.

В результате получена расчетная величина основанной на нормативах потребности образовательного учреждения (в данном случае — условного вуза) в средствах для обучения одной тысячи студентов. Это позволяет, следовательно, определить расчетную ве­личину потребности в средствах для обучения одного студента в течение года: К_ед = 17677, 5/1000 = 13, 8 тыс. руб.

Можно ли полученную таким образом величину использовать в качестве норматива финансирования? Вопрос не настолько прост, каким представляется на первый взгляд. Для ответа на него необ­ходимо учесть ряд обстоятельств.

1. Потребность в финансировании должна быть рассчитана максимально обоснованно. Для этого необходима система норм и нормативов, роль которых в данном примере играют исходные дан­ные для расчета. На практике число необходимых норм и норма­тивов может быть достаточно большим. Естественно, эти нормы и нормативы должны быть обоснованны, понятны и соответствую­щим образом утверждены.

2. Нормы и нормативы для расчета потребности в средствах мо­гут различаться не только по уровням образования, что естествен­но, но и по отдельным образовательным учреждениям. Примером такого рода могут выступать:

• установление индивидуальных соотношений „преподаватель/ студенты" для отдельных вузов и отдельных специальностей в рамках одного вуза, наполняемость классов для общеобра­зовательных школ и др.;

• региональная и даже внутрирегиональная дифференциация тарифов на услуги по обслуживанию материальной базы;

• динамика и территориальная дифференциация цен на товары и услуги, связанные с обеспечением учебного процесса и др.

3. Конкретные характеристики образовательного учреждения, особенно в части материально-технической базы, могут отличаться от нормативных. Средняя заработная плата в конкретном учебном заведении может существенно отличаться от величины этого пока­зателя, использованного в расчетах, вследствие, например, различий в квалификационной структуре преподавательского состава и той же региональной дифференциации.

Как видно из простого примера, практически каждый параметр расчета потребности в средствах содержит фактор неопределенности и может различаться в образовательных учреждениях одного уровня и одной территории.

Следовательно, применение рассчитанного „в лоб" единого норматива финансирования должно неизбежно привести к существенным отклонениям в удовлетворении потребностей образовательных учреждений в финансировании. Собственно на практике именно это и происходит.

Простейшим решением проблем в этом случае было бы введе­ние, как уже указывалось, поправочных коэффициентов к удель­ным расходам на финансирование образовательного процесса, при­нятым в качестве нормативов (модель 2). Однако, учитывая, что потребность в финансировании формируется под воздействием от­носительно независимых факторов, то и поправочные коэффици­енты придется вводить не просто для каждого образовательного учреждения, но и для каждого вида расходов этого учреждения. Формула расчета потребности (8.3) для отдельного образователь­ного учреждения в результате примет вид:

где K — поправочный коэффициент для соответствующего вида расходов в образовательном учреждении.

Общий поправочный коэффициент для удельного норматива финансирования будет определяться отношением индивидуальной потребности образовательного учреждения и норматива. Для минимизации изменений финансового положения образовательных учреждений этот коэффициент придется вычислять для каждого образовательного учреждения⁸. В результате этого единый норматив финансирования будет фактически преобразован в набор инди­видуальных нормативов, число которых будет стремиться к числу образовательных учреждений. При этом определение потребности в финансировании для каждого образовательного учреждения бу­дет осуществляться фактически методом прямого счета, т. е. в по­рядке, действующем для условий сметного финансирования. С мо­ей точки зрения, такой вариант сводит на нет саму идею норма­тивного финансирования.

⁸Если не учитывать различий в организации образовательного процесса внутри учреждения.

 

Изменение объема бюджетного финансирования отдельного образовательного учреждения в результате введения нормативного подушевого финансирования можно признать допустимым и даже необходимым, рассчитывая на то, что оно станет определяющим фактором активности коллектива учебного заведения по повышению результативности своей деятельности, привлечению большего числа учащихся и т. д. Обоснованность таких ожиданий можно оставить на совести их авторов, хотя именно эти ожидания и заложены в разрабатываемую в настоящее время систему норматив­ного подушевого финансирования образования. Проблема может быть сведена к определению меры изменения финансового положения с тем, чтобы это, с одной стороны, не вызвало недопустимого изменения финансового положения отдельных образовательных учреждений, а с другой — стимулировало бы активность образовательной сферы.

Финансовое положение образовательного учреждения в условиях нормативного финансирования будет определяться величиной норматива, численностью учащихся и величиной затрат, которые будут произведены для их обучения. Оно может быть наглядно ил­люстрировано понятием достижения точки безубыточности. Применительно к образовательному учреждению это понятие означает, что покрытие всех затрат в условиях нормативного финансирова­ния достигается при наборе определенного числа учащихся.

Соответственно, при превышении доходов над затратами могут формироваться дополнительные средства для стимулирования ра­ботников или развития материальной базы, поскольку больше ни на что эти деньги потратить не удастся, ведь издержки обучения будут погашены и без этих сумм. При снижении численности будет формироваться убыток. Что делать с этим убытком — это еще во­прос, на который нормативное финансирование не отвечает. Если углубляться в эту проблему, то получится, что в обозримое время образовательному учреждению с убытком ничего сделать и не удастся, если только учредитель не погасит его за счет выделения дополнительных средств — ненормируемой части финансирования. Тогда позволительно поинтересоваться, для чего же вводится нор­мативное финансирование?

Считается, что в условиях нормативного финансирования образовательное учреждение будет стремиться к увеличению численно­сти учащихся с целью получения дополнительных средств. Однако особенности сферы образования, да и жизненные реалии вносят в этот процесс некоторые важные ограничения.

Образовательное учреждение создается учредителем-государ­ством для обучения количественно определенного контингента уча­щихся. Верхняя граница этого параметра определяется лицензи­ей, выдаваемой образовательному учреждению. Нижняя граница формально ничем не определена, но из общих соображений для обучения одного учащегося новое образовательное учреждение со­здаваться, очевидно, не будет. Этого учащегося постараются _„пристроить" в действующее учебное заведение (если это нужно, ра­зумеется). Поэтому можно считать, что образовательная деятель­ность начинается с некоторой минимальной численности учащихся, что требует некоторых минимальных же затрат, которые определяются:

• потребностями содержания образовательного учреждения как юридического лица и материального объекта;

• потребностями, которые определяются числом учащихся.

Если учебное заведение создано, то даже без учащихся оно нуждается в некотором финансировании Ф _min. Рост контингента вы­зывает пропорциональный рост расходов и, соответственно, рост потребности в финансировании. В условиях нормативного финан­сирования при достижении определенной величины континген­та доходы учебного заведения сравняются с расходами, и будет достигнута точка безубыточного функционирования. Дальнейший рост численности учащихся ведет к превышению доходов над расходами.

Однако рост контингента учащихся и, соответственно, рост фи­нансирования не может быть бесконечным, поскольку ограничен наличием этого самого контингента, возможностями учебного заве­дения как материального объекта и установленными требованиями к обеспечению учебного процесса. Предельный контингент учащихся, которые могут быть приняты на обучение в данное образовательное учреждение, установлен лицензией. Имеет место ограничение сверху количественного увеличения численности учащихся. Превышение этого показателя возможно только при условии из­менения материальных условий осуществления образовательного процесса и соответствующего переоформления лицензии, что тре­бует времени и соответствующих ресурсов. Поэтому при достиже­нии некоторого уровня контингента Nu_z дальнейший его рост будет невозможен без изменения материальных условий и, соответственно, расходов на обеспечение их функционирования. Кроме того, потребуются дополнительные расходы на создание этих материальных условий.

Следует также учитывать и то обстоятельство, что у образовательного учреждения может не оказаться возможности привлече­ния дополнительного контингента вследствие демографической ситуации. Попросту говоря, некого будет дополнительно привлекать. Может быть, даже до точки безубыточности „дойти" не удастся.

Таким образом, нормативное финансирование образования содержит ряд проблем, содержание которых не позволяет подтвер­дить его преимущества перед действующим в настоящее время сметным финансированием. Данная оценка носит исключительно предварительный характер еще и потому, что к настоящему времени мал практический опыт нормативного финансирования, не позволяющий оценивать последствия его применения.

Нормативное подушевое финансирование образования обладает как достоинствами, так и недостатками. К его несомненным досто­инствам можно отнести:

• простоту применения — расчет планового объема бюджетного финансирования для образовательного учреждения представляет собой действие с несколькими заранее установленными показателями и плановым контингентом учащихся;

• прозрачность процедуры определения объемов бюджетного финансирования;

• простоту корректировки финансирования посредством изменения только одного параметра — норматива финансирования (или уточнения нескольких корректирующих коэффици­ентов);

• выравнивание положения всех учебных заведений по признаку доступа к бюджетному финансированию.

К недостаткам нормативного подушевого финансирования можно отнести, в первую очередь, установление зависимости фи­нансового положения учебных заведений от искусственного показателя, а не от сложившихся в результате действий учредителя характеристик и условий осуществления образовательного процесса в конкретном учебном заведении. Это вторая сторона выравнивания условий финансирования образования — отрыв от конкретных условий. Следует также учитывать, что введение нормативно­го финансирования неизбежно приведет к изменению финансового положения большинства учебных заведений, причем изменение это не обязательно будет характеризоваться как улучшение.

Введение нормативного финансирования может не решить за­дачу улучшения финансового положения отдельных учебных заведений за счет перераспределения учащихся между ними. Иными словами, может не оказаться физической возможности для увеличения численности обучающихся или возможностей бюджета для обеспечения финансирования по нормативу вследствие резкого роста численности учащихся.

В общем случае нормативное подушевое финансирование не учитывает индивидуальных особенностей учебных заведений, хотя бы и очень важных, если только эти особенности не являются классификационным признаком при дифференциации нормативов финансирования.

Смягчения последствий введения единого норматива финансирования, возможно, добиться дифференциацией норматива: по ти­пам или видам учебных заведений, по месту их расположения (городские, сельские), по специализации (технические, гуманитарные, естественнонаучные), по размерам (малокомплектные), по размерам имеющейся материально-технической базы (наличие опытных станций, полей, обсерваторий, производств) и.т.п.

Следует учитывать, что такая дифференциация не решит всех проблем, связанных с изменением финансового положения образовательных учреждений вследствие введения нормативов финансирования, а толь­ко несколько его сгладит. Углубление дифференциации может привести к установлению индивидуальных для каждого образовательного учреждения нормативов финансирования и свести идею нормативного подушевого финансирования на нет.