РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Владимир 2015
УДК 332.8
ББК 74.581
З-38
Рецензенты:
доктор экономических наук, профессор,
заведущий кафедрой Экономики и управления инвестициями и инновациями
Доничев Олег Александрович
доктор экономических наук, профессор Лапыгин Ю.Н.
Печатается по решению редакционного совета ВФ РАНХ и ГС
Захарова, Ж. А., Кретинин В.А. Региональное управление и территориальное планирование: учебное пособие / Ж. А. Захарова, В.А. Кретинин. ВФ РАНХиГС. – Владимир: Изд-во ВФ РАНХ и ГС, 2015. - 124 с.
ISBN???
????
УДК 332.8
ББК 74.581
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие.
Раздел 1. Основные проблемы и понятия регионального управления и территориального планирования.
1.1. Сущность территориального планирования……………………………….
1.2. Основные подходы к понятию регион……………………………………..
1.3. Региональная хозяйственная система как объект государственного регулирования……………………………………………………………………..
Раздел 2. Теории регионального управления и территориального планирования.
2.1. Теории специализации региональной экономики……………………………
2.2. Теории размещения хозяйственного производства………………………….
2.3. Современные направления развития региональной экономики…………….
2.3.1. Теория «точек роста»………………………………………………………...
2.3.2. Теория диффузии инноваций………………………………………………..
2.3.3. Теория кластеризации региона……………………………………………...
2.3.4. Теория устойчивого развития региона ……………………………………..
Раздел 3. Территориальная организация экономики РФ.
3.1. Сущность, структура и основные понятия экономического пространства.
3.2. Классификация регионов.
3.4.1. Регионы депрессивного типа.
3.4.2. Кризисные регионы.
3.3. Формы пространственной организации хозяйства и расселения.
3.3.1. Урбанизация. Современные тенденции в России.
3.3.2. Развитие малых городов.
3.3.3. Моногорода. Основные критерии отнесения к моногородам. Проблемы развития моногородов.
Раздел 4. Инфраструктура как фактор хозяйственного развития территорий.
4.1. Регион как хозяйственная территория.
4.2. Инфраструктура в территориальном развитии. Основные функции.
4.3. Оптимизация условия привлечения инвестиций в инфраструктуру региона.
4.4. Социальная инфраструктура в развитии территорий.
Раздел 5. Прогнозирование, стратегическое планирование и программирование регионального развития.
5.1. Прогнозирование и программирование социально-экономического развития в регионе.
5.2. Программно-целевые методы в управлении развитием региона.
5.3. Стратегическое управление и территориальное планирование регионального развития.
Предисловие.
Важной особенностью настоящего времени является регионализация - перенос центра тяжести реформ на региональный уровень. Это объясняется многими причинами, в том числе:
- признанием природно-климатических, социально-экономических, национально-этнических и других различий между регионами в качестве предпосылок для развития разных моделей территориального регулирования экономики, а также допущение специфических режимов территориальной организации хозяйственной деятельности в регионах с законодательно установленным особым статусом, таких как свободные экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, зоны экологического бедствия, территории проживания малочисленных народов, анклавы и т.д.;
- потребностью учета специфики территорий в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, социальной и внешнеэкономической политики;
- особенностью ресурсных возможностей и материально-финансовых источников развития;
- большей эффективностью ряда направлений экономических реформ на региональном уровне, особенно в условиях упразднения отраслевых структур управления на Федеральном уровне;
- потребностью разработки и реализации специальных государственных программ в регионах, отличающихся особыми условиями развития (региональные блоки общероссийских программ) и другими.
Это, конечно, происходит не в противовес интеграции экономики всей России, формированию эффективного механизма вертикальных и горизонтальных межхозяйственных связей.
В субъекты федерации за последние годы переместилась весомая доля государственных полномочий, и темпы экономических реформ все в большей степени начинают определяться действиями не федеральных, а региональных властей.
Оценивая в целом процесс регионализации, как здоровый и необходимый, следует осознавать, что он должен развиваться в определенных пределах, не нарушающих целостность хозяйственного комплекса государства.
Обострение региональных особенностей Российской Федерации обусловливается многими факторами, имеющими объективный и долговременный характер, а также проявившимися в процессе переходного периода.
К первым, прежде всего, относятся огромные размеры страны, сложные природные условия, отдаленность основной части ресурсов от главных хозяйственных центров, неравномерность расселения и экономического развития российских регионов, сложная и нерациональная структура управления территориями, построенная по принципу: «центр - периферия».
К другого рода особенностям относятся как доставшееся нам по наследству, так и приобретенные в последние годы. Это суперконцентрация экономики с ее гигантскими предприятиями, крупнейшими центрами, распад хозяйственных связей между республиками бывшего Союза и как следствие значительное снижение уровня производства. При этом в наихудшем положении оказываются промышленные регионы с концентрацией высокоспециализированных производств и предприятий военно-промышленного комплекса. В последнее время имеет место тенденция переориентации экономических связей на российских поставщиков и потребителей.
В целом положительный процесс вхождения России в систему международного разделения труда сделал социально-экономическое разделение регионов еще более глубоким. Сырьевые регионы с высоким экспортным потенциалом попали в привилегированное положение. Обстановка в регионах, где сконцентрированы промышленные предприятия, чья продукция не в состоянии выдержать конкуренцию с импортной резко осложнилась.
Различия по площади территорий субъектов Российской Федерации (областей, республик и автономных округов) достигает 2803 раза, по численности населения - 249, валового регионального продукта (ВРП) на душу населения — 105,4, объёму инвестиций в основной капитал на душу населения — более 1700 раз, уровню смертности трудоспособного населения — 7,1 раза, уровню бедности населения — 6,6 раза.[1]
В результате разрыв в благосостоянии жителей разных регионов достигает чуть ли не 20-кратного размера; среднемесячные доходы населения отличаются в 14 раз, средняя оплата труда с учетом социальных выплат - в 11,5 раза, а отношение прожиточного минимума к заработной плате - в 5 раз и т.д.
Государственная региональная политика крайне недостаточно отражает особенности процессов воспроизводства, специфические условия выхода из кризиса и посткризисного развития субъектов Федерации, а, следовательно, и не содержит четких ориентиров совершенствования управления развитием регионов.
Разнообразие регионов требует безусловного учета их специфики в выработке и проведении в жизнь стратегии устойчивого развития. В этих условиях многократно возрастает значение региональных исполнительных и представительных органов власти, способных эффективно использовать все формы и методы государственного воздействия для обеспечения положительной динамики в социально-экономической сфере, решения стратегических задач по превращению региона в устойчивую саморазвивающуюся систему.
К сожалению, существующими учебными программами данные вопросы рассматриваются не достаточно комплексно.
Представляется целесообразным изучение дисциплины «Региональное управление и территориальное планирование», а так же специальных дисциплин «Региональная экономика и управление»; «Инновационное развитие территории»; «Программирование и стратегическое управление региональным развитием», позволяющих дать обучающимся системное представление о важнейших компонентах и механизмах повышения экономической устойчивости функционирования региона, раскрыть социальные аспекты рассматриваемой проблематики.
Основными задачамидисциплины «Региональное управление и территориальное планирование» являются:
– повышение эффективности регионального хозяйства;
– изучение закономерностей и принципов развития региональной системы экономики;
– изучение экономических ресурсов и возможностей регионов;
– исследование проблем размещения производства;
– изучение форм территориальной организации производства;
- изучение особенностей устойчивого развития территорий;
– проблемы наращивания финансовых ресурсов регионов;
– развитие и совершенствование производственной и социальной инфраструктуры регионов;
– развитие и совершенствование производственного сектора регионов;
– совершенствование форм управления региональным хозяйством;
– регулирование экономики на уровне региона;
– повышение занятости населения;
– эколого-экономические проблемы регионов;
– повышение уровня жизни населения регионов
- стратегическое развитие региона.
Региональное управление и территориальное планированиетесно связаны с другими экономическими дисциплинами и в первую очередь с микро-и макроэкономикой, отраслевыми и функциональными экономиками, поэтому в своих исследованиях она широко использует их методы, в частности:
1) балансовый метод (составление отраслевых и территориальных балансов);
2) статистические методы (индексы, анализ);
3) системный анализ (всесторонний анализ);
4) картографический метод (наглядность);
5) экономико-математическое моделирование (пропорций развития, размещения производства и т. д.);
6) прогнозирование (составление генеральных схем развития регионов на ближнюю, среднюю и дальнюю перспективу, отраслевых и комплексных прогнозов);
7) бюджетирование.
Раздел 1. Основные проблемы и понятия регионального управления и территориального планирования.
1.1 Сущность территориального планирования.
Под территориальным планированием следует понимать деятельность органов государственной власти или органов местного самоуправления по установлению и утверждению положений о развитии территорий, местах размещения объектов для государственных и муниципальных нужд. Однако данного определения не достаточно. Во-первых, территориальное планирование - это видение будущего, отнесенного от настоящего на разные сроки в зависимости от решаемых задач. Планирование может быть краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным. Во-вторых, территориальное планирование не следует понимать буквально, как планирование физического обустройства территории. Речь идет об особом планировании социальной, экономической, градостроительной и другой деятельности с учетом ее пространственной локализации.
Территориальное планирование сейчас понимается как создание планов размещения объектов, транспортных магистралей и инженерных систем на основе учета каких-либо ограничений (экологических или охраны памятников) и примитивных расчетов. Однако правильно его рассматривать не как планирование физического обустройства территории, а как планирование территориальной целостности, и - применительно к городу - как планирование развития местного сообщества, его окружения и его деятельности, и применительно к региону. Методологически это требует продумывания и просчитывания любых планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве. Так если в традиционном планировании определялись экономические показатели деятельности предприятий независимо от того, где они расположены, то в территориальном планировании эта же задача должна решаться на основе местоположения экономических субъектов в структуре района, города, региона.
Например, при прогнозе и планировании доходов от торговли можно использовать средние показатели работы всех предприятий региона, дифференцируя их по видам торговли, по размерам, по формам собственности. Однако в территориальном планировании следует дифференцировать торговые предприятия по месту их размещения. Тогда окажется, что показатели доходов и налогов предприятий, расположенных в областном центре, будут выше, чем на периферии.
Поэтому сегодня необходима дифференциация территорий региона по так называемому экономическому признаку. Это один из первых шагов, сделанных в системе управления в направлении перехода к территориальному планированию. Дальнейшими шагами будет продвижение в способах дифференцирования территории с целью максимизировать доходы бюджета и в то же время сократить недовольство налогоплательщиков. Это потребует значительно более сложных методов и схем, нежели те, которые сделаны сейчас. Еще более важным шагом является разработка стратегических планов развития территорий, которые позволят повысить качество планирования и обеспечить значительно более эффективное решение самых острых проблем территорий.
В-третьих, территориальное планирование позволяет субъектам планирования – местному самоуправлению или государству в лице правительства, министерств или субъектов Российской Федерации - существенно повысить эффективность использования имеющихся ресурсов с целью достижения первостепенных актуальных результатов.
Речь идет об усилении методологических подходов, связанных с выработкой стратегических планов. Такого рода планирование позволяет определить, на чем сосредоточить усилия и сконцентрировать организационные, финансовые и иные ресурсы и как их распределить во времени. В одном случае это может быть решение экологических проблем, в другом случае – создание новых рабочих местам, в третьем - наполнение бюджета. Как правило, в действительности результатом планирования становится не одна, а несколько целей, а точнее - их конгломераты. Зачастую результатами стратегического планирования могут стать не развитие новых форм деятельности, объектов или условий, а недопущение развития негативных явлений и тенденций. Например, такой целью в северных российских городах было не столько увеличение количества прибывающих новых людей, сколько попытка остановить негативную тенденцию отъезда людей «на материк». Во всех случаях современная методология управления утверждает, что эффективность сегодняшних действий определяется правильным выбором цели развития объекта планирования, установлением его желательного состояния в будущем.
В-четвертых, планирование предполагает разработку оптимальной с социальной точки зрения траектории движения к запланированному состоянию развития территории. Достичь желаемого результата можно разными способами, включая антигуманистические действия. Поэтому процесс достижения заданных целей не менее важен, чем определение самих характеристик и параметров этих целей. Траектория движения должна обеспечивать минимум использования ресурсов при максимальном эффекте достижения результата на каждый момент времени при недопущении снижения качества проживания людей. Другими словами - планирование должно обеспечивать достижение целей в интересах решения проблем различных групп населения, не ухудшать ощущение комфорта одних групп за счет других.
И, наконец, в-пятых, территориальное планирование должно определять, какие действия можно, а какие - нельзя делать сегодня с позиций достижения будущего состояния. С одной стороны, современные действия, например, выдача разрешений на строительство, не должны препятствовать последующим решениям и действиям. С другой стороны, каждое текущее действие должно вписываться в общую картину запланированного результата и тем самым стимулировать возникновение кумулятивного эффекта. Поэтому документ территориального планирования должен стать основой для отбора (в процессе подготовки), а также результатом отбора (как утвержденный документ) полезных действий и недопущения действий, ухудшающих перспективное состояние территории.
Идеология «устойчивого развития» дала один из самых ясных и убедительных ответов на вопрос, что прогнозирование и планирование перспективного состояния территорий даёт «простому человеку», какой смысл тратить деньги сегодняшних налогоплательщиков ради обещаний чего-то хорошего в будущем.- удовлетворять свои нужды в настоящем необходимо так, чтобы не лишать будущие поколения возможности удовлетворять их нужды. Но это еще не все. Современная теория управления утверждает, что эффективным оно может быть только на основе планового или проектного подхода. Другими словами - любой субъект, будь то семья или местное сообщество, прежде чем совершать какие-либо рутинные, каждодневные действия, должен запланировать или запроектировать желаемый результат (или цели). Затем в соответствии с ними - осуществлять повседневную работу: отслеживать уровень достижения результата, контролировать расход средств и степень удовлетворенности полученным результатом, вносить изменения в цели. Известный американский специалист в области регионального планирования города Чарльз Гибсон обобщил результаты исследования управленческой практики нескольких американских городов в примечательном утверждении - «только те города и городские сообщества стали успешными, которые смогли сформировать и реализовать хорошие перспективные планы развития».
О чем идет речь, когда говорят о «хороших» планах, и чем они отличаются от «плохих»? Например, местная власть разрешает какому-либо человеку построить жилой дом или небольшое предприятие на свободном участке. Власть поступает правильно, поскольку на сегодня нет никаких препятствий, чтобы удовлетворить интересы этого человека, предоставив ему участок под строительство в соответствии с законодательством. Однако, глядя на это же событие с точки зрения территориального планирования, например, генерального плана развития города, может оказаться, что этот участок оставался свободным не случайно, а потому, что здесь планировалась прокладка улицы для организации транспортного движения и поэтому необходимой всему городскому сообществу. После того, как этот дом или предприятие будут построены, проложить в этом месте улицу уже так просто не удастся. Местное самоуправление должно будет предусматривать в бюджете деньги на выкуп этой недвижимости и производить другие затраты и усилия, которых можно было избежать, будь у администрации к моменту предоставления участка и выдачи разрешения на строительство долгосрочный план развития города.
Эта схема хрестоматийна для любого градостроителя. Однако не все так просто, как кажется на первый взгляд. Ведь легко можно себе представить ситуацию, когда эта гипотетическая улица не очень нужна в настоящем времени, и никто точно не знает, будет ли она нужна в будущем. Кроме того, в ситуации с дефицитом бюджетов местного самоуправления никто с уверенностью не может сказать, будут ли деньги для ее строительства. Если даже эта улица нужна и если эти деньги будут, то все равно остается вопрос – когда все это наступит, через пять или, к примеру, пятнадцать лет? А реальный, сегодняшний собственник - вот он, ему нужно помочь с жильем, с развитием малого бизнеса, поскольку он создает новые рабочие места и обеспечивает поступление налогов в бюджет.
В этой гипотетической ситуации очень много разных аспектов и возможностей её разрешения. Все ситуации, связанные с планированием и реализацией планов на практике, невероятно сложны и неоднозначны, везде и всегда сталкиваются интересы разных людей и групп, всегда и везде в результате конкретного решения кто-то выигрывает, а кто-то проигрывает. Поэтому, говоря об описанной выше ситуации только с точки зрения планирования, можно сказать, что хорошим планом будет считаться тот, в котором заложены действия, обеспеченные ресурсами, и который содержит убедительные ответы на вопросы - что, когда и в чьих интересах надо делать.
Разрабатывать такие планы очень сложно. Для этого требуется немало средств, времени и, самое главное, очень хорошие профессионалы. К сожалению, сегодня их катастрофически не хватает. Территориальное планирование в советское время было превращено в бюрократическое действие по разработке генеральных планов без экономической и социологической составляющих (номинальное наличие таковых не в счет), с весьма примитивной методологией разработки и сильно бюрократизированной системой согласования и утверждения. Низкий уровень эффективности и качества большинства генеральных планов, схем расселения, проектов районной планировки, разработанных в прошлом, во многом дискредитировал саму систему территориального планирования как основу управления.
Поэтому сегодня самая актуальная задача состоит в создании системы эффективного территориального планирования на современном методологическом и организационном уровне.
Основные подходы к понятию регион.
Экономическое благополучие страны во многом зависит от развития ее регионов. При этом сам регион является не только звеном взаимодействия в рамках национальной экономики, но и в условиях рыночной экономики становится полноценным участником внешней экономической деятельности. Столь важная роль региона определяет повышенный интерес к его рассмотрению и, как следствие, разработке и развитию теорий региональной экономики, которых к настоящему моменту накопилось достаточное количество. Изучение региона начинается с его определения. Как бы не казалось странным, но единого значения данного понятия нет. В первую очередь это связано с различием целей исследования, кроме того, существует множество признаков выделения региона (размещение производственных сил, полезных ископаемых, по национальному признаку и т.д.), в частности России - это большая площадь территории, и ее неоднородность.
Среди работ отечественных авторов можно выделить следующие:
Регион – это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов[2].
Регион – это крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями, а главным образом характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной социальной инфраструктурой[3].
Регион – это социально-экономическая пространственная целостность, характеризующаяся структурой производства всех форм собственности, концентрацией населения, рабочих мест, духовной жизни человека из расчета на единицу пространства и времени, имеющая местные органы управления своей территорией (область, край, республика) [4].
Официальное определение понятия «регион» звучит так: «…под регионом понимается часть территории России, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий» [5]. При всем множестве существующих определений, под регионом следует понимать часть территории, выделенную по определенному признаку. Что же касается противоречий, то все они сводятся к одному – стоит ли под регионом понимать субъекты РФ?
Чтобы ответить на этот вопрос, вспомним еще одно близкое по значению понятие – район. Академик А.Г. Гранберг считает его синонимом понятия регион, а сферу употребления определяет как обозначение определенных типов регионов1. Авторы учебника «Регионоведение» Ю.Н. Гладкий и А.И. Чистобаев считают понятие район «более универсальным», с широким диапазоном использования: от выражения «европейский район» вплоть до употребления такого выражения, как «районная овощная база»[6].
Таким образом, в качестве исходного понятия для выделения территории по определенным признакам стоит считать понятие район (так как оно является более универсальным), а понятие регион следует употреблять как частный случай районирования по административно-территориальному признаку. Такое разграничение понятий целесообразно именно с точки зрения практического применения, а именно единство административно-хозяйственной системы дает возможность комплексно воздействовать на формирование структуры и характера экономических отношений в регионе, так как границы административного управления совпадают с самим объектом исследования – регионом. Кроме того разработка теорий регионального развития (как субъектов РФ) способствует формированию региональной политики в области социально-экономического развития.
Слово «регион» – латинского происхождения (от корня regio), в переводе означает страна, край, область. Проблемами развития регионов занимались многие ученые и специалисты, среди которых выделяются работы Гранберга А.Г.,Гутмана Г.В., Бильчака В.С., Гапоненко А.Л.[7], Кистанова В.В.[8], и др.
Существует несколько подходов к определению термина «регион». Впервые понятие регион ввел академик Н.Н. Некрасов. В своем определении он заложил экономический и территориальный признаки, по его мнению «регион – это крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой»[9].
Гранберг А.Г. приводит следующую трактовку: «регион – это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов» [10].
Наиболее полное определение приводит в своей работе «Управление региональной экономикой» Гутман Г.В., где под регионом он понимает «территориальное образование, имеющее четко очерченные административные границы, в пределах которых воспроизводятся социальные и экономические процессы обеспечения жизни населения, обусловленные местом региона в системе территориального и общественного разделения труда»[11].
Таким образом, можно сделать вывод о наличии как минимум двух подходов к понятию «регион»: регион – экономическая система и регион – социально-экономическая система. Данный вывод подтверждает работа Горшениной Е.В. «Социально экономическое состояние региона»[12].
Для решения задач в рамках данной работы следует акцентировать внимание на функциях региона. В современной науке принято выделять разные функциональные системы регионов, но наиболее полными и актуальными являются функциональные системы, описанные Бильчаком В.С., Захаровым В.Ф.[13], и Лапиным Н.И.[14]
Рассмотрим функциональную систему региона, предложенную Лапиным Н.И. в работе «Регион, его статус и функции в Российском обществе: Теоретико-методологические основы исследования». На её графической модели отражена совокупность функций, образующих социокультурную среду жизнедеятельности человека (рисунок 1).
Рисунок 1 – Модель функциональной системы региона по Лапину Н.И.
Выделяемые функции включают использование ресурсов территории (функция жизнеобеспечения), создание коммуникаций (функция интеграции), формирование социально-профессиональной и статусно-престижной структуры региона (функция дифференциации), обеспечение координации и контроля со стороны органов управления (властно-регулятивная функция).
Несколько иную функциональную систему региона предлагают авторы работы «Региональная экономика» Бильчак В.С. и Захаров В.Ф., графическая модель которой представлена на рисунке 2.
Рисунок 2 – Графическая модель функциональной системы региона
Бильчака В.С. и Захарова В.Ф.
Особенностью этой системы является наличие элементов устойчивого экономического роста, который достигается через выполнение функций:
- спроса (характеризует зависимость платежеспособности субъектов регионального рынка от уровня их доходов и цен) и предложения (выражает зависимость объема товаров и услуг от числа предприятий в регионе);
- региональной активности (зависимость трудовой активности населения от способности региона функционировать как самосохраняющаяся система);
- специализации (развитие приоритетных отраслей экономики);
- регионального управления (воспроизводство региона как социально-экономической системы);
- демографии (обеспечивает полную занятость населения и формирует трудовой потенциал);
- экологии и быта (обеспечивает качество жизни населения, его здоровье).
Хозяйственная функция является частной функцией и обеспечивает эффективное использование научно-производственного потенциала, создание рыночной конъюнктуры и инвестиционной привлекательности.