Разнообразные административно-правовые нормы содержатся в многочисленных нормативных актах общего, местного и ведомственного характера, принятых в различное время. Весь этот нормативный материал требует определенной систематизации. Под систематизацией понимают упорядочение и совершенствование действующего законодательства и иного нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде сборников (справочников), актов (предметных, системно-предметных, хронологических и др.) или в форме сведенных (собранных) кодифицированных актов. Систематизация законодательства является объективно необходимым элементом правовой деятельности государства, ее совершенствования, укрепления правовой основы государственной и общественной жизни.
Кодификация как направление систематизации административного права осуществляется путем объединения в одном комплексном акте административно-правовых норм, содержащихся в различных актах, но относящихся к одному институту, совершенствования их содержания, устранения устаревших норм, заполнения пробелов в административно-правовом регулировании с целью повышения его эффективности, обеспечения надлежащих условий для пользования нормативным материалом. Конечным результатом кодификации всегда выступают новые комплексные акты - кодексы, уставы, положения и т. п. Одновременно прекращается действие многих норм, которые подвергались кодификации. Кодификация всегда отличается официальным характером, осуществляется государственными органами, имеющими соответствующую компетенцию.
В отличие от норм некоторых отраслей права нормы административного права невозможно по объективным причинам объединить в один или даже в несколько комплексных (кодифицированных) нормативных актов. Действующее административное право, как уже отмечалось, регулирует широкий круг управленческих отношений. Его нормы содержатся в многочисленных актах различной юридической силы. Кроме того, нормотворчество в государственном управлении характеризуется высоким уровнем динамичности, частым появлением новых норм, что усложняет содержание и структуру правового материала и ограничивает возможность его кодификации. В связи с этим упорядочение административного права осуществляется путем издания системы кодифицированных (объединенных единым объектом правового регулирования) актов, регулирующих те или иные стороны государственного управления.
Инкорпорация - упорядочение нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде хронологических, системно-предметных, предметных сборников. В результате инкорпорации законодательства об административных правонарушениях издан, например, справочник "Ответственность за административные правонарушения" для работников правоохранительных органов.
Инкорпорация осуществляется заинтересованными органами, должностными лицами, научными работниками. Подготовленные ими сборники не подлежат утверждению. Инкорпорация имеет целью облегчить поиск нормативного материала и научных исследований в области права, обеспечить эффективную подготовку специалистов (юристов). В инкорпорированные сборники может быть включено лишь действующее законодательство.
Наука административного права – это система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сфере административного права как совокупности соответствующих правовых норм и их применения органами и должностными лицами исполнительной власти.
Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса субъектов и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления.
Наука административного права, кроме того, немалое внимание уделяет административно-правовым категориям, как наиболее общим понятиям в административном праве (например, выявлению объема понятий исполнительной власти, государственного управления, государственной службы, должностного лица, административного взыскания и многих других). Эти категории (и понятия) входят в административно-правовые нормы и акты, выражая сущность регулируемых ими общественных отношений. Невозможно дать правильное описание и толкование правовых норм и правоотношений, не познав предварительно смысл административно-правовых категорий. Поэтому они представляют большую ценность для административно-правовой науки.
Метод правовой науки – это система приемов и способов познания, с помощью которых изучается, исследуется предмет науки. Наука административного права пользуется такими методами, как: формально-догматический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и некоторые другие.
И, наконец, наука российского административного права уделяла и уделяет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления.
Во времени. Момент начала действия норм определяется следующими правилами:
а) если в нормативном акте, содержащем адм-правовые нормы, указано время начала действия нормативного акта, то с этого указанного времени он и вступает в силу;
б) если в нормативном акте начало действия не определено, то вступает в силу общее правило для данного вида нормативных актов, установленное законом или иным актом.
Порядок вступления в силу актов субъектов федерации определяется самими субъектами в их уставах и других нормативных актах.
Действие нормативных актов прекращается в случае: а) прямой отмены; б) по истечении срока, на который принят нормативный акт; в) принятия нового нормативного акта по тем же вопросам, тем же или вышестоящим органом.
С действием административных актов во времени связаны вопросы обратной силы и переживания. В статье 54 Конституции РФ закон, устанавливающий или отменяющий ответственность, обратной силы не имеет, т.е. акты не распространяются на те факты, которые имели место до вступления его в силу. Переживание акта – это применение отмененного, уже не действующего в момент применения акта к фактам, которые были в момент его действия.
Общеправовые принципы действия правовых норм во времени: 1) Общим правилом является немедленное действие нормы. 2) Норма, ухудшающая правовое положение граждан, имеет в отношении этих граждан лишь перспективное значение. 3) Норма, смягчающая или отменяющая ответственность за правонарушения, имеет обратную силу. 4) Исключения из этих правил допускаются только при наличии специальной коллизионной нормы, принятой тем же органом, который установил норму основную.
Действие АПН в пространстве зависит от органа, их принявшего. Федеральные нормативные акты действуют на всем пространстве, на которое распространяется суверенитет РФ, акты субъектов федерации действуют в пределах их территории. Пространство, на которое распространяется суверенитет государства, включает в себя сушу, внутренние воды и т.п.
Административные нормы имеют свой круг лиц, на который они распространяются. Ряд норм распространяется только на граждан РФ, но не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства. Территории посольств иностранных государств экстерриториальны, там нормы права РФ не действуют. Дипломатические представители обладают дипломатическим иммунитетом, на них не распространяются нормы, предусматривающие меры принуждения за правонарушения. Многие нормы хотя и действуют по всей территории, но действуют избирательно, распространяются только на определенный круг лиц: работников определенной отрасли, государственных служащих, депутатов и т.д.
Под административно-правовой нормой понимают установленное государством, обеспеченное возможностью применения административного принуждения и закрепленное в источниках административного права правило поведения, регулирующее отношение в сфере государственного управления.
Структура административно-правовой нормы:
- гипотеза – указывает на условия применения того или иного правила поведения, конкретные фактические условия применения нормы права;
- диспозиция – основная часть нормы, в которой определяется само правило поведения, предписывающего, запрещающего или дозволяющего характера;
- санкция – всегда закрепляется в нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений.
Виды административно-правовых норм:
1) по предмету:
а) материальные – нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность субъектов административных правоотношений;
б) процессуальные – нормы, определяющие порядок реализации прав, обязанностей и ответственности, закрепленной в нормах материального права;
2) по содержанию:
а) обязывающие – предписывающие субъектам административно-правовых отношений в обязательном порядке совершать определенные активные действия;
б) управомочивающие – нормы, предоставляющие субъектам административно-правовых отношений право совершать какие-либо действия либо воздержаться от них;
в) запрещающие – нормы, закрепляющие обязанности субъектов административно-правовых отношений воздержаться от определенных действий;
г) рекомендательные – нормы, в которых участникам административно-правовых отношений предлагается в качестве рекомендательной определенная модель поведения;
д) поощрительные – нормы, содержащие меры поощрения за наиболее благоприятные действия со стороны субъектов административно -правовыхотношений;
3) по юридической силе:
а) законодательные;
б) подзаконные;
4) по территориальному действию:
а) федеральные;
б) субъектов РФ;
в) муниципальные.
Признаки норм административного права:
1) предмет регулирования административных норм совпадает с предметом административного права;
2) строгая иерархия, в случае противоречия одной нормы другой действует высшая по юридической силе;
3) большинство норм административного права носят императивный (обязывающий) характер;
4) действие административно-правовых норм обеспечено специальными видами ответственности: административной и дисциплинарной;
5) административно-правовая норма имеет специфическую структуру: как правило, она не имеет гипотезы либо не выражена. Диспозиция и санкция часто разъединены и могут быть закреплены в разных частях одного закона либо помещены в различные нормативно-правовые акты.
Реализация административно- правовых норм означает проведение в жизнь содержащихся в административно-правовых нормах волеизъявлений (правил поведения).
Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юридической силе нормативные правовые акты.
| Структура административно-правовых норм В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция и санкция. Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях. Диспозиция — это формулировка правила должного поведения. Этот элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия. Санкция — это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя. |
Административные правоотношения — это общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления и урегулированы нормами административного права.
Структура административных правоотношений включает в себя субъекты, объект и содержание.
Субъектом административных правоотношений могут быть как физические лица (граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства), так и юридические лица (государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, общественные организации, политические партии, религиозные организации и др.).
Объектом административных правоотношений является то, ради чего возникают собственно правоотношения: поведение, воля, сознание, материальные ценности, нематериальные блага и др.
Содержание административных правоотношений составляют субъективные юридические права и обязанности. Субъективные юридические права — это мера дозволенного поведения, которая обеспечивается государством (свобода перемещения, право на государственную службу, право на обращения и др.). Юридические обязанности — мера необходимого поведения, обеспечивающаяся государством. При этом, в одних случаях лицо должно воздержаться от совершения некоторых действий (мелкого хулиганства, невыполнения своих обязанностей, нарушения дисциплины); в других, наоборот, совершить их (получить разрешение на занятие определенным видом деятельности, своевременно рассмотреть обращение и др.).
Основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений являются юридические факты, т.е. конкретные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которым норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения.
Юридический факт может возникать:
· в результате действий лиц и органов;
· в результате тех или иных событий.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Такие юридические факты называются волевыми юридическими фактами. Например, подача жалобы гражданином в орган исполнительной власти порождает правоотношения, связанные с ее рассмотрением должностными лицами.
События - это юридические факты, не зависящие от воли людей, влекущие правовые последствия (неволевые юридические факты). Например, достижение гражданином 14-летнего возраста является юридическим фактом, порождающим у гражданина право и обязанность получить паспорт, а у государственных органов - право и обязанность выдать гражданину паспорт.
Согласно одной из концепций для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:
§ они возникают в процессе государственного управления;
§ имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (орган исполнительной власти);
§ являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.
§ Субъект административно-правовых отношений - лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством являются участниками управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, наделены определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способны их осуществлять.
§ Индивидуальные субъекты:
§ • граждане Российской Федерации;
§ • иностранные граждане;
§ • лица без гражданства.
§ Коллективные субъекты административного права — это группы людей, являющиеся организациями, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права; порядок их создания и деятельность регламентированы нормативными правовыми актами
§ Коллективные субъекты:
§ а) государственные организации:
§ • органы исполнительной власти (государственного управления);
§ • государственные предприятия, учреждения и их объединения;
§ • структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией;
§ б) негосударственные организации:
§ • общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т. п.);
§ • трудовые коллективы;
§ • различные коммерческие структуры;
§ • органы местного самоуправления.
§ Традиционно субъектом административного права считается физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти.
§ Классификацию административных отношений можно представить следующим образом:
§ По юридическому характеру:
§ - Материальные, возникающие в сфере управления и регулируемые материальными нормами.
§ - Процессуальные, возникающие в сфере управления при разрешении индивидуально-конкретных дел и регулирующиеся процессуальными нормами.
§ В зависимости от субъектов административных отношении:
§ - Отношения между вышестоящими и нижестоящими органами. Например, между ректоратом и факультетом
§ - Различными органами, не подчиненными друг другу.
§ - Отношения между государственными и негосударственными органами.
§ - Органами государственного управления и гражданами.
§ По соотношению прав и обязанностей у субъектов:
§ - Горизонтальные, складывающиеся между несоподчиненными субъектами. Например, между различными министерствами.
§ - Вертикальные. Отношения, в которых один участник подчинен другому. Они возникают по волеизъявлению полномочного органа или должностного лица исполнительной власти и помимо или даже вопреки волеизъявлению другого субъекта.
§ В зависимости от характера отношений:
§ - Отношения, связанные с непосредственным управлением.
§ - Отношения, не связанные с непосредственным управлением.
§ По областям деятельности:
§ - В сфере управления народным хозяйством.
§ - В сфере социально-культурного строительства.
§ - В сфере административно-политического строительства.
§ По способам защиты:
§ - В административном порядке.
§ - В судебном порядке.
§
Субъекты административного права могут быть классифицированы на многие, в частности, следующие виды.
§ Все они подразделяются на два класса: а) физических лиц; б) организации.
§ Физические лица включают граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.
§ Организации — также собирательное понятие. Они делятся на несколько групп.
§ В зависимости от своей природы организации относятся к государственным либо к негосударственным. Те и другие также являются неоднородными.
§ Государственные организации — это органы государственного управления, государственные предприятия и учреждения, корпорации.
§ Еще более разнообразны негосударственные организации. К ним относятся:
§ а) общественные объединения, включая общественные организации, общественные движения, общественные фонды и др.;
§ б) профессиональные союзы, их объединения и организации;
§ в) потребительские кооперативы;
§ г) торгово-промышленные палаты;
§ д) религиозные объединения и многие другие.
§ В зависимости от основной деятельности выделяют производственно-хозяйственные, социально-культурные, административно-политические организации.
Административная правоспособность есть установленная и охраняемая административно-правовыми нормами возможность того или иного субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права, а также нести юридическую ответственность за их реализацию в сфере государственного управления. Она является предпосылкой для участия физического или юридического лица в регулируемых административным правом управленческих отношениях (включая и деликтоспособность).
Административная дееспособность является выражением практической способности данного субъекта реализовать свою административную правоспособность в конкретных административно-правовых отношениях (включая и деликтоспособность).
Правоспособность и дееспособность соотносятся как статический и динамический признаки административной правосубъектности. На практике эти два элемента чаще всего неразделимы. Так, для органов исполнительной власти, должностных лиц, являющихся государственными служащими, административная право и дееспособность наступают одновременно, т.е. с момента образования и закрепления компетенции органа либо назначения должностного лица.
В других случаях они не совпадают. Так, административная правоспособность граждан возникает с момента рождения, а административная дееспособность, как правило, по достижении 16-летнего возраста.
Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.
Индивидуальными субъектами являются российские граждане, иностранные граждане и лица без гражданства. К их числу можно также отнести государственных служащих.
К коллективным субъектам относятся различного рода государственные и негосударственные организации. В числе первых – органы исполнительной власти, государственные предприятия и учреждения и их объединения (например, корпорации, концерны и т.п.), структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией (например, департаменты федеральных министерств).
Негосударственные субъекты административного права представлены общественными объединениями (партии, союзы, общественные движения и т.п.); исполнительные органы системы местного самоуправления; коммерческие структуры, включая частные предприятия и учреждения.
Основные права и обязанности граждан в сфере государственного управления
Права граждан в сфере государственного управления это мера возможного поведения граждан в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Виды прав граждан в сфере государственного управления:
1) на участие в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей;
2) на поступление на государственную службу;
3) на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным лицам как индивидуально, так и коллективно;
4) на свободу передвижения;
5) на неприкосновенность личности;
6) на неприкосновенность жилища;
7) на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов;
8) на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;
9) на изменение фамилии и имени;
10) на свободу передвижения;
11) на тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений;
12) на обжалование действий и решений органов, учреждений, организаций и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
13) на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну;
14) на образование;
15) на охрану здоровья;
16) вносить в государственные органы, органы местного самоуправления предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в их работе;
17) на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностными лицами;
18) на реализацию юридических свобод.
Обязанности граждан в сфере государственного управления – это предусмотренная административно-правовыми нормами мера необходимого, должного поведения граждан в сфере государственного управления.
В сфере государственного управления граждане обязаны: соблюдать законность и дисциплину в сфере государственного управления, соблюдать специальные запреты (заниматься определенными видами деятельности, например оказывать медицинские услуги без соответствующего образования), получать разрешение (лицензию) от органа государственного управления, местного самоуправления на совершение ряда действий (например, на осуществление грузопассажирских перевозок).
Иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства. Лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства. Для пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации существуют национальный режим и режим наибольшего благоприятствования. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции). Классификация иностранных граждан: по сроку пребывания на территории Российской Федерации: постоянно проживающие на территории Российской Федерации - иностранные граждане, имеющие разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел; временно пребывающие на территории Российской Федерации - иностранные граждане, находящиеся на территории Российской Федерации на иных законных основаниях; следующие через территорию Российской Федерации транзитом; по степени подчиненности юрисдикции РФ: граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом; граждане, не обладающие дипломатическим иммунитетом; военнослужащие иностранных воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов военно-воздушных сил (ВВС); члены официальных государственных, межпарламентских, межправительственных делегаций, миссий; граждане, служащие в международных организациях; граждане, работающие по контрактам с российскими учреждениями, предприятиями, организациями; свидетели и иные лица, статус которых определен международными договорами РФ; по целям нахождения на территории Российской Федерации: работники дипломатических и консульских учреждений, международных организаций; корреспонденты и журналисты, аккредитованные в Российской Федерации; преподаватели в учебных заведениях; лица, относящиеся к иностранной рабочей силе, - трудящиеся эмигранты; лица, находящиеся на лечении и отдыхе, и т.
д. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства: не могут быть приняты на государственную службу, занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления, связанные с наличием гражданства Российской Федерации; не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной; не могут участвовать в отправлении правосудия; не обладают ни активными, ни пассивными избирательными правами; не имеют права участвовать в референдуме; на них не распространяется воинская обязанность; не могут быть членами политических общественных объединений; за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранные граждане и лица без гражданства (нарушение режима пребывания); только к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются некоторые административные взыскания (административное выдворение); могут въезжать на территорию Российской Федерации при наличии специальных разрешений (исключение составляют граждане Содружества Независимых Государств (СНГ), с которыми заключено соглашение о безвизовом порядке въезда и выезда); проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных разрешений; устанавливаются ограничения в передвижении и в выборе места пребывания и жительства (пограничная зона, специальные охраняемые территории); по территории, открытой для иностранцев, могут свободно перемещаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел; могут приобретать гражданское оружие по лицензии, выданной органами внутренних дел, но только на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, и при условии вывоза ими оружия с территории Российской Федерации - в течение пяти дней со дня приобретения; при наличии обстоятельств, установленных законодательством, выезд из Российской Федерации может быть не разрешен.