Основные направления совершенствования системы государственного регулирования в инфраструктурных секторах (одобрены на заседании Правительства РФ протокол от 17 декабря 2009 N 40)
Настоящий документ определяет основные направления совершенствования системы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, включая ценовое и тарифное регулирование, на период 2010 - 2012 годов.
Цели и задачи государственного регулирования инфраструктурных секторов
Целью государственного регулирования инфраструктурных секторов является обеспечение потребителей товарами и услугами субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса (далее - регулируемые организации) установленного качества по доступной цене.
В рамках настоящего документа к инфраструктурным секторам относятся: передача электрической энергии, транспортировка газа по трубопроводам, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, очистка сточных вод, вывоз твердых бытовых отходов.
В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года государственное регулирование в инфраструктурных секторах направлено на реализацию ключевой задачи Правительства Российской Федерации - в максимальной степени снять инфраструктурные ограничения.
Задачами государственного регулирования инфраструктурных секторов являются:
1. Повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе в части повышения надежности и качества регулируемых услуг, снижения издержек, синхронизации планирования и реализации инвестиционных программ, использования энергоэффективных и экологически чистых технологий, устранения межтерриториальных и других дисбалансов, перехода к долгосрочным соглашениям и периодам регулирования.
2. Обеспечение доступности товаров и услуг для потребителей в части беспрепятственного и не дискриминационного доступа потребителей к регулируемым товарам и услугам регулируемых организаций, системам инженерно-технической инфраструктуры, обеспечения доступных регулируемых цен (тарифов) в первую очередь для наиболее уязвимых категорий потребителей (социально незащищенным слоям граждан, малого бизнеса и пр.), в том числе за счет ресурсосбережения и повышения эффективности потребления товаров и услуг регулируемых организаций.
3. Повышение инвестиционной привлекательности инфраструктурных секторов экономики за счет снижения рисков, связанных с регулированием, для обеспечения устойчивого финансового положения регулируемых организаций и повышения эффективности деятельности регулируемых организаций.
4. Развитие конкурентных отношений в естественно монопольных сферах за счет выделения конкурентных видов деятельности при реализации структурных реформ, а также конкуренции за право управления коммунальной инфраструктурой.
5. Совершенствование системы регулирования путем повышения эффективности и прозрачности деятельности регулирующих органов за счет роста квалификации, устранения избыточного регулирования, повышения прозрачности, публичности и последовательности процессов регулирования, в том числе при участии потребителей, регулируемых организаций и экспертного сообщества, введения экологических аспектов регулирования.
Система государственного регулирования инфраструктурных секторов включает систему тарифного регулирования / ценообразования на товары и услуги субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, отраслевое регулирование, в том числе отраслевые инвестиционные программы развития, антимонопольное и техническое регулирование, бюджетную, налоговую и социальную политику государства. Эффективность системы государственного регулирования инфраструктурных секторов во многом определяется согласованностью принципов, задач, механизмов и инструментов регулирования между различными аспектами регулирования, а также органами регулирования федерального уровня исполнительной власти, субъектов Российской Федерации, а также местного самоуправления.
Достижение основных задач государственного регулирования инфраструктурных секторов может быть осуществлено путем реализации мероприятий по следующим приоритетным направлениям:
1. Уменьшение объема перекрестного субсидирования.
2. Повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе путем перехода к установлению долгосрочных тарифов, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, синхронизации инвестиционных программ регулируемых организаций, а также отраслевых и территориальных программ.
3. Защита интересов потребителей.
4. Развитие конкурентных отношений в регулируемых секторах.
5. Совершенствование деятельности регулирующих органов.
6. Энергоэффективность.
Заключение
Концепции российских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались на основе зарубежного опыта, поэтому их адаптация к реальным отечественным условиям была практически неизбежной. И хотя западные модели существенно различаются между собой, главный принцип реформирования – та или иная организационная форма выделения инфраструктурной составляющей монополий – сохраняется во всех вариантах. Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которые не предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируется на использовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всего концессионных механизмов.
В электроэнергетике России был выбран технически более сложный путь – дробление монополии на базе разделения собственности. Подобный подход логически должен увязываться с быстрой либерализацией рынка электроэнергии, резким сокращениям государственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), более широким привлечением частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и к управлению в сфере инфраструктурной составляющей. Крупный сбой в электроэнергетических системах в мае 2005 г. явился следствием не только техногенных причин, но и очевидных просчетов в управлении. В дальнейшем вполне вероятен рост цен на либерализованном рынке. Применительно к другим госмонополиям сомнительна возможность предотвращения дискриминации в доступе к инфраструктурным сетям. Отношения здоровой конкуренции российской экономике все еще развиты недостаточно, и вряд ли в ближайшем будущем они станут действенным фактором повышения эффективности производства.
Не получила в России достаточного развития государственно-частное партнерство: нет ни контрактного права, ни специальной законодательной базы. Не очень понятно пока, как будет действовать новый закон о концессионных соглашениях. Предстоит проделать еще большую работу: помимо принятия законодательных актов необходимо создать полноценную институционную среду, сформировать соответствующий блок в системе органов исполнительной власти, ведающий надзором и контролем в сфере концессионных отношений.
В России такая работа во многом подменяется усилением прямой регулирующей роли государства и сохранением в госсобственности значительной части активов естественных монополий. При этом концепции их реформирования разрабатываются менеджментом самих государственных корпораций и нередко преимущественно отвечают именно его интересам в ущерб интересам основного собственника – государства(что особенно заметно в реформировании РАО ЕЭС и “Газпрома”) В результате в рамках монополий возникает внутренний конфликт: их менеджмент заинтересован в либерализации тарифов, а государство вынужденно проводить жесткую тарифную политику в целях как сдерживания инфляции, так и поддержания платежеспособности населения.
В ходе реформирования российские монополии сохраняют форму крупных вертикально интегрированных компаний. Все еще отсутствует ясность в вопросах выделения из них устойчивого и жизнеспособного естественно монопольного ядра и разработки соответствующих методов регулирования его деятельности, обоснования степени вмешательства государства и возможностей свободной конкуренции. Пока большинство задач, к сожалению, решается “точечно”, по мере возникновения конкретных проблем, конфликтов интересов и социального напряжения.